Головна » Бібліотека - Право - Адміністративне право України: тенденції трансформації в умовах реформування
Підсумовуючи, можна сказати, що другою новою рисою відносин адміністративного права є їх багатовекторне функціональне призначення - регулятивне та охоронне.
Третім новим критерієм характеристики ознак відносин адміністративного права є ступінь їх інтегрованості з іншими управлінськими правовідносинами. На ієрархічних сходах управлінських галузей права відносини адміністративного права небезпідставно посідають найвище місце. Це пояснюється, по-перше, тим, що адміністративне право у владно-управлінському правовому середовищі виступає в ролі єдиного репрезентанта фундаментальної галузі права, що формує її потенційні зв´язки з іншими управлінськими галузями права за схемою "метрополія-сателіт". По-друге, адміністративно-правові відносини на відміну від інших управлінських правових відносин, яким притаманна лише монофункціональність, забезпечують повний управлінський цикл (організації та охорони). По-третє, для виконання контрольно-наглядових функцій, а також функцій правового захисту, монофункціональні відносини сателітних галузей права доповнюються відповідними охоронними адміністративно-правовими відносинами. По-четверте, для забезпечення відносин процедури в інших управлінських галузях права використовуються процесуальні адміністративно-правові норми. По-п´яте, переважна більшість згаданих вище сателітних галузей права є похідними від адміністративного права, і свої основоположні витоки вони беруть з широкого русла цієї правової галузі. По-шосте, відносини адміністративного права і похідних від нього правових галузей відбуваються на одному "владно-управлінському полі", використовуючи однакові методи правового регулювання, причому переважна більшість ділянок згаданого "поля" зайнята відносинами адміністративного права, поза межами якого залишається незначна частина управлінських регулятивних відносин, що виникають на підставі характеристик їх предмета - фінансових або земельних ресурсів.
Досліджуючи третю додаткову рису відносин адміністративного права, можна відмітити, що для них характерна висока ступінь інтеграції з відносинами інших управлінських галузей права. Покриваючи більшість відносин владно-управлінської сфери, вони забезпечують повноцінне функціонування споріднених з ними суспільних відносин, що регулюються нормами фінансового, земельного, екологічного, податкового та інших галузей права.
Четвертим, і останнім додатковим критерієм, який слід використати для доповнення існуючої схеми характеристик відносин адміністративного права, є особливості змісту їхніх динамічних властивостей.
Норми адміністративного права не мають чіткого, закріпленого відповідною кодифікацією, поділу на матеріальне та процесуальне адміністративне право. Ці майже безмежні за своїми розмірами правові масиви співіснують в рамках одного предмета - предмета адміністративно-правового регулювання. їх поділ поки що залишається умовним, про що свідчить, наприклад, поєднання матеріальних та процесуальних адміністративних норм у Кодексі України про адміністративні правопорушення. Основними перешкодами на шляху розв´язання проблеми відокремлення процесуальних норм адміністративного права в самостійну процесуальну правову галузь є недостатнє теоретичне обґрунтування доцільності такого кроку та значна складність його практичної реалізації, бо одразу ж після відокремлення постане не менш складна проблема нового поділу адміністративно-процесуального права на деліктне та організаційне.
Сутність четвертої нової риси відносин адміністративного права полягає в тому, що особливості змісту їхніх динамічних властивостей характеризуються присутністю як матеріальних, так і процесуальних правових відносин, що утворюють єдине ціле - предмет адміністративного права.
Крім використання нових критеріїв характеристики властивостей адміністративно-правових відносин необхідно пам´ятати про їх традиційні ознаки, зміст яких потребує подальшого коригування, змін та доповнень. Перша така ознака стосується сфери виникнення відносин адміністративного права. У різних джерелах можна зустріти різні думки з приводу цього питання. Так, Ю.М. Козлов пише, що це "сфера виконавчо-розпорядчої діяльності", а, на думку В.К. Колпакова, дана сфера є сферою державного управління. Найбільш радикальне вирішення пропонується у підручнику за редакцією Ю.П. Битяка, де говориться про "сферу управління".
На наш погляд, виходячи із сучасних шляхів реформування адміністративного права, сфера його відносин має визначатись "як сфера владно-управлінської діяльності органів виконавчої влади, інших органів державного управління, виконавчих органів місцевого самоврядування та окремих громадських організацій, що наділені функціями державного управління". Також у рамках зазначеної сфери діють відносини, що мають опосередковане похідне відношення до владно-управлінської діяльності - так звані внутрішньоапаратні відносини та захисні правові відносини, що регулюються нормами адміністративного права.
Поняттям "владно-управлінська діяльність" охоплюються всі регулятивні відносини адміністративного права та окремий вид цих відносин - організаційно-функціональні відносини, що регулюються нормами фінансового та земельного права. Поза межами зазначеного поняття знаходяться деліктні адміністративно-правові відносини. Зважаючи на це, остаточний варіант змісту, що характеризує першу традиційну властивість відносин адміністративного права, має отримати таку редакцію: "Адміністративно-правові відносини виникають у сфері, безпосередньо пов´язаній з владно-управлінською діяльністю, крім її окремих ділянок, врегульованих нормами фінансового та земельного права".
Другою, найбільш уживаною рисою є така, що вказує на обов´язкову участь як однієї зі сторін органу, наділеного відповідними владними повноваженнями. Останнім часом система таких органів значно розширилась: це і традиційні органи державного управління, до яких належать структури нової гілки державної влади - виконавчої влади, це також органи та посадові особи структур місцевого самоврядування. У ролі владно-управлінських структур можуть виступати також громадські організації, яким надані владні виконавчо-розпорядчі повноваження.
До обов´язкових суб´єктів можна віднести судові органи, що виконують правозахисні функції за допомогою норм адміністративного права.
Також у цій ролі можуть виступати посадові особи всіх державних і недержавних владно-управлінських структур, які є учасниками так званих внутрішньоапаратних відносин.
Характеристики риси, що розглядається, порівняно з радянським періодом, збагатилися у першу чергу за рахунок появи таких нових суб´єктів адміністративно-правових відносин, як органів та посадових осіб державної виконавчої влади і структур місцевого самоврядування.
Кінцевий варіант визначення зазначено властивості пропонується викласти таким чином: "У відносинах адміністративного права однією зі сторін обов´язково виступає структура (посадова особа), наділена повноваженнями, що стосуються функціонування владно-управлінської сфери". Вживання слова "стосуються" є невипадковим, зважаючи на контрольні та правозахисні функції загальних судів у сфері застосування норм адміністративного права, а також внутрішньоапаратних відносин, які є невід´ємною складовою поняття "владно-управлінська діяльність".
Третя, класична риса адміністративно-правових відносин стосується особливостей умов їх виникнення. Ознайомлення з існуючими варіантами її редакції спонукає до більш детального вивчення даного питання.
В основу цієї риси покладені два моменти. Перший - стосується ініціативи виникнення відносин адміністративного права, другий - пов´язаний зі згодою сторін на їх виникнення. Ініціатором початку відносин адміністративного права може бути будь-яка сторона, владна або невладна - усе залежить від конкретних життєвих обставин і виду адміністративно-правових відносин. Якщо це регулятивні відносини, то вони можуть виникати з ініціативи будь кого з учасників (владних чи невладних).
Інші тенденції спостерігаються під час виникнення відносин адміністративно-правової охорони, ініціатором яких переважно виступає владна сторона, за винятком повідомлення громадян про факт порушення норм адміністративного права.
Поширена теза про виникнення відносин адміністративного права з ініціативи будь-якої зі сторін без згоди іншої бере свій початок з характеристик суспільних відносин, що регулюються нормами радянського адміністративного права, оскільки договірних відносин адміністративно-правового характеру, як стверджував у той час Ю.М. Козлов, не існує [9, с 115].
Пострадянський розвиток адміністративного права, прийняття ряду законодавчих актів (наприклад, Закону України від 7 лютого 1991 р. "Про власність" [5, с249] або Закону від 16 липня 1999 р. "Про концесії" [4, с.379]) практично підтвердили існування адміністративно-договірних відносин [11, с.53].
Однак, чи то за інерцією, чи то з інших причин майже в кожному науковому чи навчальному джерелі з адміністративного права можна зустріти тезу про необов´язковість згоди сторін на виникнення окремих видів адміністративно-правових відносин.
Практичний досвід свідчить про інше. Насамперед це стосується різноманітних адміністративних угод (наприклад, тарифні угоди, контракти з державними службовцями тощо).
Враховуючи викладене, третя традиційна риса адміністративно-правових відносин повинна бути сформульована таким чином: "відносини адміністративного права можуть ініціюватись будь-яким їхнім суб´єктом, згода на їх виникнення є обов´язковою лише під час укладання адміністративних угод".
Четверта із загальновизнаних рис адміністративно-правових відносин розкриває особливість характеру стосунків між їх учасниками. Адміністративне право як публічна галузь права покликана реалізовувати загальні (публічні) потреби та інтереси. Донедавна, виходячи з цього твердження, характер відносин між суб´єктами адміністративного права визначався як владний, тобто передбачав нерівність сторін, стосунки яких будувались за схемою "влада - підпорядкування".
У сучасних умовах, коли чинними є норми ст. 3 Конституції України, коли вдосконалюються форми адміністративної діяльності, владними структурами надаються населенню різноманітні управлінські послуги, характер відносин між суб´єктами адміністративного права все більше набуває ознак партнерства. Насамперед це стосується так званих горизонтальних регулятивних відносин. Елементи партнерства також не повинні виключатись і у вертикальних відносинах. Без сумніву, на зміст їхнього характеру суттєво впливає суб´єктивний фактор. І все ж набагато краще, коли такі відносини у першу чергу будуються на взаємній повазі та усвідомленні відповідальності за своєчасне і якісне виконання підлеглим покладених на нього обов´язків. Принцип "влада - підпорядкування" не повинен домінувати в горизонтальних відносинах адміністративного права - він використовується переважно за особливих адміністративно-правових режимів або коли інтереси індивіда протиставляють загальним інтересам, що закріплені в чинних нормах адміністративного права. Також владний принцип має переважати у відносинах адміністративно-правової охорони.
Без сумніву, сторони адміністративно-правових відносин за обсягом їхніх прав та обов´язків не можна називати рівними. Якщо у відповідних джерелах і згадується про "рівність" сторін горизонтальних відносин, то це є певною мірою умовним, оскільки подібна "рівність" не підкріплена їх рівновеликими повноваженнями у сфері владно-управлінської діяльності. Тому подібні відносини швидше за все слід вважати партнерськими, характер яких спонукає суб´єктів до обопільної поваги.
Отже, четверта, традиційна риса визначає адміністративно-правові відносини як владно-партнерські. Це означає, що крім ознак владності в регулятивних відносинах у певному обсязі можуть бути присутні елементи партнерства, а у відносинах адміністративно-правової охорони мають перевагу владні чинники.
П´ята, головна риса адміністративно-правових відносин передбачає відповідальність перед державою у разі порушення вимог норм адміністративного права. Необхідно зауважити, що існують норми правової охорони - відносин адміністративного права, передбачені насамперед адміністративним та кримінальним правом. Правова відповідальність настає за порушення норм правової охорони, тобто забороняючих норм. Суттєвою особливістю є те, що не всі норми адміністративної відповідальності зосереджуються в єдиному кодифікованому законодавчому акті. Окрім КУпАП значна частина складів адміністративних правопорушень передбачена у профілюючих законах (наприклад, Закон України від 5 грудня 1996р."Про відповідальність підприємств, установ і організацій за порушення законодавства про ветеринарну медицину" [7, с. 58], або Закон України від 5 жовтня 1995р. "Про боротьбу з корупцією" [6, с.266]). Існує широка система органів адміністративної юрисдикції (органи правосуддя, міліція, структури виконавчої влади, Нацбанк України та ін.). Зазначені функції виконують також виконавчі утворення органів місцевого самоврядування, які є недержавними інституціями).
З деякими уточненнями п´ята риса адміністративно-правових відносин набуває такого змісту: "У разі порушення норм правової охорони адміністративно-правових відносин винна особа несе відповідальність перед державою, від імені якої виступають як державні, так і недержавні виконавчі структури органів місцевого самоврядування".
Шоста, одна з найбільш розповсюджених особливостей стосується порядку розв´язання спорів між учасниками відносин адміністративного права. Існують два різновиди вирішення даної проблеми.
Перший - це адміністративний порядок, коли сторона, чиї права порушені, звертається до вищої владно-управлінської інстанції, яка має повноваження на скасування неправомірного рішення підпорядкованої їй структури. Цей порядок є найбільш розповсюдженим, однак він має окремі недоліки, пов´язані з високою ймовірністю виникнення бюрократичних перепон і певної упередженості щодо заявника.
Другий різновид - це судовий порядок. З позиції забезпечення об´єктивності та всебічності розв´язання спору він має беззаперечні переваги, але відсутність в Україні системи спеціалізованих (адміністративних) судів вказує на те, що існують об´єктивні причини, які гальмують процес його подальшого поширення.
Донедавна часу важливу роль у розв´язанні адміністративних спорів відігравали органи прокуратури, однак за чинною Конституцією України здійснення функцій так званого загального нагляду вже не є компетенцією цієї правоохоронної структури. У перспективі судовий порядок вирішення спорів між учасниками адміністративно-правових відносин має стати основним видом. Це цілком реально за умови подальшого розвитку гілки судової влади, у структурі якої функціонуватимуть адміністративні суди, наділені широкими повноваженнями у виконанні функцій адміністративної юстиції.
Виходячи з вищевикладеного, останню рису адміністративно-правових відносин можна звести до такого: "спори між сторонами адміністративних правовідносин можуть вирішуватись як у судовому, так і в позасудовому (адміністративному) порядку".
Таким чином, система основних властивостей сучасних відносин адміністративного права України повинна складатися з десяти рис:
1) відносини адміністративного права мають власний, характерний тільки для них об´єкт - публічні потреби та інтереси, реалізація яких регламентована чинними адміністративно-правовими нормами;
2) для зазначених відносин характерне багатовекторне функціональне призначення - регулятивне та охоронне;
3) адміністративно-правові відносини мають високий ступінь інтеграції з відносинами інших управлінських галузей права, посідаючи основне місце на "владно-управлінському полі". Вони забезпечують повноцінне функціонування споріднених з ними суспільних відносин, що регулюються нормами фінансового, земельного, екологічного, господарчого, податкового та інших галузей права;
4) особливості змісту їхніх динамічних властивостей характеризуються наявністю як матеріальних, так і процесуальних правових відносин, які складають єдине ціле - предмет адміністративного права;
5) адміністративно-правові відносини виникають у сфері, безпосередньо пов´язаній з владно-управлінською діяльністю, крім окремих її ділянок, врегульованих нормами фінансового і земельного права;
6) у відносинах адміністративного права однією зі сторін обов´язково виступає структура (посадова особа), наділена повноваженнями, що стосуються функціонування владно-управлінської сфери;
7) адміністративні правовідносини можуть ініціюватися будь-яким їх суб´єктом. Згода на їх виникнення є обов´язковою під час укладання адміністративних угод;
8) характер відносин адміністративного права є владно-партнерським. Це означає, що крім ознак владності в регулятивних відносинах у певному обсязі можуть бути присутні елементи партнерства, а у відносинах адміністративно-правової охорони переважають владні чинники;
9) спори між сторонами адміністративно-правових відносин можуть вирішуватись як у судовому, так і позасудовому (адміністративному) порядку;
10) у разі порушення норми правової охорони відносин адміністративного права винна особа несе відповідальність перед державою, від імені якої виступають як державні структури, так і виконавчі органи місцевого самоврядування.
Завершуючи розгляд питань головних рис адміністративно-правових відносин, можна з упевненістю стверджувати, що наведені вище характеристики стосуються відносин так званого перехідного періоду розвитку України. Це означає, що у процесі оновлення вітчизняного адміністративного права зміст характеристик розглянутих рис може набути нових ознак, які віддзеркалюватимуть результати подальшого реформування адміністративно-правових відносин.
Використана література
1. Адміністративне право України: Підруч. / За ред. Ю.П. Битяка. -Х.,2001.
2. Алексеев С.С. Общая теория права. - Т.1. - М., 1981.
3. Вохрах Д.Н. Административное право: Учеб. для вузов. - М., 1996.
4. Відомості Верховної Ради України. - 1991. - №20.
5. Відомості Верховної Ради України. - 1995. - №34.
6. Відомості Верховної Ради України. - 1997. - №7.
7. Відомості Верховної Ради У країни. - 1999. -№41.
8. Голосніченко І.П. Попередження корисливих проступків засобами адміністративного права. - К.51991.
9. Козлов Ю.М. Предмет советского административного права - М., 1976.
10. Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підруч. - К., 1999.
11. Курашвили Б.П. О понятии административного договора // Договорные формы управления: постановка проблемы и пути решения. -М., 1981.
12. Петров Г.И. Советское административное право: Учеб. - М., 1960.
6. Основні види адміністративно-правових відносин Суспільні відносини, що регулюються нормами адміністративного права, мають багато властивостей, які дозволяють відрізняти їх від правовідносин, що регулюються іншими галузями права. Крім характерних рис, за якими адміністративно-правові відносини розпізнаються зовні, зсередини ці відносини мають широку типологією. Умовно зроблений розріз показує нам їх багаторівневу структуру, на горизонтах якої функціонують численні елементи, об´єднані між собою різноманітними за спрямованістю, складністю та міццю соціальними зв´язками.
Проведення видової класифікації адміністративно-правових відносин є одним з найпоширеніших прийомів, до якого вдаються під час дослідження предмета адміністративного права. У наукових і навчальних джерелах можна зустріти найрізноманітніші за назвою та змістом критерії визначення типових відносин адміністративного права - у середньому їх кількість коливається в межах чотирьох-шести видів. На відміну від прийому, що вивчає властивості цих відносин, їх класифікація не зазнала великих змін, критерії залишаються стабільними, зміст видових характеристик адміністративно-правових відносин також майже не змінився.
Про що може свідчити такий консерватизм? Однозначну відповідь на це запитання дати не можна. Подібний стан речей може свідчити або про нехарактерну для адміністративно-правових відносин стабільність, яка стосується лише незначної частини характеристик їх теоретичних засад, або про своєрідну законсервованість цього питання, яке відіграє одну із вирішальних ролей під час дослідження відносин адміністративного права. Особливо це актуально в сучасних умовах збагачення їх характеристик. За допомогою здійснення ґрунтовної видової класифікації можна визначити контури ієрархічної побудови адміністративно-правових відносин. У свою чергу це допоможе впритул підійти до розв´язання проблеми складових архітектоніки адміністративного права. Крім того, належним чином проведена класифікація зазначених відносин, що сприяє подальшому систематичному вивченню процесів розвитку інститутів, формуванню і становленню нових підгалузей адміністративного права, докладному ознайомленню з еволюцією цієї правової галузі.
Як вже зазначалося, вченими-адміністративістами наводиться неоднакова кількість видових груп відносин адміністративного права. Так, професор Д.Н. Бахрах обмежується лише трьома видами [4, с.20-21], а доцент В.К. Колпаков називає вже шість [8, с.86-89], про п´ять видів адміністративно-правових відносин згадується в підручнику "Адміністративне право" за редакцією професора Ю.П. Битяка [3, с.44-46].
Під час вивчення питання класифікації відносин адміністративного права можливо використовувати два шляхи: перший - спробувати визначити максимальну кількість кваліфікаційних ознак поділу цих відносин і другий - окреслити групу основних критеріїв, характеристика яких допоможе виробити достатньо повну уяву про типологію адміністративно-правових відносин.
З використанням першого шляху виникає висока ймовірність отримання непередбаченого результату, в якому за кількістю може загубитися якісне значення основоположних критеріїв. Другий підхід є більш раціональним, головне при цьому - правильне визначення основних кваліфікаційних ознак, що складають типологічний каркас відносин адміністративного права.
Зважаючи на це, доречним виглядає вибір другого шляху. Серед численних критеріїв класифікації адміністративно-правових відносин найбільш характерними, на наш погляд, є три: перший визначає функціональне призначення окремих груп адміністративно-правових відносин, другий - особливості змісту динамічних властивостей, третій - характер зв´язків між їхніми сторонами.
На відміну від інших перелічені критерії характеризують первинний поділ адміністративно-правових відносин. їх не можна розглядати як результат вторинного поділу (наприклад, внутрішньо-системні та позасистемні види виникають у результаті поділу регулятивних відносин адміністративного права, а регулятивні - це частина всіх адміністративно-правових відносин, тобто результат їх первинного поділу).
Класифікація адміністративно-правових відносин за функціональним призначенням є першим з основних критеріїв їх поділу. На думку деяких вчених, цей критерій визначає не функціональне, а цільове призначення [4, с. 20]. Інші науковці вважають, що він залежить від елемента юридичної норми (диспозиції або санкції) [3, C.44]. На нашу думку, такі підходи мають деякі вади. По-перше, цілі, які покладаються на ту чи іншу галузь права, у тому числі и адміністративного, можуть бути найрізноманітними: стратегічними, перспективними, поточними, локальними тощо. По-друге, таку ж невизначеність можна спостерігати в разі поділу відносин залежно від елемента юридичної норми, оскільки і в деяких нормах правової охорони може бути відсутня санкція (наприклад, норми ст. 9 КУАП, в якій викладено визначення адміністративного правопорушення, не мають санкції). Зважаючи на це, пропонується використовувати критерій, який поділяє відносини адміністративного права за функціональним призначенням на два види - регулятивні та охоронні, ,3а своїм обсягом кожен з цих видів набагато перебільшує кількісні показники відносин, що виникають в разі використання норм інших галузей публічного права.
Кожна з частин адміністративно-правових відносин, регулятивна або охоронна, прямо чи опосередковано пов´язана з основоположною для адміністративного права формою державної діяльності - державним управлінням. Крім того, подібний зв´язок існує також і з комунальним управлінням - зовсім новою формою владної діяльності, суб´єкти якої не належать до органів держав» ної влади.
Регулятивні відносини адміністративного права складають переважну більшість відносин владно-управлінської сфери. У даній сфері виникають організаційно-системні, організаційно-структурні та організаційно-функціональні відносини.
Особливістю охоронних відносин адміністративного права є те, що їхня дія охоплює всю владно-управлінську сферу, у тому числі й ті її частини, що обслуговуються регулятивними нормами інших управлінських правових галузей.
Охоронні адміністративні правовідносини складають перший рубіж правової охорони регулятивних відносин управлінського характеру, другий рубіж забезпечують норми кримінального права. Однак масштаби дії охоронних адміністративно-правових відносин не обмежуються лише владно-управлінською сферою, про Що красномовно свідчать назви окремих глав Особливої частини КУпАП (наприклад, глава 5 "Адміністративні правопорушення в галузі охорони праці і здоров´я населення", глава 6 "Адміністративні правопорушення, що посягають на власність" або глава 11 "Адміністративні правопорушення в галузі житлово-комунального господарства та благоустрою"). Крім того, відносини адміністративно-правової охорони можуть виникати також у сфері дій норм Конституційного права. Підтвердженням цьому є норми ст. 186" КУпАП "Порушення законодавства про вибори Президента України і народних депутатів".
|
