Бібліотека - Право - Адміністративне право України: тенденції трансформації в умовах реформування

1. Етапи становлення адміністративного права України

Зародження управлінських відносин у людському суспільстві відбулося задовго до виникнення держави. Будь-яка спільнота людей - плем´я, рід або фракція існували в певних організаційних рамках, які забезпечували процеси життєдіяльності та керівництва цими первісними структурами людської цивілізації.
Неписані норми - звичаї з питань суспільного управління були тим першим квазіправовим матеріалом, з якого почали формуватися майбутні правові системи державних утворень Стародавнього світу.

Важко переоцінити значення адміністративного права у функціонуванні будь-якої країни. За допомогою правових регуляторів управлінського характеру здійснюється робота виконавчо-владного механізму, безпосередньо реалізуються публічні потреби та інтереси членів суспільства. Кожен з нас декілька разів на день може стати учасником адміністративно-правових відносин, причому в більшості випадків не підозрюючи про це. Пересуваючись на транспортному засобі чи переходячи дорогу, дивлячись виставу в театрі або полюючи на качку в плавнях, отримуючи грошовий переказ чи здійснюючи оплату комунальних послуг, ми виступаємо в ролі одного з суб´єктів управлінських відносин, що регулюються нормами адміністративного права.
Кожне суспільне явище, у тому числі й сучасне адміністративне право України, виникло не на порожньому місці. У його історичному багажі міститься досвід становлення і функціонування в умовах щонайменше двох правових систем - царської Росії та СРСР.

Результати ретроспективного погляду в далеке минуле дозволяють стверджувати, що такі законодавчі старожитності, як Закони Ману, кодекс Хамурапі містили правові норми, що регулювали державно-управлінські відносини. Особливе місце серед правових пам´яток Стародавнього світу займає Закон XII таблиць, кодифіковані правила якого поділялися на норми приватного й публічного права і діяли на території Римської імперії, починаючи з середини V віку до нашої ери [6, с. 11 -32].

Однак, процеси кількісного і якісного зростання управлінських норм , їх систематизація та об´єднання в окрему галузь права пов´язуються не з античним часом, а з періодом бурхливого зародження й розвитку відносин капіталізму протягом XVH-XIX століть. Паралельно з впровадженням нових економічних стосунків, значним промисловим зростанням формувалися нові державні інституції виконавчо-розпорядчої компетенції (уряди, міністерства, генерал-губернаторства, національні банки тощо), керівництво яких поступово зосереджувало у своїх руках реальну владу в державі.
Заміна феодальної суспільно-економічної формації на капіталістичну призвела до інтенсифікації соціальних процесів: суттєво зросло міське населення, змінилась соціальна структура суспільства, поступово впроваджувались нові елементи у схемі державно-владного механізму, які більш відповідали потребам того часу і сприяли подальшій модифікації функцій державного управління.

Як відзначає професор К.С. Бєльський, появу і розвиток галузі адміністративного права обумовили три фактори:
1) необхідність регламентувати охорону громадського порядку у великих містах;
2) потреба в реалізації державного управління;
3) забезпечення реалізації суб´єктивних прав громадян [1, с 15].
Праобразом сучасного адміністративного права слід вважати поліцейське право. На території сучасної України перші поліцейські структури були утворені Петром І, і протягом XVIII ст. їх діяльністю були охоплені всі міста країни. Нормативні акти, що видавались державною адміністрацією та поліцією, були об´єднані в поліцейське законодавство [8, с 15]. На основі цього законодавства з´явилися перші праці з поліцейського права, норми якого мали завдання регулювати суспільні відносини щодо забезпечення публічного і громадського порядку, майнових та особистих благ [3, с 16].

Однак, зважаючи на специфічність та певну вузькість кола суспільних відносин, поліцейське право як самостійна галузь було приречене на об´єднання з "правом управління" - поняттям, запровадженим у Німеччині у другій половині XIX століття. Це право встановлювало основні принципи управління, правовий статус таких важливих структур виконавчої влади, як уряд, армія, також регламентувала роботу державних службовців та їх дисциплінарну відповідальність [9, с 6-44].

Невдовзі поняття "право управління", зміст якого не охоплював усіх відносин пов´язаних з діяльністю виконавчої влади, було замінене на більш точне і вдале поняття "адміністративне право". Воно мало риси родового поняття і мало розповсюджуватися на обидві основні частини адміністративно-правової діяльності: управлінську та поліцейську. Крім цього, зазначене поняття охоплювало ще одну важливу частину адміністративно-правової реальності, а саме: відносини, пов´язані з захистом прав і свобод громадян [1, с 16].
Таким чином, були окреслені контурні межі предмета нової галузі права, який складався з двох рівновеликих груп відносин, - відносин державного управління та відносин щодо забезпечення прав і свобод громадян під час владно-управлінської діяльності. Така структурна схема побудови предмета адміністративного права повніше охоплювала влад-но-управлінські відносини, що виникають у демократичному суспільстві, підкреслювала значну вагомість соціального призначення цієї правової галузі в ньому.
Наприкінці XIX століття розпочався перший етап розвитку вітчизняного права як самостійної правової галузі та юридичної науки. Різні погляди серед вітчизняних правників на наукові обґрунтування адміністративного права у якості самостійної правової галузі, призвели до появи на початку XX століття двох вітчизняних шкіл, представники яких мали різні погляди на місце і роль поліцейського права у структурі адміністративної правової галузі.
Перша група вчених (Тарасов І.Т., Гессен В.М., Івановський В.В.) відстоювали позицію, за якою поліцейська діяльність у силу своєї специфіки не може охоплюватись поняттям "державне управління", і тому поліцію слід визнати самостійною частиною адміністрації, а поліцейське право - частиною адміністративного права [5, с. 1-15].
Інші вчені-адміністративісти (В.Д. Дерожинський, А.І. Єлістратов, Т.К. Сухоплюєв) розглядали поліцейське право тільки в історичному аспекті, вважаючи, що "вчення про управління замінило собою поліцейське право" [3, с.41].
Еволюційний розвиток вітчизняного адміністративного права був фактично згорнутий після відомих подій 1917 року. Саме з часу встановлення радянської влади розпочинається новий етап в історії цієї правової галузі. У перші двадцять років з 1917 по 1937 рік, адміністративне право на "легальному положенні" існувало лише з 1922 по 1928 рік, весь інший час воно було під забороною, у першу чергу за свій колишній зв´язок з поліцейським правом. Ідеологи з ЦК ВКП(б) та ортодокси - правники типу П.І. Стучки - постійно стверджували, що поліцейське право можливе лише в буржуазному суспільстві, де є поліцейські відносин та існують протиріччя між владою і населенням [1, с 17].
Крім суто ідеологічних мотивів, відсутність офіційної потреби в адміністративному праві з боку держави також пояснювалась "оригінальністю" конструкції державно-владної моделі, в якій раднаркоми належали до законодавчих органів і поєднували функції державного управління із законотворчою діяльністю.
Певна відлига у ставленні до адміністративного права розпочалась після прийняття у 1936 році так званої сталінської Конституції СРСР, норми якої закріплювали положення про органи державного управління, їх компетенцію, основи адміністративно-правового статусу громадян тощо. Остаточна реабілітація цієї правової галузі відбулася у 1938 році за допомогою сумнозвісного А.Я. Вишинського, на Першій нараді з питань науки і держави, в його доповіді, зокрема, відмічалося, що Радянське адміністративне право повинно зайняти одне з найважливіших місць у силу того виняткового значення, яке належить питанням адміністрації (управління) у справі соціалістичного будівництва [2, с.34].
Якщо брати за точку відліку зазначену подію, то можна стверджувати, що історія реального становлення радянського адміністративного права налічує не менше як 53 роки. Адміністративні норми за часів СРСР відігравали важливу роль соціального регулятора управлінських відносин у державі, керівництвом якої було задеклароване будівництво нового, більш справедливого на його думку соціалістичного суспільства.
Максимально обмеживши більшість прав і свобод своїх громадян, Радянський Союз в умовах фактичної політичної та економічної ізоляції, наприкінці 30-років XX століття утворив оригінальну, потужну, але занадто жорстку державно-управлінську модель, правові відносини в якій будувались за схемою "влада -суспільство", ігноруючи перевірену тривалою суспільною практикою демократичну конструкцію "влада - громадяни".
Дана схема правовідносин була однією з головних ознак, що характеризували тоталітарність радянської держави, в якій проста людина майже не мала реальних можливостей впливати на управлінські процеси, була звичайним "гвинтиком" соціального механізму, факт поломки або втрати якого байдуже сприймався державою і в багатьох випадках наставав як наслідок реалізації окремих заходів державної політики.
У країні існувала однопартійна система, що призводило до монополії комуністичної ідеї в радянському суспільстві. Побудована за принципом "демократичного централізму", система Рад виключала діючу в усьому демократичному світі конструкцію поділу державної влади та функціонування органів місцевого самоврядування. Партійні осередки діяли майже на всіх підприємствах, установах та організаціях. Система керівних партійних структур будувалась за багаторівневою схемою, механізм якої працював паралельно з відповідними державно-управлінськими утвореннями (урядами, виконкомами Рад), вона зосереджувала у своїх руках реальну владу, визначаючи на своїх партійних форумах п´ятирічні плани соціально-економічного розвитку країни.
Функція державного управління в колишньому СРСР набула свого неповторного змісту, який суттєво різнився від аналогічної діяльності країн , що не були обтяжені проблемами побудови комуністичного суспільства. Оригінальність змісту радянського державного управління визначали дві особливості - значна заідеологізованість завдань державного управління та фактичне панування однієї державної форми власності в економічній сфері країни. Ці особливості випливали з панівного положення комуністичної партії, яка відповідно до статті 6 Конституції СРСР 1977 року було керівною і спрямовуючою силою суспільства [4, с.583].
Після згортання нової економічної політики наприкінці 20-х років XX століття і майже до завершення ери перебудови (початок 90-х років XX століття), такі поняття, як "місцеве самоврядування", "приватна власність", "підприємницька діяльність", "ринкова економіка" в силу того, що були природними атрибутами конкуруючого капіталістичного суспільства, не мали права на існування в країні з панівною комуністичною ідеологією, де потужні державні важелі використовувалися в першу чергу для задоволення інтересів партійної владної верхівки, а потім для іншої частини суспільства, яка не дивлячись на свою значну чисельну перевагу, існувала за нормами знижених соціальних стандартів, далеких від їх реальних потреб.
Жорстка державна регламентація суспільних відносин за часів СРСР відіграла суперечливу роль. З одного боку, за допомогою її важелів Радянському Союзу вдалося закласти підвалини вітчизняної економіки, потужності якої дозволили вирішити проблему зайнятості населення, забезпечити перемогу у другій світовій війні, підкорити атомну енергію, стати піонерами на шляху освоєння космосу, а також досягти високих здобутків у соціально-культурній сфері, особливо в галузях науки, освіти, культури. З іншого боку, екстенсивний спосіб економічного розвитку не дозволяв розкрити весь економічний потенціал країни, відчувався дефіцит продовольства та товарів широкого вжитку. Зрівнялівка на виробництві сковувала ініціативу, гасила іскру творчості у працюючих, позбавляла особистих мотивацій до продуктивної праці.
Забезпечення закритості радянського суспільства, боротьба із злочинністю, реагування на прояви інакомислення і критику функціонуючого політичного режиму, відстоювання інтересів наддержави, у тому числі і військовими засобами, потребували численного апарату силових структур, діяльність якого теж відбувалася в жорстких ідеологічних рамках.

Процес втілення в життя гасла класової боротьби, який особливо інтенсивно здійснювався у перші тридцять п´ять років радянської влади, призвів до масових репресій цілих прошарків населення. Заниження суспільної цінності звичайної людини спостерігалось на всіх етапах розвитку СРСР, більшість політичних прав і свобод громадян, закріплених у Конституціях 1936 і 1977 років, залишались лише гучними деклараціями. Проста людина в переважній більшості була приречена на поразку у пошуках правди в лабіринтах партій-но-державного апарату. Дуже символічним є те, що тільки у 1970 році в СРСР було утворене Міністерство юстиції, а в жовтні того ж року відповідне міністерство та відділи юстиції були утворені також в УРСР [4, с.583].

Адміністративне право в СРСР недаремно називалося радянським, бо на відміну від аналогічних правових галузей демократичних країн, його роль зводилася до регулятора суспільних відносин і процесів, найважливішого знаряддя втілення в життя політики КПРС, постійного зростання добробуту народу, захисту інтересів держав й особи, подальшого планомірного і всебічного вдосконалення соціалізму [7,с.12].

Обслуговуючи владно-управлінські процеси в межах радянської системи, вітчизняне адміністративне право існувало в жорстких ідеологічних рамках, що зумовлювало штучне звуження змісту предмета правового регулювання цієї галузі, який обмежувався лише відносинами державного управління [7, с.3].
Шестирічний період суперечливих перебудовчих реформ тільки прискорив стагнацію паралізованого системною кризою радянського суспільства. Владна криза, в основі якої лежала спотворена державно-управлінська модель була, однією з головних причин швидкого розпаду Радянського Союзу.

З грудня 1991 року починається новий (третій) етап в історії вітчизняного адміністративного права, який має декілька суттєвих відмінностей від двох попередніх. По-перше, адміністративне право України з набуттям державою незалежності почало розвиватися переважно на базі власних наукових шкіл. По-друге, змінився вектор стратегічного розвитку цієї важливої правової галузі, сутність якого чітко викладено в нормах статті 3 Конституції України. Вони проголошують, що людина, її життя і здоров´я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження й забезпечення прав і свобод людини є головним обов´язком держави.

На сучасному етапі становлення адміністративного права України проблема структури його змісту, що так і не була належним чином розв´язана на початку минулого століття, знову стає актуальною. її позитивне вирішення залежить від успіху адміністративної реформи та реформи адміністративного права України, які не так давно розпочаті в нашій молодій державі.

Використана література
1.Вельский КС. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. - 1997. -№11.
2. Вышинский А.Я. Доклад на Первом совещании по вопросам науки советского права и государства. - Сов. государство., 1938, №4,С34.
3. Елистратов А.И. Основные начала административного права. -М., 1914.
4. Історія держави і права України. Навчальний посібник. - К., 2000.
5. Новицкий И.Б. Римское право. - М, 1993.
6. Советское административное право. - К., 1986.
7. Тарасов ИЛ. Лекции по полицейскому (административному) праву. -Т.2.-М, 1908.
8.Шпилевский ММ. Полицейское право как самостоятельная отрасль правоведения. - Одесса, 1875.
9. Штейн Л. Учение об управлении и право управления. - Спб., 1874.
2. Загальні питання аксіології адміністративного права України

Проблему суспільної цінності сучасного адміністративного права України (аксіологічний аспект) можна розглядати з двох визначальних позицій. Перша - пов´язана з місцем і роллю адміністративного права у вітчизняній правовій системі, друга позиція характеризується змістом основних завдань, що покладаються на цю правову галузь як на один із головних правових інструментаріїв регулювання соціально-управлінських процесів у суспільстві.
Алгоритм розгляду питання про місце адміністративного права у правовій системі України, має будуватися за схемою, у ролі основних елементів якої виступають поняття: фундаментальна галузь права; галузь публічного права; метропольна галузь права у сфері державного управління.
Не викликає сумніву правильність тези професора В.Б. Авер´янова про те, що адміністративне право - це класичний зразок фундаментальної галузі так званого публічного права [1, с. 9].
Зупинимось докладніше на кожній зі складових цієї характеристики. Фундаментальність адміністративного права означає, що воно є невід´ємною складовою підвалин вітчизняної правової системи разом з іншими профілюючими галузями права, такими, як конституційне право, цивільне право, кримінальне право, а також процесуальними галузями утворює, з юридичного боку, провідну частину розвинутої правової системи, її непорушне ядро [2, с 247].
Структурно-фундаментальні галузі української системи права складаються з трьох функціональних поясів (в основу поділу системи фундаментальних галузей права на функціональні пояси покладене функціональне призначення цих галузей, воно може бути регулятивне, охоронне або змішане).
Перший пояс утворює конституційне право, норми якого є відправними у формуванні змісту інших фундаментальних правових галузей. Первинність конституційного права за відношенням до інших фундаментальних галузей права не потребує додаткових доказів і роз´яснень. Згадаймо лише те, що його норми мають вищу юридичну силу та відіграють роль своєрідних першооснов, за допомогою яких будуються інші фундаментальні галузі права, визначається їх функціональне призначення та орієнтири стратегічного розвитку.
Другий функціональний пояс утворюють норми адміністративного і цивільного права, за допомогою яких в основному втілюються у життя базові конституційні принципи, що присвячені таким важливим питанням, як: правовий статус людини і громадянина, власність, організація та функціонування виконавчих і розпорядчих органів влади тощо.
Третій функціональний пояс системи фундаментальних галузей права, складає кримінальне право, функціональне призначення якого має яскраво виражену охоронну спрямованість, захист суспільства від найбільш небезпечних правопорушень - злочинів.
Адміністративне право займає центральне місце в системі фундаментальних галузей права. Пов´язуючись якнайтісніше з конституційним правом, воно забезпечує процес повної та своєчасної реалізації значної частини конституційних положень у сфері прав, свобод та обов´язків людини і громадянина, діяльності Президента України та інших органів виконавчої влади, територіального устрою України, відправлення певних видів правосуддя, функціонування виконавчих органів місцевого самоврядування та їх взаємодії зі структурами державної виконавчої влади.
Також тісно адміністративне прав переплітається з іншими фундаментальними правовими галузями. Так, норми адміністративного права, як і норми цивільного права, регулюють майнові відносини. Однак перші це здійснюють у межах публічного права, другі в рамках так званого приватного права, норми якого регулюють відносини між суб´єктами, котрі відстоюють свої власні (приватні) інтереси.
З кримінальним правом адміністративне право зближують завдання щодо виконання охоронних функцій та спільна приналежність до системи публічного права. Також у багатьох випадках можуть збігатися родові й видові об´єкти адміністративних та кримінальних правопорушень. Різниця між цими фундаментальними галузями зводиться до двох моментів: по-перше, адміністративне право на відміну від кримінального є багатофункціональним, ним здійснюються як регулятивні, так і охоронні функції; по-друге, кримінальні заходи правового захисту порівняно з адміністративними характеризуються значно більшою суворістю, тому що застосовуються до осіб, які скоїли злочини.
Щоб наша уява про місце адміністративного права в підвалинах правової системи України була більш повною, слід навести загальні характеристики фундаментальних галузей права, що пропонуються професором С.С. Алексєєвим. На його думку, фундаментальні галузі: 1) вичерпно конкретизують генеральні юридичні режими, групові методи правового регулювання; 2) відрізняються юридичною "чистотою", яскравою контрастністю, юридичною несумісністю і тим самим виключають можливість взаємного субсидіарного застосування норм, що входять у дані галузі; 3) юридично первинні, тобто містять вихідний правовий матеріал, який потім так чи інакше використовується під час формування правових режимів інших галузей; 4) у своїй сукупності, як ядро цілісної системи, вони мають струнку завершену архітектоніку, спаяні чіткими закономірними залежностями, ієрархічними зв´язками [2, с. 248].
Без сумніву, перелік цих характеристик не є вичерпним, і його можна доповнити окремими положеннями, що стосуються практичної ролі, яку відіграють фундаментальні галузі в суспільному житті. Кожна з цих правових галузей: 1) виконує окреме стратегічне завдання в процесі регулювання суспільних відносин; 2) маючи особливі характеристики галузевої правосуб´єктності, відіграє одну з вирішальних ролей у реалізації прав, свобод та обов´язків людини і громадянина; 3) здійснює безпосереднє правове супроводження функціонування всіх або окремих гілок влади; 4) у власній структурі обов´язково містить норми правової відповідальності; 5) обслуговується відповідною процесуальною галуззю або підгалуззю, як це відбувається в адміністративному праві.
Наступним аспектом, який характеризує місце адміністративного права в правовій системі України, є його публічність. Раніше вже наголошувалось, що адміністративне право є класичним представником так званого публічного права.
Публічне право - це одна з частин правової системи держави, яка об´єднує галузі права, що регулюють суспільні відносини, які забезпечують загальний, сукупний (публічний) інтерес. До галузей публічного права відносять: міжнародне публічне право, конституційне право, адміністративне право, фінансове, земельне право, кримінальне та кримінально-процесуальне право та ряд інших.
Потрібно відмітити, що норми галузей, які об´єднані в публічне право, обслуговують суспільні відносини, обов´язковою з сторін яких мають виступати владні структури, що наділені правом відстоювати публічні (загальні) інтереси. Зазначені владні структури можуть представляти як державні, так і недержавні інститути (наприклад, органи місцевого самоврядування).
Основною сферою застосування адміністративного права є владно-управлінська діяльність, зазначена діяльність, яка характеризується значними масштабами і видовою різноманітністю. Як одна з ключових галузей публічного права, адміністративне право покликано реалізовувати публічні потреби й інтереси у процесі здійснення покладених на нього регулятивних і охоронних функцій.
У науковій і навчальній літературі можна зустріти думки про доцільність поділу адміністративного права на публічне та приватне [3, с. 5-6].
Прихильники цієї точки зору вважають, що адміністративне приватне право має охоплювати норми, які регулюють відносини управлінського характеру, що виникають між державою та фізичними особами на підставі юридичних актів (наприклад, питання паспортного режиму, порядку пересування іноземних громадян у межах країни, організації та проведення демонстрацій, мітингів, реєстрації релігійної громади тощо) [там же, с 6].