Завершуючи розгляд питання системи суб´єктів, які здійснюють виконавчу владу, слід нагадати, що крім органів місцевого самоврядування, окремі функції виконавчої влади можуть бути делеговані деяким іншим невладним та недержавним структурам (наприклад, громадським організаціям).
Наступною, не менш принциповою проблемою, що стоїть на шляху вироблення визначення оновленого предмета адміністративного права, є проблема окреслення його меж.
Хоча ця проблема розглядається із суто теоретичних позицій, але навіть часткове її розв´язання буде мати вагоме практичне значення. Насамперед, це стосується так званих суб´єктів владно-управлінської діяльності, які, виконуючи управлінські функції, застосовують норми інших управлінських галузей права (земельного, фінансового, екологічного тощо).
Особливо важкою проблема окреслення меж адміністративного права, виглядає після ознайомлення з висловлюваннями окремих вчених-адміністративістів. Гак, відомий вітчизняний вчений А.Н. Одарченко вважав, що суспільні відносини, які регулюються даною галуззю, настільки широкі й різноманітні, що не піддаються обліку [11, с.48]. Англійський адміністративіст Д. Гарпер, майже продовжуючи думку Одарченка, стверджує, що для адміністративного права важко встановити межі [7, с 22].
У деяких підручниках з адміністративного права можна зустріти окремі спроби розв´язання цього питання. Так, професор Д.ІЇ. Бахрах стверджує, що адміністративне право регулює всі управлінські відносини, за винятком тих, котрі регламентовані іншими галузями права [5, с.3]. Інша позиція викладена професором Ю.П. Битяком, котрий наголошує, що адміністративному праву притаманні певні межі правового регулювання - не сфера діяльності виконавчих та розпорядчих органів і суспільні відносини управлінського характеру, що складаються в цій сфері [2, с. 19].
На мою думку, наведені погляди мають певні недоліки, зокрема, будучи слушною, перша позиція не конкретизує ні управлінські відносини, ні галузі права, які регламентують їх коза предметом адміністративного права. Основною вадою другої точки зору є. неврахування того факту, що управлінські відносиш;, які складаються у сфері діяльності виконавчих та розпорядчих органів, можуть регулюватися нормами інших управлінських галузей права.
Вирішуючи цю, без усякого сумніву, складну проблему, на мою думку, потрібно враховувати те високе місце, яке займає адміністративне право в системі вітчизняного права. Слід нагадати, що адміністративне право - це фундаментальна (основна) галузь публічного права. Воно займає найвище місце в ієрархії так званих управлінських галузей права. На щабель нижче від адміністративного права знаходяться дві спеціальні галузі права: земельне і фінансове право, ще нижче положення займають комплексні галузі, які складають вторинні утворення у структурі права, до них можна віднести господарське, екологічне, банківське, морське, мигне, податкове право та ін.
Норми, що складають майже всі комплексні галузі, не пов´язані єдиним методом і механізмом регулювання та мають ´´прописку" в основних галузях. [4, с.254].
Якщо такі спеціальні галузі права, як земельне або фінансове право, своїм самостійним функціонуванням мають бути зобов´язані, у першу чергу, адміністративному праву, то такі комплексні галузі права, як банківське, екологічне, митне, господарське право та ін., існують завдяки адміністративному та вказаним вище спеціальним галузям права.
Без сумніву, вирішальне місце в управлінській галузево-правовій ієрархії належить адміністративному праву. Саме його норми визначають головні вектори владно-управлінської політики в державі, закріплюють питання правосуб´єктності, організаційно-системні та організаційно-структурні відносини в управлінській сфері, регламентують відносини адміністративної відповідальності іі адміністративної юстиції. Норми двох інших управлінських галузей, фінансового і земельного права, на перший погляд, регулюють менш масштабні суспільні відносини, але вагомість значення їх для держави є визначальною тому, їдо об´єктами цих відносин виступають публічні потребй´у сфер?фінансів та земельних ресурсів.
Продовжуючи розгляд особливостей комплексних галузей права, необхідно ще раз звернутися до думки професора С.С. Алексеева, котрий наголошував, що юридичні норми, які входять до комплексних утворень, залишаються за своїми вихідними моментами в головній структурі, в основних галузях, і на них розповсюджуються загальні положення відповідних основних галузей. У вторинну структуру вони входять, весь час залишаючись нормами цивільного, кримінального, адміністративного, трудового та ін. права [4, с 254].
Розвиваючи цю думку, можна припустити, що управлінські норми в комплексних управлінських галузях мають співпадати з аналогічними нормами основних галузей - адміністративного, фінансового або земельного права, а тоді мають співпадати і відповідні управлінські відносини у перелічених галузях. Пам´ятаючи, що процесуальні відносини і відносини відповідальності у владно-управлінській сфері, беззаперечно, входять до кола предмета адміністративного права, проблема визначення меж цього предмета виглядає не такою вже й недосяжною метою.
Враховуючи викладене, межі предмета адміністративного права у владно-управлінській сфері мають проходити на рівні регулятивних матеріальних суспільних відносин, об´єкт яких складають публічні інтереси у сфері земельних або фінансових ресурсів. Іншими словами, дія предмета адміністративного права завершується там, де починають виникати регулятивні матеріальні (організаційно-функціональні) відносини однієї з двох інших управлінських правових галузей - фінансового або земельного права, що мають специфічні та надзвичайно цінні об´єкти регулювання, відповідно, публічні інтереси у сфері фінансів або земельних ресурсів. Причому, якщо зазначені об´єкти фігурують у регулятивних відносинах, які виникають за участю норм, похідних до земельного або фінансового права, у таких комплексних галузях, як екологічне, аграрне, банківське та ін. право, то ці суспільні відносини також потрібно розглядати поза межами предмета адміністративного права
Без усякого сумніву, викладена позиція щодо визначення меж предмета адміністративного права повинна сприйматися тільки як своєрідний пролог до більш докладного дослідження цієї складної проблеми.
Таким чином, розглянувши загальні питання співвідношення понять "виконавча влада" і "державне управління", тенденції щодо звуження функцій державного управління на місцевому рівні і, навпаки, розширення кола суб´єктів, які здійснюють владно-управлінську діяльність, з´ясувавши межи предмета адміністративного права, пропонується наступний, оновлений варіант його визначення.
Предмет адміністративного права України - це сукупність груп однорідних суспільних відносин регулятивного або охоронного, матеріального чи процесуального характеру, в яких реалізуються права, свободи й обов´язки учасників владно-управлінської діяльності.
Поза межами предмета адміністративного права виникають і функціонують регулятивні, матеріальні суспільні відносини, об´єкт яких пов´язаний із земельними або фінансовими ресурсами.
Використання у наведеному визначенні тези про групи однорідних суспільних відносин підкреслює різноманітність та різноплановість відносин, що регулюються адміністративно-правовими нормами. Як відомо, це можуть бути відносини позитивно-регулятивного і деліктного характеру, матеріального та процесуального призначення, внутрішньо системні й позасистемні тощо.
Більш докладного пояснення потребує положення, що стосується учасників владно-управлінської діяльності. Відомо, що зміст терміну "владно-управлінська діяльність" складається з двох форм - державного й комунального управління. У ролі їх учасників можуть виступати, з одного боку, органи (посадові особи), що здійснюють функції владно-управлінської діяльності, з іншого - фізичні або юридичні особи, які не наділені владними повноваженнями, але реалізують свою правосуб´єктність за допомогою владно-управлінської діяльності.
Останнім часом, у навчальних і наукових джерелах можна зустріти декілька нових редакцій визначення предмета адміністративного права.
Наприклад, професор Є.В. Кубко вважає, що "предмет адміністративного права - це трансформовані в нових умовах державного управління суспільні відносини, що виникають та змінюються (або припиняються) у процесі практичної реалізації державними органами, насамперед, органами виконавчої влади, повноважень державно-владного характеру відповідно до закріпленої за ними компетенції по здійсненню функцій державного управління" [10, с 6].
Інший варіант пропонується професором Ю.П. Битяком, котрий наголошує, що предмет адміністративного права складає комплекс суспільних відносин, які виникають у зв´язку з реалізацією функцій державного управління, з приводу здійснення широкої та різноманітної виконавчої і розпорядчої діяльності [2, с 19].
Наступна редакція зустрічається в навчальному посібнику доцента С.Т. Гончарука, де предметом правового регулювання адміністративного права України виступають суспільні відносини управлінського характеру, що складаються переважно у сфері державного управління у процесі здійснення завдань і функцій виконавчої влади, а також пов´язаних із внутрішньою організацією діяльності державних органів, інших державних організацій та органів місцевого самоврядування, застосування заходів адміністративного примусу, реалізація й захист прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади та здійснення окремими недержавними формуваннями делегованих їм повноважень і функцій виконавчої влади [13, с.7-8].
Такий широкий діапазон думок щодо змісту оновленого предмета адміністративного права України свідчить про актуальність та складність порушеної теми, процес дослідження якої має бути продовженим під час подальшої реалізації завдань реформи адміністративного права України.
Використана література
1. Авер´янов В.Б. Адміністративне право України: доктринальні аспекти реформування // Право України. - 1998. - №8.
2. Адміністративне право України / За ред. Ю.П. Битяка. - X., 2001.
3. Алексеев С. С. Общая теория права: В 2-х т. - Т. 1. - М., 1981.
4. Бахрах Д.Н. Административное право: Учеб. для вузов. - М., 1996.
5. Вельский КС К вопросу о предмете алминистративного права // Гос-во и право. - 1997. - №11.
6. ГарнерД. Великобритания: центральное и местное управление. -М, 1984.
7. Голосніченко І.П. Значення адміністративного права в умовах демократичних перетворень суспільства // Право України. -1998. -№11.
8. Гончарук С.Т. Адміністративне право України: Навч. посіб. - К., 2000.
9. Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. - М, 1967.
10.Кубко Е. Про предмет адміністративного права // Право України.-2000.-№5.
11.Одарченко А.Н. Проблема систематики административного права // Право и жизнь. - 1925. - №6.
12.Рыжов B.C. К судьбе государственного управления // Гос-во и право.-1999.-№2. 13.Советское административное право: Учебник / Под ред. П.Т. Василенкова. - М., 1990.
4. Об’єкт та інші елементи складу адміністративних правовідносин
Відносини, що складають предмет адміністративного права, характеризуються значним динамізмом і нестабільністю правової регламентації. Обслуговуючи різноманітні соціальні процеси, окремі групи цих відносин з часом втрачають свою актуальність та суспільне призначення. Вони можуть відмирати поступово або відразу, залежно від причин, що лежать в основі цих явищ. Так, наприклад, канули у небуття адміністративно-правові відносини народного й партійного контролю, майже не застосовуються норми ст. 157 КУАП, які регламентують деліктні відносини, пов´язані зі скоєнням дрібної спекуляції тощо.
Постійно змінюючись і коригуючись, система публічних потреб спричиняє до змін і коригування адміністративно-правових норм. Це породжує нові або оновлені суспільні відносини у владно-управлінській сфері, які можуть мати інші ознаки та властивості.
"Модернізація" правового масиву адміністративного права - це постійний, майже безперервний процес. Те саме характерно і для його відносин, практика здійснення яких змушує до продовження нормотворчості у сфері владно-управлінської діяльності. Цей своєрідний кругообіг з часом може суттєво змінити характеристики адміністративно-правових відносин, які набувають нових якісних ознак і властивостей. Особливо ці зміни є відчутними під час проведення кардинальних оновлень владно-управлінської моделі, нормативне забезпечення роботи якої здійснюється переважно за рахунок норм адміністративного права.
Розгляд характеристик будь-яких правовідносин, у тому числі й адміністративно-правових, потрібно проводити, виходячи з двох ключових позицій. Перша - стосується системи обов´язкових елементів, з яких складається зміст цих відносин, тобто об´єкта, суб´єктів та юридичних фактів. Друга - пов´язана із загальними особливостями відносин адміністративного права (насамперед це стосується їх властивостей і видових ознак).
Вітчизняними вченими-адміністративістами у різних наукових та навчальних джерелах наводяться різноманітні визначення адміністративно-правових відносин. Так, у підручнику з адміністративного права України за редакцією професора Ю.П. Битяка адміністративно-правові відносини визначено як суспільні відносини у сфері державного управління, учасники яких є носіями прав і свобод, урегульованих нормами адміністративного права [1, с.40].
В іншому навчальному джерелі - підручнику доцента В.К. Колпакова під адміністративно-правовими відносинами розуміється результат впливу адміністративно-правових норм на поведінку сфери державного управління, внаслідок якого між ними виникають сталі правові зв´язки державно-владного характеру [6, с 80].
На думку професора І.П. Голосніченка, адміністративно-правові відносини - це система прав та обов´язків органів виконавчої влади, посадових осіб і службовців, громадян та інших суб´єктів, а також взаємозв´язок між ними в результаті здійснення державної виконавчої влади та відповідальності у сфері державного управління [3, сі7].
Стислий аналіз цих варіантів визначення адміністративно-правових відносин свідчить про існування двох підходів до його формулювання. Перший має стисле (загальне) викладення, що пропонується в підручнику за редакцією професора Ю.П. Битяка, а другий - розширене, яке використовують професор І.П. Голосніченко і доцент В.К. Колпаков. Кожен з них має свої переваги та недоліки. Наприклад, у першому викладається лише сутність цих відносин - їх державно-управлінський характер та адміністративно-правова регламентація правосуб´єктності їх учасників. І навпаки, за другого підходу його прихильники намагаються максимально повно викласти ознаки цих відносин.
Зважаючи на особливості перехідного періоду розвитку українського адміністративного права, який характеризується значними змінами властивостей його відносин, вважаємо за доцільне використання стислого варіанту викладення визначення адміністративно-правових відносин, під якими, на нашу думку, слід розуміти суспільні відносини, учасники яких мають достатній рівень адміністративно-правової правосуб´єктності.
Відповідно до раніше запропонованої схеми перший блок питань, що стосуються характеристики відносин адміністративного права, - це питання його складу.
Структурно склад адміністративно-правових відносин утворюють такі елементи: об´єкт, суб´єкти та юридичні факти. Крім цих складових, деякі вчені виділяють ще такий елемент, як юридична основа, у ролі якої виступають адміністративно-правові норми, що опосередковують зміст адміністративно-правових відносин, визначають права, обов´язки, а також поведінку учасників таких відносин, впливають на їх характер і мету [4, с.31].
На наш погляд, даний елемент слід розглядати тільки як факультативний, оскільки суб´єкти та об´єкт конкретних адміністративних правовідносин вже мають закріплену нормами адміністративного права відповідну юридичну основу.
Першим елементом складу відносин адміністративного права є його об´єкт. Без сумніву, він відіграє роль ключового у цих відносинах. Від того, наскільки повно і правильно буде визначено об´єкт, залежить не тільки поведінка суб´єктів адміністративно-правових відносин, а й досягнення кінцевої мети цих відносин.
З приводу об´єкта адміністративно-правових відносин у наукових колах існує кілька думок. Більшість авторів вважають, що об´єктом відносин адміністративного права є дії, поведінка людей - учасників управлінських відносин [5, с.102-103]. Інші вчені поділяють об´єкт на два види: перший - це предмети і матеріальні речі, другий - немайнові відносини (дії, поведінка людей) [8, с 85-86].
Зі змісту останніх підручників з адміністративного права України, можна зробити висновок, що їх автори в розв´язанні цього питання схиляються на бік професора Ю.М. Козлова.
Так, у підручнику, за редакцією Ю.П. Битяка, об´єкт адміністративно-правових відносин - це те, заради чого виникають правовідносини (дії, утримання від дій) [1, с.41].
На думку доцента С.Т. Гончарука, об´єктом адміністративно-правових відносин є те, відносно чого вони виникають, розвиваються і припиняються. Передусім це суспільні відносини, що уособлюють характер діяльності окремих суб´єктів права (їхніх дій чи бездіяльності ), юридичні наслідки їх поведінки, певні правові інтереси, у тому числі майнового чи немайнового характеру та ін. [4, с.32].
На наш погляд, наведені позиції потребують суттєвого уточнення. По-перше, ми згодні, що об´єктом адміністративно-правових відносин є те, заради чого (відповідно до чого) вони виникають. По-друге, також підтримуємо тезу, що в основу дій (бездіяльності) учасників правовідносин покладено певні інтереси. По-третє, не можна погодитись з тим, що об´єкт адміністративно-правових відносин - це дія (бездіяльність), поведінка суб´єктів адміністративних відносин. Якщо це так, то що тоді покладено в основу іншого обов´язкового елементу відносин адміністративного права - юридичних фактів?
Як відомо, юридичні факти - це певні події, які служать підставою для виникнення, зміни або припинення адміністративно-правових відносин. Юридичні факти - це своєрідний імпульс, який може надавати відносинам адміністративного права динамічних властивостей. Він поєднує в собі як внутрішнє ставлення суб´єктів до певної дії або події, так і зовнішній вираз їхнього діяння або події, на яку вони вже не в змозі об´єктивно вплинути після настання відповідного результату.
Об´єкт адміністративно-правових відносин не може перебувати в динаміці - навпаки, він знаходиться у статичному стані, навколо нього відбуваються дії або події, що стосуються конкретних суб´єктів. Не слід плутати об´єкт адміністративно-правових відносин з об´єктом адміністративного правопорушення. Якщо останній - це суспільні відносини, які охороняються нормами законодавства про адміністративні правопорушення, то об´єкт відносин адміністративного права - це частина загальних (публічних) потреб та інтересів, що реалізуються за допомогою норм адміністративного права.
Пропонуючи такий варіант визначення об´єкта адміністративно правових відносин, необхідно враховувати, що:
1) адміністративне право - це правова галузь, яка є класичним представником публічного права;
2) головним завданням адміністративного права є забезпечення загальних (публічних) потреб та інтересів у процесі владно-управлінської діяльності;
3) владна сторона (або сторона з більшою правосуб´єктністю) адміністративно-правових відносин у першу чергу має керувати не поведінкою інших суб´єктів (у горизонтальних відносинах вона фактично не може цього робити), а процесами, які пов´язані з реалізацією конкретних публічних потреб у визначеній частині управлінської сфери.
Колективний або індивідуальний суб´єкт відносин адміністративного права (громадянин, юридична особа та ін.), реалізуючі свої права за допомогою функцій владно-управлінської діяльності, у першу чергу стикається з публічними потребами та інтересами, які репрезентує владний суб´єкт. Відбувається своєрідне зіставлення одних інтересів (приватних або вузько публічних) з іншими (вже тільки публічними), значно більшими за обсягом і значущими для суспільства. Якщо ці інтереси не вступають між собою у протиріччя, відповідно до нормативно визначених процедур, відбувається реалізація згаданих вище потреб у межах владно-управлінської діяльності або в інших формах державної діяльності, пов´язаних з нею (наприклад, адміністративна юстиція), здійснення яких регламентовано нормами адміністративного права. І навпаки, коли зазначені вище групи інтересів не збігаються, вступають між собою в певні протиріччя, процес їх реалізації або взагалі припиняється, або відкладається до усунення причин, що лежать в основі цих протиріч (наприклад, спроба 20-річним громадянином отримати дозвіл на придбання мисливської вогнепальної нарізної зброї).
У відносинах адміністративного права публічні потреби та інтереси домінують над інтересами індивідуального суб´єкта, і нічого дискримінаційного тут немає. Якщо громадянин є законослухняним і його відносини з владою відбуваються у звичайному управлінському режимі, то він, реалізуючи власні потреби, обов´язково з повагою і відповідальністю буде ставитись до потреб та інтересів інших членів суспільства.
Крім того, у громадянина є передбачене нормами ст. 38 Конституції України право брати участь в управлінні державними справами, вільно обирати і бути обраним до органів державної влади та місцевого самоврядування, тобто громадянин має можливість брати участь у процесі формування системи публічних потреб та інтересів.
Закріплення в ролі об´єкта адміністративно-правових відносин публічних потреб та інтересів утворює реальну можливість здійснити класифікацію цих об´єктів. Першочерговим критерієм при цьому виступатиме рівень узагальнення або обсяг (масштаб) публічних інтересів, що реалізуються за допомогою норм адміністративного права.
Використовуючи зазначений критерій, об´єкт відносин адміністративного права пропонується поділити на загальний, родовий, видовий та безпосередній.
Загальний об´єкт адміністративно-правових відносин утворюють сукупні публічні потреби та інтереси, які реалізуються нормами адміністративного права.
Родовий об´єкт - це групи публічних потреб та інтересів, що втілюються в життя однаковими за функціональним призначенням нормами адміністративного права. За цією ознакою родовий об´єкт поділяється на дві складові частини: 1) сукупність публічних потреб, що забезпечуються сферою владно-управлінської діяльності; 2) система публічних інтересів у сфері адміністративно-правового захисту.
Видовий об´єкт є похідним від родового. Це відокремлена група публічних потреб, що реалізується в рамках однотипових адміністративно-правових відносин - державного управління, комунального управління, адміністративної відповідальності, адміністративної юстиції та ін.
Безпосереднім об´єктом виступають частини видового об´єкта, окремі публічні потреби та інтереси, які забезпечуються або захищаються на конкретних ділянках владно-управлінської діяльності або сфери адміністративно-правового захисту (наприклад, паспортна система, адміністративно-юрисдикційна діяльність загальних судів тощо).
З об´єктом адміністративно-правових відносин тісно пов´язаний їхній предмет, додатковий елемент складу цих відносин, у ролі якого можуть виступати конкретні речі, матеріальні, грошові цінності, майно та ін. Наявність або відсутність предмета визначається особливостями змісту безпосереднього об´єкта відносин адміністративного права. Так, безпосередній об´єкт відносин паспортної системи має прямий зв´язок з предметом цих відносин - паспортом громадянина України, а вже процес реалізації безпосереднього об´єкта адміністративно-правових відносин у сфері управління культурою не обов´язково повинен пов´язуватися з матеріалізованим предметом.
Завершуючи розгляд питання об´єкта адміністративно-правових відносин, потрібно ще раз нагадати, що в його ролі мають виступати публічні потреби та інтереси, які впроваджуються в життя за допомогою норм адміністративного права в конкретній галузі владно-управлінської діяльності або адміністративно-правового захисту. Така новація за умов її подальшого серйозного вивчення дозволить виробити узагальнені ознаки, які відрізнятимуть об´єкти адміністративно-правових відносин від об´єктів інших управлінських галузей права, а також значно конкретизувати об´єкти адміністративно-правових відносин, упорядкувати їхню систему за допомогою відповідної класифікації, виробити дієві схеми повної та своєчасної реалізації публічних потреб та інтересів у тій частині правового поля, у якому складаються і відбуваються відносини адміністративного права.
Наступним обов´язковим елементом складу адміністративно-правових відносин є їх суб´єкти, під якими розуміються конкретні учасники (сторони) цих відносин, що наділені законодавчо (нормативно) закріпленими правами й обов´язками, які вони реалізують у сфері владно-управлінської діяльності або в галузі адміністративно-правового захисту.
Необхідною передумовою для вступу цих суб´єктів у відносини адміністративного права виступає наявність у них адміністративної правосуб´єктності, складовими якої є адміністративна правоздатність та адміністративна дієздатність.
Адміністративною правосуб´єктністю володіє дуже широкий загал учасників суспільних відносин. Це пояснюється у першу чергу надзвичайною багатоманітністю управлінських схем, владними суб´єктами яких можуть бути не тільки державні управлінські структури, а й недержавні інституції, наділені владною компетенцією у сфері управління (наприклад, органи місцевого самоврядування, окремі громадські організації). Крім того, владно-управлінські повноваження мають інституції, що репрезентують законодавчу та судову владу, а також органи прокуратури (із суб´єктами законодавчої влади і прокуратури пов´язані так звані внутрішньоапаратні управлінські відносини).
