Головна » Бібліотека - Право - Адміністративне право України: тенденції трансформації в умовах реформування
На мою думку, під час вирішення цієї проблеми слід спиратись на висновки, зроблені професором Авер´яновим, котрий стверджує, що вирішальним критерієм віднесення конкретної галузі до публічного чи приватного права є не характер суб´єктів суспільних відносин, що регулюються, а характер самого регулювання даних відносин, який проявляється у специфічній меті регулювання та його юридичних наслідках [1, с. 9].
Виходячи з цього можна констатувати, що немає принципового значення, коли в ролі одного із суб´єктів адміністративно-правових відносин виступає приватна (фізична або юридична) особа, тому що характер регулювання цих відносин і його кінцева мета спрямовані на відстоювання загальних (публічних) потреб.
При цьому мають бути також задоволені й потреби цієї приватної особи, але за умов, що вони не протиставляються загальним інтересам, які репрезентує відповідна владна структура.
Слід зауважити, що сучасний розвиток ключових управлінських галузей вітчизняного публічного права гальмується через недостатнє вивчення проблем формування і реалізації публічних інтересів, вироблення оптимальної формули їх співвідношення з інтересами та потребами конкретної людини. З огляду на це, перед адміністративним правом постають реальні перспективи еволюції як галузі публічного права, що неминуче буде сприяти подальшому збагаченню змісту його аксіологічних характеристик.
Займаючи ключове положення у фундаменті правової системи України, виконуючи провідну роль у процесах регулювання владно-управлінських відносин, адміністративне право небезпідставно вважається визначальним для таких управлінських правових галузей, як: фінансове право, земельне право, екологічне право, господарське право та ін. Саме завдяки адміністративному праву, у першу чергу, перелічені правові галузі зобов´язані своїм сучасним самостійним функціонуванням. їхній зв´язок з адміністративним правом можна порівняти зі зв´язком сателітів із метрополією. Маючи для порівняння з адміністративно-правовою галуззю достатньо обмежений за обсягом предмет правового регулювання, "сателітні" галузі не можуть повністю забезпечити власний автономний розвиток, вони знаходяться у відчутній залежності від адміністративного права - "метропольної" управлінської галузі. Ними широко використовується метод адміністративно-правового регулювання, у багатьох випадках також збігаються і форми управлінської діяльності. Крім цього, похідні від адміністративного права управлінські галузі для забезпечення власних процедурних відносин використовують адміністративно-процесуальні приписи. Вони мають також відчутну залежність від "метрополії"" з питань здійснення охоронних функцій. З цією метою ними використовуються норми, що складають інститут адміністративної відповідальності. Такі "родинні" зв´язки тільки ще раз підтверджують домінуюче положення адміністративного права серед інших управлінських галузей права.
Фундаментальна галузь публічного права забезпечує виконання всього комплексу правових функцій (регулювання, охорони та виховання) у владно-управлінській сфері. Цими високими і незаперечними характеристиками можна завершити розгляд питання про роль і місце адміністративного права у правовій системі України.
Наступний компонент, без якого наведені характеристики суспільної цінності адміністративного права будуть відчутно неповними, складають основні завдання, що покладаються на цю правову галузь.
Адміністративне право є найбільш динамічним і в нормативному плані нестабільним правовим інструментарієм регулювання суспільних відносин. Це пояснюється як його багатофункціональністю, так і швидкими змінами тактичних завдань, що коригуються поточними суспільними інтересами в конкретних соціальних сферах.
Зміни, що почали відбуватися в українському суспільстві в 90-х роках минулого століття, не могли не спричинити процеси трансформації теорії та практики вітчизняного адміністративного права. Потреба побудови нової незалежної країни, становлення її основних владно-управлінських інституцій, фактична зміна суспільно-політичної формації, проблеми впровадження елементів ринкової економіки в народному господарстві, перегляд і підвищення правового статусу людини та громадянина, заходи щодо практичного втілення задекларованих намірів побудови демократичного суспільства - ось неповний перелік факторів, що радикальним чином вплинули на процес подальшого розвитку адміністративного права в Україні.
За часів радянської влади адміністративно-правова галузь відігравала роль потужного і надійного правового важеля, за допомогою якого на всіх владних рівнях реалізовувалася політика незмінно правлячої Комуністичної партії Радянського Союзу. В умовах жорстких адміністративно-правових режимів за допомогою фактично монопольної функції державного управління за перші 50-60 років існування СРСР вдалося досягти відчутних позитивних результатів у більшості галузей соціального життя.
Однак владно-управлінська модель, в основі якої були тотальна державна регламентація, пріоритетність колективізму над інтересами конкретної людини, жорсткий державний примус, не могла розраховувати на тривале успішне функціонування.
Можливості радянського адміністративного права були штучно звужені, а вектори його розвитку обмежувалися лише двома основними напрямками - державним управлінням і адміністративним примусом.
Саме з цих позицій, переважно оцінювалось і продовжує оцінюватись суспільне призначення адміністративного права. За твердженням професора Б.В. Авер´янова, принципова зміна поглядів на суспільне призначення адміністративного права має базуватися на визнанні якісно нової ролі держави у взаємовідносинах із громадянами, а саме: не владарювання над людиною, служіння їй, адміністративне право за своїм глибинним призначенням має визначатись не як "право державного управління", а як "право забезпечення і захисту прав людини" [1, с 10].
У цілому підтримуючи цю концептуально вірну позицію, слід дещо її розвинути та зробити при цьому необхідні акценти. Поза всяким сумнівом, після покладання на державу нових обов´язків, передбачених нормами статті 3 Конституції України, а саме: утвердження та забезпечення прав і свобод людини й відповідальності перед нею за свою діяльність, мають змінитись стосунки між цими головними суспільними фігурантами, у тому числі й у сфері відносин, що регулюються адміністративним правом.
Проаналізувавши зазначені вище конституційні положення, можна дійти висновку, що вони в цілому є визначальними для всіх галузей правової системи України, особливо це стосується представників так званого публічного права. Інша річ, що для реалізації цих високих декларацій кожна галузь використовуватиме власний набір правового інструментарію, який складають тільки характерні для неї правові риси, форми, методи, функції, режими тощо.
Тому, на наш погляд, викладена професором А.В. Авер´яновим сутність суспільного призначення адміністративного права України має бути доповнена трьома важливими моментами і трансформована в його стратегічну мету, зміст якої полягає в забезпеченні захисту прав і свобод людини, сприянні особі у виконанні обов´язків перед суспільством під час реалізації публічних інтересів у межах владно-управлінської діяльності.
Обґрунтовуючи це розширення характеристик суспільного призначення адміністративного права, необхідно виходити з таких положень: 1) норми адміністративного права повинні забезпечувати належне правове обслуговування відносин, пов´язаних з адміністративно-правовим статусом людини, виходячи з того, що серед його загальновизнаних елементів правам і обов´язкам належить головне місце (норми ст.З Конституції, безумовно, є вирішальними у визначенні високого правового статусу людини і громадянина в нашій країні, але не менш вирішальними щодо цього правового статусу є норми ст. 23, 68 Основного Закону України, які покладають на кожну людину й загальні обов´язки мати зобов´язання перед суспільством і неухильно додержуватися Конституції України та Законів України, не посягаючи на права і свободи, честь і гідність інших людей); 2) адміністративне право - це важлива складова публічного права, яка покликана відстоювати рівною мірою як публічні потреби, так і потреби конкретної людини, якщо вони кореспондуються із загальними інтересами і не протиставляються їм; 3) основною формою, у рамках якої реалізуються норми адміністративного права, є владно-управлінська діяльність, тобто виконавчо-розпорядча діяльність органів виконавчої влади та інших державних і недержавних структур, наділених владною компетенцією (наприклад, НБУ, виконкоми місцевих рад, окремі громадські організації).
Якщо забезпечення і захист прав людини, а також сприяння виконанню нею обов´язків перед суспільством можна розглядати як загальні ознаки суспільної цінності адміністративного права, то публічність і владно-управлінська діяльність - це безпосередньо родові ознаки цієї галузі.
Стратегічна мета адміністративного права досягається шляхом виконання його головних завдань, формування яких відбувається згідно з двома основними функціями цієї галузі права і відповідно до двох родових ознак, що характеризують його суспільну цінність.
Першим таким завданням можна вважати здійснення правового регулювання суспільних відносин щодо забезпечення прав і обов´язків людини під час реалізації публічних потреб у рамках владно-управлінської діяльності, що охоплюється предметом адміністративного права. Другим головним завданням адміністративного права є здійснення правової охорони вказаних вище відносин.
У реалізації першого завдання вирішальна роль відводиться органам виконавчої влади держави, аналогічні проблеми також покликані вирішувати також і виконавчі структури місцевого самоврядування, державні інституції, які не входять до системи виконавчої влади. Регулятивні функції внутрішньо-організаційного характеру також використовують в апаратах парламенту, судів, державних установ, підприємств тощо.
Втілення в життя другого головного завдання адміністративного права в сучасних умовах здійснюють загальні суди (у перспективі - адміністративні суди), органи виконавчої влади, Нацбанк, виконавчі органи місцевого самоврядування.
Не маючи за мету детально розкривати зміст владно-управлінської діяльності та її вплив на загальну оцінку цінності адміністративного права, хотілося б відмітити, що більшість причин, які лежать в основі таких загрозливих для суспільства явищ, як корупція, широкий сектор тіньової економіки, безробіття, дитяча безпритульність, епідемії СНІДу та туберкульозу тощо, можна локалізувати і з часом усунути тільки за умов умілого й оптимального владного управління, здійснення якого регламентується в основному за рахунок норм адміністративного права.
Чи можливо за теперішнім рівнем розвитку вітчизняної адміністративно-правової галузі виконати такі складні завдання? Думаю, що ні: рецидиви радянської системи державного управління виступають своєрідним гальмом і не дозволяють зробити це повною мірою.
Ключовою проблемою, розв´язання якої відкриє шлях до всебічного втілення завдань сучасного адміністративного права, на мій погляд, є пошук нових схем формування і реалізації публічних інтересів під час управлінської діяльності, зміст яких за часів СРСР часто підмінявся інтересами держави, а точніше керівництва КПРС, вони часто не співпадали з інтересами суспільного загалу. У сучасній Україні ця ситуація повністю не викоренилась, і досі в деяких випадках за "державними інтересами" можна вгледіти інтереси наближених до влади окремих кланових угруповань.
Завершуючи розгляд питань аксіології сучасного адміністративного права, потрібно ще раз зазначити, що воно відіграє вирішальну роль в управлінні суспільними процесами. Саме за допомогою адміністративно-правових норм можна утворити найсприятливіший режим для всебічної і повної самореалізації особистості, демократичного розвитку суспільства, поширення процесів свободи слова, творчості, духовного та культурного зростання громадян, або, навпаки, - вибудувати штучний "управлінський мур", об який будуть розбиватись численні потенційні таланти, і за яким пануватиме сваволя поліцейської держави.
Відомий французький адміністративіст Г. Бренбан зазначав, що немає таких секторів суспільного життя, які б цілком випадали зі сфери адміністративно-правового контролю, оскільки адміністративне право є правом живим, вкоріненим у суспільстві, що увійшло в побут і свідомість сучасної людини [4, с.21].
Також значну роль адміністративне право відіграє у правовій системі нашої країни, займаючи центральне місце у фундаменті цієї системи. Воно утворює розгалужену управлінську підсистему, здатну на автономне функціонування і саморозвиток. Оперативно реагуючи на зміни суспільних потреб, адміністративне право генерує подальшу еволюцію всієї правової системи України.
Не так давно розпочався черговий етап розвитку вітчизняного адміністративного права, позитивні результати якого повинні наповнити новими характеристиками суспільне призначення і збагатити оцінки соціального феномену цієї фундаментальної галузі публічного права.
Використана література
1. Авер´янов В.Б. Адміністративне право України: доктринальні аспекти реформування // Право України. - 1998. - №8.
2. Алексеев С. С. Общая теория права: В 2-х т. - Т.1. -М., 1981.
3. Коваль Л.В. Адміністративне право: Курс лекцій для студентів юрид. вузів та факультетів. - К., 1996.
4. Бренбан Г. Французское административное право. -М., 1988.
3. Межі та поняття предмета адміністративного права України Кожна правова галузь обслуговує коло суспільних відносин, які складають предмет її правового регулювання. Адміністративне право не є винятком і теж має власний предмет, детальне ознайомлення з яким дозволяє отримати більш чітке уявлення про суспільне призначення і суспільну цієї галузі, визначити ті межі, що відокремлюють її від інших галузей права, у тому числі норм, які теж використовуються для регулювання відносин в управлінській сфері.
Як зазначає професор С.С. Алексеев, предмет правового регулювання - це різноманітні суспільні відносини, які об´єктивно, за своєю природою можуть "піддаватися" нормативно-організаційному впливу і в даних соціально-політичних умовах потребують такого впливу, що здійснюється за допомогою юридичних норм, усіх інших юридичних засобів, які утворюють механізм правового регулювання [4, с. 292].
Характеристики предмета адміністративного права мають тісний зв´язок із тими головними завданнями, які постають перед ним на тому чи іншому етапі його розвитку. Процес реалізації цих завдань може спричинити відповідні кількісні і якісні зміни у структурі предмета правового регулювання, скоригувати вектори подальшого розвитку окремих видів суспільних відносин, змінити ідеологію управлінських стосунків та ін.
Дослідження предмета адміністративного права, зважаючи на масштабність і різноманітність державно-управлінських відносин, завжди було непростою справою. На сучасному етапі ця робота ускладнюється процесом реформування вітчизняного адміністративного права, під час якого зміщуються акценти у владно-управлінських відносинах на користь потреб та інтересів звичайної людини, адміністративно-правовий статус якої суттєво зростає.
Крім цього, із запровадженням в Україні загальновизнаного принципу поділу державної влади революційним змінам була піддана державно-управлінська діяльність, головними репрезентантами якої стали структури виконавчої влади. Термін "державне управління" майже не використовується в нормах чинного вітчизняного законодавства як це було за часів СРСР, а в деяких наукових джерелах можна зустріти суперечливі думки щодо його подальшої долі [12, с. 14-22].
Адміністративне право не є монофункціональною галуззю права, його норми можуть мати як регулятивне, так і охоронне призначення. Відносини, що виникають під час реалізації цих норм, характеризуються значною різноманітністю та широкою географією функціонування. Першою і, на жаль, поки що останньою спробою монографічного дослідження проблем предмета адміністративного права можна вважати роботу професора Ю.М. Козлова, яка була видана в 1967 р. і мала назву "Предмет советского административного права". У даній роботі під предметом радянського адміністративного права розумілися суспільні відносини управлінського характеру. Головними умовами віднесення суспільних відносин до даної групи були: по-перше, одна з їх сторін - відповідний орган державного управління; по-друге, ці відносини безпосередньо пов´язані зі здійсненням цим органом конкретних завдань виконавчо-розпорядчої діяльності, тобто повсякденного і безпосереднього керівництва господарським і культурно-політичним будівництвом [9, с 29].
Використовуючи зазначені положення, Ю.М. Козлов сформулював визначення цієї галузі права, а саме: радянським адміністративним правом визначалась галузь соціалістичного права (сукупність правових норм), яка покликана регулювати суспільні відносини, що складаються у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності органів державного управління, тобто у сфері радянського державного управління, а також відносин управлінського характеру, які мають місце у внутрішньо-організаційній діяльності органів державної влади, суду і прокуратури [9, с. 30].
Запропоновані визначення адміністративного права та його предмета пройшли випробування часом і майже до середини 90-х років минулого століття широко використовувалися під час характеристик вже пострадянського адміністративного права. Однак поява в юридичній термінології законодавчо закріпленого поняття "виконавча влада", фактична трансформація функцій державного управління в окремих соціальних сферах змушують до критичного перегляду варіанта визначення предмета адміністративного права, що було запропоновано професором Ю.М. Козловим.
Головною проблемою, яку потрібно вирішувати при цьому, є доцільність використання в новому визначенні предмета адміністративного права такого поняття, як "державне управління".
Існує декілька позицій з цього приводу. Перша - обмежує державне управління рамками "державно-апаратного середовища" [6, с 14-21].
Друга позиція зводиться до фактичного ототожнення державного управління і виконавчої влади, при цьому предметом адміністративного права визнається сукупність суспільних відносин, які складаються у процесі організації діяльності виконавчої влади [5, с. 1].
І, нарешті, третя позиція спрямована на таке наукове визначення співвідношення між поняттями "державне управління" та "виконавча влада", яке відповідає існуючим реаліям адміністративно-правового регулювання [10, с. 3].
На мій погляд, найбільш прийнятною і перспективною є третя позиція, яка дає право на життя і розвиток обом цим правовим категоріям, не збіднює, а навпаки, зберігає і збагачує арсенал ключових термінів адміністративного права, відкриває реальну можливість наповнення їх новим, досконалішим змістом.
Як відмічає професор В.Б. Авер´янов, щодо проблеми предмета адміністративного права найбільш дискусійними залишаються два принципових питання. Перше стосується співвідношення понять "державне управління" та "виконавча влада", друге - пов´язане з суб´єктами, що виконують функції виконавчої влади [1, с 10-11].
Поняття "державне управління" як за радянських часів, так і зараз використовується для характеристики виконавчо-розпорядчої діяльності (владно-управлінської діяльності) владних державних органів.
За Конституцією СРСР, органи держави поділялися на такі основні види: органи державної влади (представницькі органи - ради народних депутатів), органи державного управління (виконавчо-розпорядчі органи), органи правосуддя і прокурорського нагляду.
Органами державного управління визнавалися державні органи, які здійснювали виконавчо-розпорядчу діяльність. Вони були відповідальні перед представницькими органами та підзвітні їм.
Систему органів державного управління складали: а) вищі (рада Міністрів СРСР, ради Міністрів союзних і автономних республік), б) центральні (міністерства, держкомітети та інші центральні відомства СРСР і союзних республік), в) місцеві (виконавчі комітети місцевих рад). Також органи державного управління поділялися на органи загальної компетенції (рада Міністрів СРСР, ради Міністрів союзних і автономних республік, виконкоми місцевих рад народних депутатів) і органи спеціальної компетенції (міністерства, держкомітети, інші центральні відомства, управління, відділи виконкомів місцевих рад).
Також відповідно до Конституції СРСР, найважливіші питання державного управління могли вирішувати: З´їзд народних депутатів СРСР, Верховна Рада СРСР та її Президія, Президент СРСР і ради народних депутатів.
Радянським державним управлінням визнавалася організуюча, виконавчо-розпорядча діяльність органів радянської держави, яка здійснюється на підставі законів і складається в повсякденному практичному виконанні функцій держави [13, с 14].
Із реалізацією в Україні конституційного принципу поділу влад державне управління як різновид державної діяльності позбулося конституційного закріплення - важливої формальної ознаки, яка гарантувала його легітимне функціонування. Цей термін також майже не використовується і в нормах інших законодавчих актів, які мають відповідати чинній Конституції України.
Термін "виконавча влада" щодо здійснення відповідної державної діяльності можна вважати правонаступником поняття "органи державного управління". Однак не слід думати, що відбулася автоматична заміна однієї правової категорії на іншу. Парадокс ситуації полягає в тому, що державне управління, втративши статус виду державної діяльності, залишається самостійною формою цієї діяльності [2, с.8], функції якої використовуються як під час здійснення виконавчої влади, так і під час роботи інших державних структур, що не входять до системи органів виконавчої влади, але наділені виконавчо-розпорядчою компетенцією (наприклад, Нацбанк України).
Крім того, окремий різновид державного управління - внутрішньо-організаційне управління - застосовується всередині апарату не тільки органів виконавчої, а й інших гілок державної влади (наприклад, в апараті парламенту, судів, органів прокуратури та ін.), також у середині адміністрації (апарату) державних підприємств, установ і організацій [1, с 10-11].
Зважаючи на викладене, можна припустити, що такі категорії, як "виконавча влада" і "органи державного управління" не є тотожними, остання є ширшою за змістом, тому що включає в себе державні структури, які не входять до складу виконавчої влади. Відповідно до цього, слід зауважити, що термін "державне управління" за своїм змістом більш місткий за термін "здійснення виконавчої влади", який можна розглядати як його основну складову частину.
Наступним проблемним питанням, розв´язання якого дозволить отримати правильне уявлення про предмет сучасного адміністративного права України, є питання системи суб´єктів, які здійснюють виконавчу владу.
Із запровадженням в Україні інституту місцевого самоврядування, функції здійснення виконавчої влади на місцях реалізуються місцевими державними адміністраціями (передусім у масштабах області і самостійних районів, а також у містах Києві і Севастополі) та виконкомами місцевих рад, що не входять до структур державної влади (наприклад, виконкоми селищних рад, сільських, міських, районних у місті).
Одні, репрезентуючи державні виконавчі інститути, інші - не державні, але також владні структури, разом здійснюють владно-управлінські функції, які за своїми змістовними ознаками є однорідними [1, с 11].
За цілком слушним твердженням професора І.П. Голосніченка, як державному управлінню, так і управлінню з боку органів місцевого самоврядування притаманні такі ознаки, як публічність, визначеність у законі меж діяльності. Ці види управління відрізняються один від одного лише за суб´єктами та характером джерел їх регулювання. У той же час вони стосуються інтересів громадян, спрямованих на реалізацію та захист їхніх прав і свобод, створення умов для виконання ними своїх обов´язків [8, с 21].
Узагальнюючи думки цих двох провідних вітчизняних вчених-адміністративістів, можна дійти висновку, що на місцевому рівні обсяги функцій державного управління відчутно звузилися, виконавчу діяльність, яку здійснюють органи місцевого самоврядування, не дивлячись на значну схожість її характеристик, вже не можна ототожнювати з державним управлінням і розглядати як його складову. Це, скоріше, комунальне управління, яке відрізняється від державного не тільки колом суб´єктів, правомочних на його здійснення, та джерелами нормативного забезпечення діяльності, а і звуженою сферою функціонування, яка обмежується місцевим рівнем.
З появою зародків комунального управління така форма владної діяльності, як державне управління втратила своє монопольне положення на місцевому рівні. Враховуючи, що ці форми реалізації виконавчої влади переслідують майже однакові цілі, покликані відстоювати інтереси та потреби одних і тих самих громадян, використовують арсенал однакових функцій (планування, регулювання, контроль тощо), на мою думку, буде цілком доцільно розглядати їх спільно, в рамках владно-управлінської діяльності, яка здійснюється за допомогою двох споріднених форм: державного управління та комунального управління.
Надання широких повноважень у сфері здійснення виконавчої влади недержавним інституціям (органам місцевого самоврядування, муніципалітетам, комунам тощо) - це не данина міжнародній "управлінській моді", а обов´язкова ознака демократичного суспільства, де органи виконавчої влади в поєднанні з виконавчими структурами місцевого самоврядування виконують стратегічне завдання служіння народові через відповідні схеми й механізми, формуючи і реалізуючи загальні (публічні) потреби та інтереси в рамках спільної владно-управлінської діяльності.
|
