7. Вектори подальшого розвитку предмета адміністративного права
Відносини, що регулюються адміністративним правом України, характеризуються значним динамізмом. Цей процес є особливо інтенсивним в умовах трансформаційних змін, які продовжують відбуватися в українському суспільстві. У різноманітних соціальних сферах зароджуються нові управлінські відносини, які потребують належного правового забезпечення. Враховуючи те, що адміністративне право є опорною галуззю в системі публічного права [7, с.2], з часом більшість згаданих відносин поповнюють зміст предмета його правового регулювання.
До середини 90-х pp. минулого століття, внаслідок приниження суспільної ролі адміністративного права і навпаки, переоцінки саморегулюючих можливостей ринкових механізмів процес оновлення предмету цієї правової галузі відбувався в умовах незадовільного нормативного забезпечення. Як результат - ряд гучних приватизаційних скандалів, десятки тисяч потерпілих від афер фінансових пірамід і найголовніше - невдалі спроби подолання тривалої системної кризи в державі, що підриває довіру до влади з боку значної частини українського суспільства.
Початок реальних змін у ставленні до адміністративного права можна пов´язати з 7 липня 1997 p., коли Президентом України було підписано Указ "Про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи " [12], а через рік, 22 липня 1998 р. також Указом Президента України "Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні" було затверджено Концепцію адміністративної реформи в Україні [10, с.943].
У положеннях даного документа зазначено, що зміст адміністративної реформи зводиться до перебудови існуючої системи державного управління в Україні та становлення деяких нових інститутів державного управління, яких ще не створено в Україні.
Метою адміністративної реформи визнається поетапне створення нової системи державного управління, що забезпечить становлення України як високорозвиненої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії. її метою також є формування системи державного управління, що повинно наблизитись до потреб і запитів людей, головним пріоритетом її діяльності буде служіння народові та національним інтересам.
Адміністративна реформа як комплексний, обумовлений стратегічними завданнями захід, повинна здійснюватись у п´яти напрямках, чотири з яких безпосередньо охоплюються відносинами предмета адміністративного права. Це насамперед створення нової правової бази, що регламентує державне управління, формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів здійснення нової системи державного управління, кадрове забезпечення нової системи державного управління, а також наукове та інформаційне забезпечення моніторингу її функціонування [10, с 943].
Практична реалізація заходів адміністративної реформи потребувала відповідного науково-теоретичного супроводження, тому майже одночасно з початком адміністративної реформи у 1998 р. провідними вітчизняними науковцями було розроблено Концепцію реформи адміністративного права [6].
Вона небезпідставно визначалася як складова частина адміністративної реформи і мала на меті: по-перше, переосмислити принципові науково-методологічні засади цієї фундаментальної галузі українського права з урахуванням наслідків руйнування колишньої тоталітарно-державної системи, утвердження нових політико-ідеологічних та соціально-економічних орієнтирів історичного розвитку українського суспільства; по-друге, трансформувати зміст і систему чинного адміністративного законодавства відповідно до потреб якісної зміни ролі адміністративного права в регулюванні взаємовідносин між державою і людиною, а також більш ефективного здійснення державного управління в різних сферах суспільного життя; по-третє, сприяти більш ефективному використанню адміністративного законодавства як основи правового супроводження адміністративної реформи [6, с.4-5].
З прийняттям зазначених вище документів розпочалася друга стадія перехідного періоду розвитку адміністративного права України, на якій подолано хаотичність, що характеризувала цей процес протягом 1991-1997 pp. Він отримав необхідне науково-теоретичне підґрунтя і два чітких орієнтири: перший стосується здійснення заходів адміністративної реформи, другий - пов’язаний з реалізацією Концепції реформи адміністративного права, тобто має теоретичну спрямованість.
Вказані напрями, практичний і теоретичний, мають значний ступінь взаємозалежності: досвід практичного застосування адміністративно-правових норм використовується під час теоретичних досліджень проблем адміністративного права і навпаки, нові результати адміністративно-правової науки повинні враховуватися і впроваджуватися під час адміністративної реформи. Така обопільність гарантує подальший наступальний розвиток адміністративного права.
Щоб реформа адміністративного права відбувалася у межах визначеного русла, необхідно у першу чергу приділити належну увагу предмету його правового регулювання - одному із ключових і відправних понять науки адміністративного права.
Питання збагачення предмета адміністративного права України не залишились поза увагою розробників Концепції реформи адміністративного права. Вони цілком слушно вважають, що його сучасний зміст складають такі однорідні групи суспільних відносин:
1) відносини державного управління у сфері економіки, соціально-культурної та адміністративно-політичної діяльності;
2) управлінські відносини в системі та структурі державних органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування (включаючи відносини державної та муніципальної служби);
3) управлінські відносини, що складаються у процесі внутрішньої організації та діяльності апарату інших державних органів (апарату прокуратури, апарату судів, Секретаріату Верховної Ради України, Адміністрації Президента України тощо), а також в адміністрації державних підприємств, установ, організацій;
4) управлінські відносини, пов´язані з реалізацією функцій і повноважень виконавчої влади, делегованих державою органам місцевого самоврядування, громадським організаціям та іншим недержавним інституціям;
5) відносини у зв´язку із забезпеченням органами виконавчої влади та місцевого самоврядування реалізації та захисту прав і свобод громадян, а також надання їм різноманітних управлінських послуг;
6) відносини у зв´язку з організацією та діяльністю адміністративних судів (тобто у сфері адміністративної юстиції);
7) відносини у зв´язку із застосуванням заходів адміністративної відповідальності фізичних і юридичних осіб [6, с 10-11].
Виходячи з того, що перехідний етап розвитку українського адміністративного права ще не завершився, наведений перелік видів суспільних відносин, без сумніву, буде уточнюватися та доповнюватися.
Подальше вивчення предмета адміністративного права не може обмежуватися лише уточненням його визначення або переглядом властивостей та видів суспільних відносин, що становлять його зміст. Необхідно знаходити нові перспективні та актуальні напрямки дослідження. На нашу думку, вектор внутрішньо-організаційної проблематики предмета адміністративного права має бути спрямований на досі недостатньо розв´язані питання архітектоніки адміністративного права та об´єкта його відносин.
Головним об´єднуючим фактором адміністративно-правових відносин є їхній зв´язок з владно-управлінською діяльністю, яка складається з двох форм - державного і комунального управління. Зазначений зв´язок може бути безпосереднім, коли відносини адміністративного права виникають у результаті виконання функцій адміністративно-правового регулювання (або правозабезпечувальної функції), і опосередкованим, коли адміністративно-правові відносини складаються внаслідок застосування функцій адміністративно-правового захисту.
Маючи однорідну сферу виникнення - сферу владно-управлінської діяльності, відносини адміністративного права характеризуються різноманітними видовими ознаками зв´язку між їх суб´єктами, структурних особливостей управлінських систем, динамічних властивостей, функціональної спрямованості та ін. Таке розмаїття властивостей відносин предмета адміністративного права породжує суттєві труднощі під час його дослідження як цілісного поняття. Переважну більшість наукових праць присвячено лише певним складовим частинам або часткам предмета адміністративного права. Це цілком нормально і правильно, коли існують чіткі, майже канонічні теоретичні положення про його природу, коли детально вивчені тенденції щодо подальшого розвитку його основоположних складових. Особливо вагомість та значення цих умов зростає зараз, у перехідний період, коли відбуваються процеси формування і оновлення адміністративного права України.
За час, що минув після виходу у світ праці професора Ю.М. Козлова "Предмет советского административного права" [5], гострішою стала потреба в дотриманні вказаних вище умов, зросла вірогідність прикрих помилок, збільшилась невідповідність між змістом сучасної владно-управлінської діяльності і теоретичними засадами адміністративно-правової науки. Саме ці обставини роблять актуальною потребу проведення нового комплексного дослідження, пов´язаного з питаннями предмета вітчизняного адміністративного права. І перший крок у цьому напрямку має починатися з вивчення архітектоніки відносин адміністративного права.
Проблема архітектоніки або гармонійного сполучення частин у єдине ціле [9, с. 58] є актуальною для багатьох явищ соціального життя. Передусім вона залишається нагальною для всього українського суспільства, яке як ніколи потребує єдності та гармонії. Також питання архітектоніки залишається невирішеним і для адміністративного права України. Усі, хто знайомий з цією правовою галуззю, усвідомлюють її складність і багатогранність. Правильно визначена архітектонічна схема предмета дозволить розробити чіткі, більш конкретизовані орієнтири розвитку окремих інститутів і видів відносин адміністративного права, які допоможуть скоріше виявити та оперативно усунути їх системні, структурні або функціональні недоліки, якісніше та повніше реалізувати цілі й завдання адміністративного права, що випливають зі змісту його суспільного призначення.
Необхідно визнати, що питанням архітектоніки в сучасній науці адміністративного права приділяється недостатня увага. Пояснюється це тим, що адміністративне право вважається правовою галуззю, яка регламентує відносини державного управління. В одному з найкращих українських підручників з адміністративного права за редакцією професора Ю.П. Битяка предмет цієї правової галузі визначається як широкий комплекс суспільних відносин, які виникають у зв´язку з реалізацією функцій державного управління, з приводу широкої та різноманітної виконавчої і розпорядчої діяльності [2, с 19].
Така обмеженість сприйняття предмета адміністративного права була зафіксована у згаданій вище роботі Ю.М. Козлова, котрий закріпив концепцію однорівневої структурної побудови предмета адміністративного права, яку склали суспільні відносини одного виду державної діяльності - державного управління [5, с.5-31]. У часи радянського адміністративного права подібний підхід майже точно віддзеркалював особливості адміністративно-правових відносин, коли в усіх соціальних сферах соціалістичного суспільства домінували функції державного управління.
У пострадянський період державне управління як форма владної діяльності зазнало значних змін, зменшились масштаби сфери його застосування, змінився зміст деяких його функцій (наприклад, контроль та планування). На місцевому рівні відбувся перерозподіл правосуб´єктності між державними органами виконавчої влади і виконавчими органами місцевого самоврядування. Зросла роль у забезпеченні законності під час здійснення адміністративної діяльності загальних судів, окремий напрямок роботи яких складають відносини адміністративної юстиції.
Сучасні владно-управлінські реалії дозволяють з упевненістю стверджувати про відчутне скорочення питомої ваги відносин державного управління у структурі предмета адміністративного права за рахунок відносин комунального управління та адміністративної юстиції.
Дані структурні зміни змушують переглянути потреби вживання такого поширеного терміна, як "державне управління" під час формування визначення предмета адміністративного права. Ці зміни також сприяють продовженню подальших досліджень, пов´язаних з питаннями архітектоніки адміністративного права.
Так, на думку російського професора К.С. Бєльського, коло суспільних відносин, що складають предмет адміністративно-правового регулювання, є широким, різноманітним, поліфонічним. Він не обмежується сферою державно-управлінських відносин і охоплює поліцейські відносини та відносини у сфері адміністративної юстиції [3, с 19]. У запропонованому варіанті проглядається трьохрівнева структура побудови предмета адміністративного права. Ключовим критерієм для даного поділу К.С. Бєльським обрані види державної діяльності, втілені в таких поняттях, як "адміністрація, "поліція" та "юстиція" [там же, с.21].
Якщо повернутись до концепції визначення предмета Ю.М. Козловим, то можна помітити, що в її основі лежить функціональний критерій. Вчений ставить на перше, головне місце регулятивну функцію адміністративного права, яка в радянські часи реалізовувалася виключно через державно-управлінську діяльність. Охоронна функція адміністративного права, мабуть, завдяки її близькості до так званого поліцейського права, Ю.М. Козловим під час визначення предмета адміністративного права не використовувалась.
Переважна більшість українських адміністративістів і досі продовжує дотримуватися згаданої вище концепції Ю.М. Козлова. Однак у визначенні поняття адміністративного права, яке пропонує професор І.П. Голосніченко, можна помітити важливі новації. На його думку, адміністративне право - це галузь права, яка регулює з метою реалізації завдань і функцій держави суспільні відносини управлінського характеру та відповідальності, що формуються у сфері виконавчої влади, у внутрішній організаційній діяльності деяких органів державної влади, а також у процесі здійснення органами місцевого самоврядування зовнішніх делегованих державою юридично-владних повноважень [4, с.7].
Як бачимо, професор І.П. Голосніченко чітко виділяє дві групи адміністративно-правових відносин, які відповідають двом основним функціям адміністративного права - регулятивній та охоронній.
Отже, існує два підходи щодо визначення контурів архітектоніки предмета адміністративного права. Перший передбачає відокремлення його складових за трьома видами державної діяльності, другий - за функціональним призначенням.
Під час вирішення цієї проблеми потрібно виходити з того, що сутність правових архітектонічних утворень полягає в їх широкій автономності, тобто вони щонайменше повинні мати статус підгалузі права, яка функціонує на підставі окремої нормативно-правової бази конкретного функціонального спрямування.
Виходячи з цього, відносини поліцейського права не можуть забезпечити власну автономність. Погоджуючись з тим, що поліцейське право у свій час відіграло важливу роль у становленні сучасного адміністративного права, зараз воно не може претендувати на статус його підгалузі, тому що є комплексною галуззю права. Предмет правового регулювання поліцейського права, крім адміністративно-правових відносин, складають суспільні відносин, які регулюються нормами кримінального, кримінально-процесуального, кримінально-виконавчого права. Навіть якщо припустити вузьке тлумачення поняття "поліцейське право", його правову базу складатимуть як регулятивні, так і охоронні адміністративно-правові норми, які є невід´ємною частиною окремих адміністративно-правових інститутів (державної служби, адміністративної відповідальності та ін.) і у своїй сукупності не можуть утворювати окрему підгалузь адміністративного права.
Майже аналогічна ситуація спостерігається і з відносинами адміністративної юстиції, які виникають на базі одноіменного, перспективного адміністративно-правового інституту, що має органічний зв´язок з іншим інститутом адміністративного права - інститутом адміністративної відповідальності. Роль відносин адміністративної юстиції в державі, що претендує на статус демократичної, є визначальною, адже вони спрямовані на забезпечення законності у владно-управлінській діяльності та стосуються роботи спеціальних структур судової гілки влади (адміністративних судів). Однак адміністративна юстиція в Україні - це лише перспектива, хоча близька і дуже потрібна.
Остання група адміністративно-правових відносин, які К.С. Бєльський пропонує розглядати як архітектонічну складову предмета адміністративного права, - це державно-управлінські відносини. На нашу думку, до них також слід додати відносини комунального управління, які разом з державно-управлінськими відносинами складатимуть окремий структурний рівень відносин адміністративного права - відносини владно-управлінської діяльності.
Беручи до уваги викладене, на наш погляд, під час дослідження питань архітектоніки предмета адміністративного права необхідно обрати другий шлях, в основу якого покладено поділ адміністративно-правових відносин за функціональним призначенням. Відповідно до нього архітектонічна конструкція предмета адміністративного права складатиметься з двох рівнів.
Перший рівень формують відносини владно-управлінської діяльності, другий - відносини адміністративно-правового захисту. Кожна з даних груп суспільних відносин утворюється на підставі адміністративно-правових норм, що складають окремі підгалузі адміністративного права. Спільною характерною особливістю відносин обох складових предмета адміністративного права є те, що вони перебувають в умовах процесу інтенсивного формування, спричиненого перехідним етапом розвитку адміністративного права України.
У відносинах владно-управлінської діяльності роль інтегруючого центру належить державно-управлінським відносинам, які останнім часом хоча і скоротилися за масштабами, але набули нових якісних характеристик, саме через них значною мірою продовжують реалізовуватися засади внутрішньої політики держави.
Відносини комунального управління в багатьох випадках кореспондуються з відносинами державного управління. Вони виникають на місцевому рівні і забезпечують втілення в життя потреб та запитів місцевих громад у межах окремих адміністративно-територіальних одиниць. Актуальними залишаються питання співвідношення владно-управлінських повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, які необхідно вирішувати в рамках проведення адміністративної реформи в Україні шляхом формування нової владно-управлінської моделі.
За допомогою відносин першого структурного рівня предмета адміністративного права переважно реалізується забезпечувальна функція цієї правової галузі [1, с.8], яку можна вважати одним із різновидів регулятивної функції адміністративного права, що забезпечує реалізацію прав і свобод людини за допомогою владно-управлінської діяльності.
Другою опорною складовою предмета адміністративного права є група відносин адміністративно-правового захисту. Чому захисту, а не охорони? Це пояснюється тим, що охоронні відносини адміністративного права поділяються на два види: відносини попереджувального характеру (матеріально-профілактичні або процесуально-профілактичні) і відносини захисного характеру (матеріально-захисні або процесуально-захисні).
Адміністративно-правові відносини попереджувального характеру виникають під час реалізації контрольно-наглядових функцій державного управління і мають двовекторну функціональну спрямованість - регулятивну й охоронну, виконуючи роль своєрідного містка між групами владно-управлінських відносин і відносинами адміністративно-правового захисту. Останні виникають, коли є факт порушення адміністративної правосуб’єктності однієї зі сторін адміністративно-правових відносин, і вона потребує відповідного захисту та поновлення порушених прав і свобод.
Основу другої складової предмета адміністративного права утворюють два інститути - адміністративної відповідальності та адміністративної юстиції. Відносини, що виникають на базі норм першого інституту, мають переважно каральну спрямованість, закріплюючи специфічну форму реагування держави в особі її компетентних органів на факт вчинення адміністративних правопорушень.
Адміністративна юстиція - це зовсім новий напрямок виконання правозахисної функції адміністративного права. Відносини адміністративної юстиції за рівнем соціальної ваги стоять вище, ніж відносини адміністративної відповідальності, вони мають набагато ширшу сферу застосування. Забезпечуючи реалізацію принципу справедливості у сфері, пов´язаній з владно-управлінською діяльністю, відносини адміністративної юстиції реалізуються через адміністративно-юрисдикційну діяльність загальних судів (у перспективі не виключається утворення адміністративних судів).
Проект Адміністративно-процесуального кодексу України передбачає, що завданнями адміністративного судочинства є захист законних прав і свобод громадян, прав та законних інтересів підприємств, установ, організацій усіх форм власності у відносинах з органами державної влади, органами місцевого самоврядування, посадовими та службовими особами. Адміністративному СУДУ підвідомчі справи, що виникають через публічно-правові спори у сфері конституційних та адміністративно-правових відносин фізичних ї юридичних осіб з указаними вище суб´єктами владної компетенції [ 11, с 16].
На прикладі відносин адміністративної юстиції можна ще раз пересвідчитись у незавершеності процесу формування змісту предмета адміністративного права України зокрема і всієї системи цієї правової галузі взагалі.
В умовах проведення адміністративної реформи і реформи адміністративного права відкриваються реальні перспективи подальшого вдосконалення функціонуючої владно-управлінської моделі. Цей захід повинен мати комплексний характер і належне науково-теоретичне обґрунтування, в якому повинен враховуватись кращий позитивний досвід зарубіжних демократичних країн.
В Україні, як і в більшості держав Європи, діє континентальна система права. Характерними особливостями даної системи є її побудова з дедуктивним підходом (від загального до окремого). Система вітчизняного адміністративного права є яскравим прикладом використання зазначеного підходу, під час якого спочатку визначаються поняття, принципи, структура галузі, її інститути та правові норми. На першому плані знаходяться питання функціонування владного апарату, субординаційні зв´язки між його елементами та ін. Тільки після складання схеми структури адміністрації визначається "доля" "найдрібнішого" суб´єкта - громадянина [8, с.24].
У країнах з англосаксонською системою права, зокрема у США, в основі системи адміністративного права полягає протилежний дедуктивному індуктивний підхід (від окремого до загального). За традицією, що склалася, предметом науки адміністративного права США і, відповідно, об´єктами регулювання цієї галузі права є три сфери діяльності адміністративних установ: 1) адміністративна нормотворчість; 2) адміністративна квазісудова діяльність або адміністративна юстиція; 3) контроль судів над адміністрацією [5, с.21-22].
На наш погляд, структурні складові предмета адміністративного права України - владно-управлінська діяльність та адміністративно-правовий захист не можуть мати будь-якої переваги одна перед одною. Це урівнюватиме значущість регулятивної та охоронної функцій адміністративного права, не надаючи пріоритету жодній з них, як це можна спостерігати на прикладі континентальної або англосаксонської системи адміністративного права.
Завершуючи розгляд питання архітектоніки адміністративного права, необхідно зауважити, що відбулася лише спроба окреслення контурів його основних структурних складових. Не виключено, що будь-хто з часом зможе запропонувати кращий варіант розв´язання цієї непростої проблеми. Це буде доброю ознакою, оскільки свідчитиме про подальший еволюційний розвиток вітчизняного адміністративного права.
Крім визначення архітектонічної моделі адміністративного права дуже перспективним і важливим внутрішнім напрямком дослідження проблем предмета адміністративного права є подальше поглиблене вивчення питань об´єкта адміністративно-правових відносин, тому що існуючі погляди на його сутність викликають більше запитань, ніж відповідей [2, с.41-42].
Виходячи з традиційних поглядів на об´єкт та предмет адміністративно-правових відносин, їх дуже важко розмежувати. Також з відчутними труднощами здійснюється видова класифікація об´єктів відносин адміністративного права. Новий, більш реалістичний погляд на сутність змісту об´єкта адміністративно-правових відносин допоможе полегшити подальше дослідження соціальної природи, особливості структурних складових предмета адміністративного права.
Крім так званого внутрішнього, існує і зовнішній вектор розвитку предмета адміністративного права, що пов´язаний з дедуктивним методом дослідження. Виходячи з нього, все більше закрадається думка про вторинне, похідне значення предмета адміністративного права. Суспільні відносини, що складають його, лежать немовби на поверхні, а що слугує першопричиною їх виникнення, які схеми і механізми при цьому використовуються, чи не підлягають вони вдосконаленню? На всі ці питання, обмежуючись лише дослідженням внутрішніх властивостей предмета адміністративного права, отримати ґрунтовні відповіді неможливо. Необхідно спробувати знайти ту єдину першооснову, від якої походить предмет правового регулювання цієї галузі. Вона допоможе сформулювати концепцію нового адміністративного права України, у системі якого людина більше не виконуватиме роль суб´єкта Другого ешелону адміністративно-правових відносин, а владно-управлінська діяльність набуде нових характерних ознак і властивостей, що кореспондуватимуться з головним завданням суспільного призначення сучасного адміністративного права - забезпеченням та захистом правосуб´єктності окремого індивіда через реалізацію публічних потреб, інтересів та запитів.
Використана література:
1. Авер´янов В.Б. Реформування адміністративного права: черговий етап // Право України. - 2000. - № 7.
2. Адміністративне право України / За ред. Ю.П. Битяка. - X., 2001.
3. Вельский КС К вопросу о предмете административного права // Гос-во и право. - 1997. -№11.
4. Голосніченко І.П. Адміністративне право України (основні категорії і поняття): Посібник. - Ірпінь, 1998.
5. Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. - М, 1967.
6. Концепція реформи адміністративного права України. - К.,1998.
7. Курс административного права и процесса / Ю.А. Тихомиров. -М, 1998.
8. Никеров Г.И. Административное право США. -М., 1977.
9. Новий тлумачний словник української мови: У 4-х т. - К., 1998.-Т.1.
10. Офіційний вісник України. - 1999. - № 21
11. Стефанюк В. Адміністративно-процесуальний кодекс України. Яким йому бути? // Право України. - 1999. -№ 12
