Структурно-охоронні адміністративно-правові відносини поділяються на дві групи: перша - це відносини адміністративно-правового попередження (профілактики) і друга - відносини адміністративно-правового захисту. В основу першої групи покладено здійснення контрольно-наглядових функцій, які спрямовані на перевірку повноти, своєчасності, правильності виконання вимог регулятивних норм, виявлення недоліків, помилок, зловживань та інших порушень закону. У разі, якщо в результаті контрольно-наглядової діяльності або в будь-який спосіб виявляється порушення, що містить склад адміністративного проступку, виникає іншій різновид охоронних відносин -• правові відносини адміністративного захисту, і в основу юридичних фактів, що породжують їх, покладено неправомірні дії.
Як бачимо, охоронні відносини адміністративного права теж підлягають поділу, який характеризує другу (похідну) фазу видової класифікації цих відносин. У свою чергу відносини адміністративно-правового попередження можуть поділятися на відносини контролю та відносин адміністративного нагляду, що свідчить про можливість існування третьої фази видової класифікації. Аналогічна ситуація спостерігається і у відносинах адміністративно-правового захисту, які також підлягають подальшій градації. (наприклад, за способом захисту вони поділяються на захищені в судовому порядку та захищені в адміністративному (відомчому) порядку).
Переважна більшість відносин адміністративно-правової охорони формується на базі норм, що складають такі інститути, як адміністративна відповідальність та адміністративна юстиція. У відносинах адміністративно-правової охорони широко застосовуються заходи адміністративного примусу, які структурно складаються з трьох традиційних груп: заходів попередження, заходів адміністративного припинення та адміністративних стягнень.
Попереджувальні заходи використовуються у профілактичних адміністративно-правових відносинах, а дві останні групи заходів - у відносинах адміністративно-правового захисту.
Охоронні адміністративно-правові відносини органічно пов´язані з регулятивними адміністративно-правовими відносинами. Інколи організаційно-функціональні та профілактичні відносини мають спільні, інтегровані одна в одну частини. Насамперед це стосується виконання контрольної функції державного управління, відносини якої можна одночасно вважати організаційно-функціональними та профілактичними.
Переходячи до розгляду іншої видової групи - регулятивних адміністративно-правових відносин, також необхідно зазначити на особливостях їхніх структурних характеристик. Як зазначалося вище, цей вид відносин складається з трьох підгруп. Перша - організаційно-системні регулятивні адміністративно-правові відносини, що виникають і відбуваються у зв´язку з функціонуванням окремих складових загальної управлінської системи. Вони реалізують нормативно закріплені внутрішньосистемні та міжсистемні зв´язки даних утворень, мають принциповий характер, визначаючи рівень і місце тієї чи іншої управлінської підсистеми. Наприклад, організаційні відносини між Кабінетом Міністрів України та Міністерством освіти і науки України (вищий рівень), між Міністерством фінансів та Міністерством оборони України (центральний рівень). Прикладом організаційно-системних відносин місцевого рівня є відносини, які визначають і забезпечують функціонування існуючої системи місцевих державних адміністрацій.
Організаційно-системні адміністративно-правові відносини також можуть поділятися на відносини субординаційного та несубординаційного характеру (останні виникають між суб´єктами, які знаходяться на однаковому організаційному рівні в межах однієї управлінської системи або представляють різні організаційні системи).
Окремо хотілося б зупинитися на особливості організаційно-системних відносин, пов´язаних з діяльністю органів місцевого самоврядування. Вони мають специфічний характер, який визначають місцеві масштаби діяльності цих структур і такі особливі принципи їх функціонування, як поєднання місцевих і державних інтересів, а також правова, організаційна та матеріально-фінансова самостійність у межах повноважень, визначених законом [5, с. 170].
Друга підгрупа регулятивних адміністративно-правових відносин - організаційно-структурні відносини, що стосуються організаційної структури органу державної влади або місцевого самоврядування та підпорядкованих їм установ, підприємств, організацій, підрозділів. Дані відносини закріплюють внутрішні управлінські зв´язки між структурними утвореннями окремого об´єкта (інституції), вказують на місце і роль структурних підрозділів (управлінь, відділів, відділень, груп). Організаційно-структурні адміністративно-правові відносини складають першу частину так званих внутрішньоапаратних відносин.
Третя підгрупа адміністративно-правових відносин регулятивного типу - організаційно-функціональні відносини, пов´язані з процесом реалізації компетенційних завдань владної інституції. Ці відносини можуть виникати на внутрішньому і зовнішньому рівнях. Внутрішній рівень віддзеркалює відносини управлінського впливу керівника на підлеглих; дані відносини формують другу групу внутрішньо-апаратних відносин. Зовнішній рівень організаційно-функціональних відносин характеризує діяльність наділених відповідною компетенцією владно-управлінських органів.
Зовнішні організаційно-функціональні відносини можуть відбуватися на основі одного з різновидів регулятивної функції - правозабезпечувальної функції [5, с.8], яка пов´язана із забезпеченням реалізації прав та свобод людини. Насамперед це стосується так званих горизонтальних відносин, учасники яких не підпорядковані один одному. Організаційно-функціональні відносини забезпечують динаміку владно-управлінської діяльності, її постійність та необхідний алгоритм.
Ще однією характерною особливістю регулятивних адміністративно-правових відносин є те, що в інших управлінських галузях права (спеціальних та комплексних) відповідні регулятивні відносини мають досить вузьку сферу дії - зовнішній рівень організаційно-функціональних відносин. Також поза межами предмета цих галузей права знаходяться відповідні охоронні адміністративно-правові відносини.
Другим, основним критерієм поділу адміністративно-правових відносин є критерій, що розкриває особливість змісту динамічних властивостей цих відносин. Відповідно до нього відносини адміністративного права поділяються на матеріальні та процесуальні. Іноді такий поділ кваліфікується залежно від галузевої приналежності [8, с.85-86] або за змістом [3, с.45]. На наш погляд, це теж не зовсім точно, оскільки як матеріальні, так і процесуальні адміністративно-правові відносини виникають у межах однієї правової галузі, яка хоча й поділяється на матеріальну та процесуальну частини, однак ці частини не утворюють окремих правових галузей (їх організаційний рівень умовно можна визначити як підгалузь). Поділ за змістом, на нашу думку, є занадто загальним критерієм, оскільки він може охоплювати різноманітні характеристики змісту вказаних відносин. Це може бути їхня функціональна спрямованість або характер зв´язків між сторонами та ін.
В основі матеріальних та процесуальних адміністративно-правових відносин лежать відповідні матеріальні та процесуальні норми. За допомогою перших закріплюється адміністративно-правовий статус різноманітних учасників суспільних відносин, система, структура державних та інших владних структур, правові режими владно-управлінської діяльності, підстави та межі відповідальності за адміністративні правопорушення. Для цих норм досить поширеним є визначення "статичні норми".
Протилежністю матеріальним адміністративно-правовим нормам є процесуальні адміністративно-правові норми. Вони закріплюють процедурні форми (порядок) здійснення матеріальних норм та їх захисту. Ними визначаються різноманітні управлінські провадження позаделіктного та деліктного характеру. Вони забезпечують динаміку владно-управлінської діяльності.
На відміну від першого критерію класифікації адміністративно-правових відносин, який здійснює їх горизонтальний поділ, де нижній шар складають регулятивні, а верхній - охоронні відносини, які виступають у ролі своєрідної захисної оболонки. За змістом динамічних властивостей відносини адміністративного права поділяються вертикально: ліворуч концентрується група матеріальних відносин, праворуч - процесуальних. Зазначені відносини мають велику взаємозалежність, яка полягає в тому, що матеріальні відносини - це свого роду потенційні відносини, які знаходяться в "законсервованому" або абстрактному, готовому до реалізації стані, коли виникає потреба в їх практичному втіленні, матеріальні відносини входять у сферу процедурних, на певний час трансформуючись у них, і забезпечують настання бажаного для учасників відносин результату. Після чого відносини повертаються у статичний стан, тобто знову стають матеріальними.
Матеріальні правовідносини є презентантами статичної функції права, процесуальні - навпаки, динамічної. Дані відносини можна порівняти з протилежними зарядами електричного поля, у результаті взаємодії яких з´являється струм, а у випадку з цими видами адміністративно-правових відносин - цілеспрямована владно-управлінська діяльність.
Матеріальні адміністративно-правові відносини складаються на підставі уповноважуючих та забороняючих матеріальних норм. Потенційними учасниками цих відносин можуть бути різноманітні суб´єкти адміністративного права, починаючи з найвищих владних інституцій і завершуючи пересічними громадянами. У реальному житті "чистих" матеріальних адміністративних правовідносин не існує - вони завжди мають функціональну спрямованість, тобто є або регулятивними, або охоронними матеріальними відносинами. Беручи до уваги статичність цих відносин, досить цікавим і водночас проблематичним є визначення початку їх виникнення. Ознаки матеріальних адміністративних відносин у вигляді одного з їх елементів - суспільних зв´язків з´являються з моменту виникнення адміністративної правоздатності. Для громадян це факт народження, для юридичних осіб - реєстрація у правомочній владно-управлінській структурі. Кількість таких суспільних зв´язків зростає пропорційно підвищенню рівня правосуб´єктності. Зміст матеріальних адміністративно-правових відносин може набути нових спеціальних характеристик зі зміною правового статусу окремих їх суб´єктів (наприклад, зарахування на навчання в заклад освіти, призначення на посаду державного службовця, призов на строкову військову службу тощо).
Матеріальні адміністративно-правові відносини здійснюються в два етапи. Під час першого, абстрактного етапу, у результаті набутого рівня правосуб´єктності конкретна фізична або юридична особа має реальну, нормативно закріплену можливість стати учасником вже існуючих матеріальних адміністративно-правових відносин. На другому етапі відбувається персоніфікація цих відносин шляхом ініціювання суб´єктом адміністративного права намірів щодо реалізації окремої частини своєї правосуб´єктності. Вона може відбуватися в різних формах: самостійного ознайомлення з діючим порядком реалізації свого права, отримання юридичних консультацій та ін. У разі реалізації суб´єктивного обов´язку ініціатива у більшості випадків належить владно-управлінським структурам (наприклад, підготовка списків призовників, визначення термінів перевірки підконтрольного об´єкта та ін. ). Цей етап є своєрідною підготовкою до безпосереднього виникнення процесуальних відносин адміністративного права, які розпочинаються з моменту безпосередньої реалізації суб´єктивного права, коли відбувається контакт двох суб´єктів адміністративно-правових відносин з приводу безпосереднього об´єкта цих відносин.
Для охоронних матеріальних адміністративних правовідносин підставою для початку другого етапу буде виявлення факту реальної загрози публічним інтересам або скоєння протиправного проступку, за яке передбачена адміністративна відповідальність.
Реалізація матеріальних норм через регулятивні адміністративні відносини, як правило, призводить до збагачення характеристик правосуб´єктності окремої сторони. І навпаки, у результаті застосування матеріальних норм в охоронних відносинах адміністративного права позитивна правосуб´єктність винного може зменшитися.
Матеріальні адміністративно-правові відносини не можуть самостійно забезпечити реалізацію адміністративної правосуб’єктності. У цьому процесі важлива роль відводиться процесуальним відносинам, які є невід´ємною складовою поняття відносин адміністративного права. Процесуальні відносини починаються з офіційної фіксації намірів щодо реалізації адміністративних прав та обов´язків. Для невладного суб´єкта це може бути подача відповідної письмової заяви, заповнення квитанції про сплату комунальних послуг, початок переходу проїзної частини вулиці. Для владної сторони характерна офіційна фіксація реалізації своєї правосуб´єктності у відповідному офіційному документі (наприклад, наказ про проведення комплексної перевірки на підконтрольному об´єкті). Охоронні процесуальні відносини адміністративного права розпочинаються також з офіційної фіксації факту порушення чинного законодавства або реальної загрози настання таких порушень (наприклад, складання протоколу про адміністративне правопорушення, офіційне повідомлення про виявлені зловживання та ін.).
Під час своєї реалізації матеріальні адміністративні правовідносини на деякий час перетворюються у процесуальні. Об´єкт у цих правовідносин залишається незмінним, кількість владних суб´єктів може коригуватися залежно від складності існуючих управлінських процедур. Відрізнятися між собою матеріальні та процесуальні відносини будуть не тільки за властивою для останніх динамікою, а за різним змістом юридичних фактів, що спричиняють їх настання, причому юридичні факти, які лежать в основі процесуальних відносин, є похідними від матеріальних адміністративних правовідносин (наприклад, матеріальні відносини скоєння адміністративного проступку фіксуються у відповідному протоколі, складання якого є підставою для початку адміністративного деліктного провадження).
Процесуальні адміністративно-правові відносини виникають на базі окремих проваджень, які умовно можна поділити на два блоки. Перший зосереджує управлінські провадження і складається з двох видів: а) провадження організаційно-нормативного характеру (провадження щодо відпрацювання та прийняття нормативних актів і провадження щодо прийняття індивідуальних актів управління); б) провадження організаційно-функціонального характеру (за позаделіктними зверненнями громадян, контрольно-наглядове провадження, установче провадження, діловодство, розподільче провадження, приватизаційне провадження, провадження комплектації та ін.).
Другий блок утворюють адміністративно-юрисдикційні провадження: дисциплінарне провадження щодо застосування окремих заходів адміністративного примусу, провадження у справах про адміністративні правопорушення.
За допомогою адміністративних проваджень реалізуються організаційно-функціональні відносини інших управлінських галузей права. Здійснення адміністративних проваджень може регламентуватися як на законодавчому рівні (наприклад, порядок розгляду звернень громадян зафіксований у другому розділі Закону України "Про звернення громадян" від 2 жовтня 1996 р.) [6, с.256], так і на підзаконному або відомчому рівні.
Поділ адміністративних проваджень на управлінські та адміністративно-юрисдикційні пояснюється суттєвою відмінністю між цілями та завданнями цих проваджень. Така диференційованість сприяє подальшому становленню окремих адміністративно-правових інститутів на базі двох блоків адміністративних процесуальних норм. У перспективі не виключається утворення на їх основі окремих процесуальних підгалузей адміністративного права.
Перспективи відокремлення процесуальних норм у самостійну адміністративну процесуальну галузь, на нашу думку, є малоймовірними. Це пояснюється високим ступенем інтеграції та взаємообумовленості різних видів адміністративно-правових відносин, кожен з яких виконує свої окремі функції, має характерні властивості, реалізує специфічні завдання.
Такий стан речей суттєво ускладнює процес формування повноцінної системи принципів адміністративного права, які й досі фактично підмінюються принципами державного управління. На наш погляд, для вирішення проблеми принципів адміністративного права необхідно чітко визначити археологічну структуру адміністративно-правових відносин, а вже після цього спробувати формувати відповідну систему принципів, яка, напевне, повинна складатися з двох рівнів: верхній рівень - це загальні (конституційні) принципи адміністративного права, а нижній - групи принципів головних структурних складових предмета адміністративно-правової галузі.
Останнім з основних критеріїв видового поділу адміністративно-правових відносин, є критерій, що визначає характер зв´язків між їхніми сторонами. Він тісно пов´язаний з методом адміністративного права, зміст якого до недавнього часу мав суто імперативні характеристики. Однак процес зміни та збагачення відносин адміністративного права спонукає до ускладнення конфігурацій відносин між суб´єктами адміністративного права. Спрощена система імперативних засобів досягнення цілей у владно-управлінській діяльності поступово ускладнюється, доповнюється новими, більш ліберальними схемами.
Якісні зміни у змісті методу адміністративного права допомагають прискорити процес формування його нових інститутів, функціонування яких спрямовується насамперед на реалізацію правозабезпечувальних і захисних функцій оновленого адміністративного права. Це стосується інституту управлінських послуг, адміністративної юстиції та ін. Виникають нові і реформуються вже існуючі адміністративно-правові режими. Відносини звичайної людини (у першу чергу законослухняної) з державою в особі її владних структур поступово набувають ознак партнерства; рівень правого захисту людини від управлінських помилок також має тенденцію, хоча і до повільного, але зростання.
Традиційно адміністративно-правові відносини за ознакою зв´язків між їх учасниками поділяються на вертикальні та горизонтальні. Крім того, в окремих роботах з теорії адміністративного права згадуються так звані діагональні адміністративні правовідносини [9, с.70-71].
У свою чергу зазначені типи відносин за результатами вторинної класифікації можна поділити на відносини між владними суб´єктами та відносини між владним суб´єктами і фізичною (юридичною) особою, яка не наділена владною компетенцією.
Найбільш вивченими вважаються зв´язки між суб´єктами адміністративно-правових відносин першої групи і навпаки, залишаються переважно нереалізованими перспективи дослідження відносин другої групи.
Ще одна особливість, яку потрібно обов´язково враховувати під час викладення характеристики зв´язків між суб´єктами адміністративно-правових відносин, - це особливість змісту адміністративно-правових режимів, в яких вони виникають. Адміністративно-правовий режим складається із сукупності правових засобів впливу на відносини адміністративного права, вектор дії яких визначається показником кута імперативного методу регулювання. За ступенем реалізації правосуб´єктності адміністративно-правові режими бувають: звичайні, спеціальні та надзвичайні.
В умовах звичайного режиму показник кута застосування імперативного методу є найменшим; разом з ним можуть застосовуватися окремі елементи диспозитивного методу правового регулювання (наприклад, укладання адміністративного договору). Немає підстав для зменшення існуючого рівня прав і свобод громадян та застосування окремих елементів адміністративно-правового впливу, що позначається на звичній схемі соціальних зв´язків у сфері владно-управлінської діяльності.
У відносинах, що відбуваються у спеціальних адміністративно-правових режимах, використання імперативного методу є безальтернативним у режимах, що обмежують (дозвільна система, режим державного кордону та ін.). І навпаки, зміст пільгових спеціальних режимів збільшує правосуб´єктність окремих категорій громадян та суб´єктів підприємництва (режим пільг для багатодітної родини, функціонування спеціальних економічних зон), що свідчить про пріоритетну присутність елементів так званого диспозитивного методу правового регулювання.
За умов надзвичайного стану адміністративно-правового режиму характер зв´язків між відповідними сторонами визначається виключно за схемою "влада - підпорядкування". Тут враховується винятковість ситуації і обмеження адміністративної правосуб´єктності має тимчасовий характер.
Вертикальні адміністративно-правові відносини можуть виникати тільки між підпорядкованими суб´єктами владно-управлінської діяльності. Це так звані субординаційні відносини, що утворюються в межах однієї управлінської системи. Характерними прикладами таких відносин слугують адміністративно-правові відносини між міністерством та його регіональним управлінням або керівником державного підприємства, установи, організації та державним службовцем, який працює (служить) на ньому. Характерними рисами таких відносин є тривалість та обов´язковість.
Горизонтальні адміністративно-правові відносини виникають на базі регулятивних норм і мають два різновиди: 1) ті, що складаються між різнорівневими владними суб´єктами різних підсистем; 2) ті, що виникають між владною структурою та громадянином або іншим суб´єктом, не наділеним владно-управлінською компетенцією. У першому варіанті прикладом горизонтальних відносин є стосунки між двома центральними органами виконавчої влади. Така схема цілком відповідає двом ознакам горизонта-льних відносин, названих Ю.М. Козловим [7, с 172]. Але цій схемі не відповідає другий вид горизонтальних відносин адміністративного права.
На нашу думку, подібні відносини мають розглядатися як відносини між однорівневими суб´єктами (мається на увазі неоднаковий рівень владної ієрархії або адміністративної правосуб´єктності). Це, без сумніву, не так: на однаковий соціальний рівень з владними структурами громадянин потрапляє завдяки високому рівню своєї соціальної цінності, який закріплюється нормами ст. З Конституції України. Рівність у таких стосунках передусім означає рівні можливості вимагати належну поведінку як з боку органів влади, так і з боку громадян, а також рівного юридичного захисту прав і свобод у разі їх порушення [1, с. 11].
Стосовно інших невладних утворень - учасників горизонтальних відносин, слід сказати, що їх діяльність, передусім, визначають колективні інтереси, в яких акумулюються права та свободи окремої людини - члена цього колективного утворення (наприклад, надання управлінських послуг).
В окремих випадках відносини адміністративного права не можна однозначно віднести ні до вертикальних, ні до горизонтальних. Маючи окремі, близькі до згаданих типів ознаки, ці відносини утворюють третю за характером зв´язків групу діагональних адміністративно-правових відносин. До них можна віднести відносини, які виникають: 1) між різнорівневими і не підпорядкованими один одному органами владно-управлінської компетенції (наприклад, відносини між органом виконавчої влади і структурами місцевого самоврядування); 2) між державними контрольно-наглядовими інституціями і громадянином або підприємством, установою, які організаційно їм не підпорядковані, а лише підконтрольні з окремих питань; 3) між владним органом і особою, яка скоїла адміністративне правопорушення.
Дані відносини, на відміну від горизонтальних, які утворюються на підставі тільки адміністративних регулятивних норм, можуть бути як регулятивними, так і охоронними. Регулятивна частка діагональних відносин, як і горизонтальні відносини, може утворюватись на підставі адміністративних угод. В іншій, охоронній частині діагональних відносин у разі потреби може широко застосовуватися імперативний метод адміністративно-правового регулювання (в основному це відбувається під час застосування заходів адміністративного примусу).
Наведені характеристики вертикальних, горизонтальних і діагональних відносин адміністративного права є прийнятними за умов функціонування звичайного або спеціального адміністративно-правових режимів. У разі впровадження одного з різновидів надзвичайного режиму, сфера горизонтальних відносин суттєво згортається, зокрема відповідні відносини між владними структурами і громадянами залежно від ситуації можуть трансформуватися у діагональні або вертикальні. Зі зміною правового режиму спрацьовує правило зміни кута імперативності, найбільший показник якого відповідає вертикальним відносинам, а найнижчий -горизонтальним.
Підсумовуючи розгляд питання видової класифікації відносин адміністративного права, необхідно зазначити, що основними критеріями такого поділу є: функціональне призначення, зміст динамічних властивостей та характер зв´язків між їхніми сторонами. Саме за допомогою використання цих кваліфікаційних ознак можна отримати найбільш повну уяву про масштаби, різноманітність та змінність характеристик деяких груп відносин адміністративного права, визначити можливі напрямки подальшого збагачення їх змісту в умовах перехідного періоду розвитку вітчизняного адміністративного права.
Використана література
1. Адміністративне право України / За ред. Ю.П. Битяка. - X., 2001.
2. Авер ´янов В.Б. Реформування українського адміністративного права: черговий етап // Право України. - 2000. -№ 7.
3. Авер´янов В.Б. Актуальні завдання реформування адміністративного права //Право України. - 1998. - № 8.
4. БахрахД.Н. Аминистративное право. - М., 1996.
5. Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підруч. -К., 1999.
6. Відомості Верховної Ради України. - 1996. - №47.
7. Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 24.
8. Козлов ЮМ. Административные правоотношения. -М., 1976.
9. Юсупов В.А. Теория административного права. - М., 1985.
