Під адміністративною правоздатністю розуміється здатність суб´єкта відносин адміністративного права мати права та виконувати юридичні обов´язки у сфері застосування адміністративно-правових норм.
Адміністративна правоздатність державних і недержавних владних органів (їх посадових осіб) визначається колом їх компетенції, яка закріплена в законодавчих або інших нормативно-правових актах.
Адміністративна правоздатність цих структур може бути загальною і спеціальною. Загальна правоздатність притаманна всім органам. Спеціальна правоздатність є додатком до загальної і полягає в можливості здійснювати окремі завдання, пов´язані з державним управлінням або адміністративно-правовим захистом (наприклад, виконання контрольних функцій, юрисдикційна діяльність та ін.).
Адміністративна правоздатність владних суб´єктів виникає в більшості випадків з часу видання акта про їх утворення, а припиняється з їх реорганізацією або ліквідацією.
Адміністративна правоздатність громадян (індивідуальних суб´єктів) розглядається як сукупність прав, свобод і обов´язків, зафіксованих у Конституції та інших законодавчих (нормативно-правових) актах.
Адміністративна правоздатність громадян (індивідуальних суб´єктів) частково виникає з моменту їх народження (наприклад, право на медичну допомогу) і припиняється з їх смертю. У деяких випадках адміністративна правоздатність громадянина залежить від його віку (наприклад, реалізація права на освіту).
З адміністративною правоздатністю тісно пов´язана адміністративна дієздатність - спроможність суб´єкта своїми діями реалізовувати права, виконувати обов´язки, передбачені нормами адміністративного права, і нести відповідальність згідно з цими нормами.
У владних і колективних суб´єктів адміністративна правоздатність і дієздатність настають одночасно, тобто з моменту їх утворення (реєстрації).
У громадян України адміністративна дієздатність виникає пізніше їх правоздатності. Вік її остаточного настання для фізичних осіб чинним законодавством регламентується нечітко (виняток становить 16-річний вік, з якого настає адміністративна відповідальність).
Адміністративна правосуб´єктність як громадян, так і колективних суб´єктів може бути загальною та спеціальною. Кожна особа може одночасно мати як загальну, так і спеціальну правосуб’єктність (наприклад, іноземний громадянин, студент, громадянин, який знаходиться під адміністративним наглядом міліції, та ін.)
У зв´язку з цим виникає проблема класифікації суб´єктів адміністративно-правових відносин. У загальній теорії права вироблена чітка позиція щодо поділу всіх суб´єктів права на дві групи: громадяни й організації [7, с 269]
Використання такої класифікації в науці адміністративного права є не зовсім вдалим. Намагаючись розв´язати дану проблему, професор Д.Н. Бахрах пропонує замість поняття "громадянин" використовувати поняття "індивідуальний суб´єкт ", а замість поняття "організації"" - "колективні суб´єкти"[2, с.22].
Враховуючи поділ адміністративної правосуб´єктності на загальну і спеціальну, а також структурні характеристики окремих організацій, наведений варіант класифікації Д.Н. Бахраха заслуговує на увагу, однак і він має окремі недоліки. Так. досить проблематичним виглядає віднесення юридичної особи або посадової особи до конкретної групи суб´єктів.
Юридична особа в більшості випадків є колективом осіб, а в деяких випадках за її діяльністю може стояти лише один індивід, тому в першому випадку юридична особа має розлягатися як колективний суб´єкт, а у другому - як індивідуальний суб´єкт.
Що стосується посадової особи, то, виконуючи свої повноваження, вона діє як представник органу, організації, установи, тобто колективного суб´єкта. її дії тягнуть за собою юридичні наслідки для організації, тому вони повинні бути визнані діями організації. Суб´єктом правовідносин тут виступає саме організація, а не посадова особа, що діє від її імені [2, с.22].
У разі, якщо особа за скоєння посадового правопорушення притягується до адміністративної відповідальності, то вона стає індивідуальним суб´єктом адміністративного правопорушення [2, с.23].
Наступним, найбільш розповсюдженим способом поділу учасників відносин адміністративного права є їх градація на владні та невладні суб´єкти.
Останнім часом в Україні суттєво зросла кількість владних суб´єктів адміністративно-правових відносин. Насамперед це Президент України, Адміністрація Президента України, Конституційний Суд України (внутрішньоапаратні відносини), Національний банк України, Рада національної безпеки й оборони, Рахункова палата, Вища рада юстиції, Фонд державного майна України, місцеві державні адміністрації, структури місцевого самоврядування та ш.
До суб´єктів адміністративно-правових відносин, які наділені владною компетенцією, можна віднести:
а) державні структури та їх посадові особи: Президент України; органи виконавчої, законодавчої, судової влади; Нацбанк України та інші державні органи;
б) недержавні владні органи - органи місцевого самоврядування та їх посадові особи;
в) громадські організації, що мають делеговані державою владні повноваження (об´єднання громадян, народні дружини, різноманітні спілки та ін.)
Існує тенденція щодо підвищення адміністративно-правового статусу невладних суб´єктів. У першу чергу це стосується фізичних осіб - громадян. Поясненням цьому служить процес подальшої оптимізації співвідношення їх прав та обов´язків у сфері владно-управлінської діяльності, а також впровадження більш ефективних засобів адміністративно-правового захисту їхніх інтересів та потреб (наприклад, адміністративна юстиція).
Систему невладних суб´єктів відносин адміністративного права утворюють:
а) громадяни України, підприємства, установи, організації недержавних форм власності, їхні підрозділи, власники, менеджери та інші об´єднання громадян, кооперативи, самодіяльні організації тощо;
б) іноземні громадяни та особи без громадянства, їхні підприємства, установи й організації та ін.
Останнім обов´язковим елементом складу адміністративно-правових відносин є юридичні факти - певні життєві обставини, які є підставою для виникнення, зміни та припинення правових відносин.
Зазначені обставини недаремно називають юридичними фактами, їх настання тягне за собою юридичні наслідки - початок, продовження або завершення правовідносин.
За ознакою характеру юридичного наслідку юридичні факти поділяються на:
а) правоутворюючі, тобто ті, що породжують адміністративні правовідносини (отримання в органах внутрішніх справ технічного паспорта на придбаний автомобіль);
б) правозмінюючі фактори, які викликають зміну правовідносин (наприклад, передача на баланс державної установи майна іншої державної установи);
в) провозастосовуючі (наприклад, лікування в державному закладі охорони здоров´я).
Другим критерієм поділу юридичних фактів є вольова ознака, за якою вони поділяються на події та дії.
Події - це юридичні факти, явища, настання яких не залежить від волі учасників правовідносин (наприклад, землетруси, самозаймання, епідемії, епізоотії, припинення певного строку, нещасний випадок з людиною, технічні катастрофи тощо).
Дії - це результат активного волевиявлення людей, зовнішній вираз їхньої волі та свідомості. Дії можуть поділятися на правомірні й неправомірні. Правомірні дії - це такі дії людей, які відповідають вимогам адміністративно-правових приписів. Правомірні дії можуть здійснюватися шляхом видання актів управління, складання індивідуальних актів, укладання адміністративних угод, написання заяв тощо. Крім цього, правомірні дії можуть чинитися у вигляді юридичних проступків, тобто таких правомірних дій, які відповідають вимогам адміністративно-правових норм (наприклад, дотримання правил дорожнього руху, вчасна сплата комунальних послуг, оплата проїзду в громадському транспорті тощо).
Неправомірні дії - це передусім порушення адміністративно-правових норм або норм інших управлінських правових галузей (земельного, фінансового права), за які чинним законодавством передбачена адміністративна відповідальність. Неправомірні дії можуть утворювати склад адміністративних або кримінальних правопорушень. До осіб, які своїми діями (бездіяльністю) спричинили виникнення деліктних адміністративно-правових відносин, можуть застосовуватися дисциплінарні стягнення.
Розглядом юридичних фактів - останнього обов´язкового елемента складу адміністративно-правових відносин - завершується перший етап ознайомлення з характеристиками їхнього змісту. Необхідно відзначити кілька важливих моментів: по-перше, елементи, які складають структуру зазначених відносин, тісно пов´язані з нормами адміністративного права; по-друге, вдосконалення механізмів визначення їхніх родових, видових та безпосередніх об´єктів спонукає до подальшого поліпшення якості нормативного середовища, яке забезпечує здійснення адміністративно-правових відносин; по-третє, у перспективі слід змінити деформовані пропорції адміністративно-правового масиву у бік зростання в ньому питомої ваги законодавчих норм і, навпаки, зменшення маси підзаконних, відомчих нормативно-правових актів, які повинні відігравати допоміжні функції щодо відповідних законів.
Використана література
1. Адміністративне право України: Підруч. для юрид. вузів і фак-в / За ред. Ю.П. Битяка. - X., 2001.
2. БахрахД.Н. Административное право. Учеб. для вузов. - М., 1999.
3. Голосніченко І.П. Адміністративне право України (основні категорії і поняття): Посіб. - Ірпінь., 1998.
4. Гончарук С. Т. Адміністративне право України: Навч. посіб. -К.,2000.
5. Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. -М, 1967.
6. Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підруч. - К., 1999.
7. Общая теория советского права. -М., 1966.
8. Петров Г.М. Советское административное право. Часть общая. -Л., 1961.
5. Головні риси відносин адміністративного права
Дослідження відносин адміністративного права завжди було непростим завдання. Воно ускладнюється ще більше, коли в державі відбувається фактична зміна суспільно-політичного ладу. Руйнуються суспільні устої, які існували десятки років, піддаються ревізії непорушні в недалекому минулому ідеологічні постулати, формуються нові управлінські схеми відносин, за допомогою яких втілюються в життя узагальнені потреби суспільства.
Дуже важко, майже неможливо навести повний перелік суспільних відносин, що регулюються адміністративним правом. Недаремно відомий вітчизняний адміністративіст Г.І. Петров наголошував, що адміністративне право - одна з найбільш складних галузей права, що випливає з багатоманітності суспільних відносин, які вона регулює [12, с. 18]. Дійсно, непросто визначити контури кола відносин адміністративного права та знайти ефективні прийоми для їх повного та всебічного вивчення.
Для проведення ґрунтовного дослідження відносин адміністративного права потрібно у першу чергу ознайомитись з їх характерними властивостями. Це допоможе визначити ті специфічні загальні ознаки, які притаманні всім суспільним відносинам, що складають предмет адміністративного права Завдяки чіткому окресленню особливостей адміністративно-правових відносин вдається окреслити ту умовну межу, яка відрізняє їх від інших галузей права.
Перед тим як безпосередньо розглядати питання особливостей відносин адміністративного права, хотілося б нагадати, що вони характеризуються і загальними ознаками, які властиві всім видам правовідносин, а саме:
1) вони виникають на підставі норм права та юридичних фактів,
2) їхні сторони наділені юридичними правами й обов´язками;
3) вони мають власний конкретизований об´єкт;
4) здійснення цих правовідносин забезпечується можливістю застосування державного примусу.
Вперше найповніше проблема особливостей відносин адміністративного права була розглянута професором Ю.М. Козловим у 1967 р. і стосувалася суспільних відносин, що складали предмет радянського адміністративного права [9].
Цим відомим радянським вченим були визначені сім характерних рис адміністративно-правових відносин:
1) вони виникають у специфічній галузі, тобто в галузі виконавчо-розпорядчої діяльності органів радянського державного управління;
2) їхніми учасниками можуть бути різноманітні суб´єкти (органи управління, підприємства, установи, посадові особи, громадські організації і громадяни), чиї інтереси пов´язані зі здійсненням виконавчо-розпорядчої діяльності;
3) неможливість їх виникнення без участі органів державного управління (посадової особи) або у визначених законом випадках громадської організації, яка наділена зовнішньо-владними повноваженнями;
4) орган державного управління (посадова особа), що є обов´язковою стороною даних правовідносин, завжди діє владно, реалізуючи власні повноваження державно-владного характеру;
5) вони можуть виникати з ініціативи будь-якої зі сторін, але згода другої сторони не є обов´язковою умовою їх виникнення;
6) спори між їхніми учасниками вирішуються в адміністративному (позасудовому) порядку, тобто шляхом безпосереднього юридично-владного розпорядження уповноваженого на те органу державного управління;
7) у випадку порушення однією зі сторін адміністративно-правових норм, ця сторона несе передбачену відповідальність перед державою в особі її органів, що є, як правило, органами державного управління [9, с. 104-120].
Зазначені особливості адміністративно-правових відносин були взяті за основу і використовувались у більшості вітчизняних навчальних і наукових джерел з адміністративного права до 90-х pp. минулого століття. Навіть після інтенсифікації процесу трансформації предмета цієї правової галузі в останніх підручниках характеристики відносин адміністративного права не зазнали суттєвих змін.
Так, професором Д.М. Бахрахом наводяться такі особливості адміністративно-правових відносин:
1) обов´язки та права сторін даних відносин асиметричні. Вони пов´язані з діяльністю виконавчих органів держави та інших суб´єктів органів виконавчої влади;
2) однією зі сторін у цих відносинах завжди виступає суб´єкт адміністративної влади (орган, посадова особа, недержавна організація, наділені державно-владними повноваженнями);
3) зазначені відносини найчастіше виникають з ініціативи однієї зі сторін;
4) у разі порушення адміністративно-правової норми порушник несе відповідальність перед державою;
5) розв´язання спорів між сторонами, як правило, здійснюється в адміністративному порядку [3, с.20].
У підручнику доцента В.К. Колпакова адміністративно-правові відносини характеризуються такими особливостями:
1) адміністративно-правові відносини складаються переважно в особливій сфері суспільного життя - у сфері державного управління. Вони виникають у зв´язку зі здійсненням органами державного управління своїх управлінських функцій, тобто у процесі виконавчо-розпорядчої діяльності;
2) вони виникають у разі обов´язкової участі відповідного органу державного управління або іншого носія повноважень державно-владного характеру;
3) адміністративно-правові відносини можуть виникати з ініціативи будь-якої зі сторін без згоди іншої;
4) суперечки, що виникають між сторонами адміністративно-правових відносин, як правило, вирішуються у позасудовому порядку, тобто шляхом прямого юридично-владного розпорядження правомочного органу;
5) якщо учасник адміністративно-правових відносин порушує вимоги норм адміністративного права, то він має відповісти за це перед державою в особі її органу [10, с. 84-85].
В одному з останніх українських підручників з адміністративного права, підготовленому авторським колективом на чолі з професором Ю.П. Битяком, можна зустріти вже дев´ять особливостей, що є характерними для адміністративно-правових відносин, а саме:
1) адміністративно-правові відносини складаються у сфері управління, тобто у повсякденній практичній реалізації завдань і функцій держави;
2) в усіх відносинах однією зі сторін обов´язково є орган виконавчої влади (державного управління) або громадська організація, наділена державно-владними повноваженнями;
3) адміністративно-правові відносини - це особливий зв´язок між їхніми учасниками, один з яких за даних обставин має право вимагати від іншого такої поведінки, яка передбачена адміністративно-правовою нормою;
4) орган управління зобов´язаний реалізовувати свої матеріально-правові та процесуальні права, тобто право одночасно є обов´язком суб´єкта адміністративно-правових відносин;
5) адміністративно-правові відносини можуть виникнути з ініціативи будь-якого суб´єкта адміністративного права, але згода іншої сторони не є обов´язковою умовою для їх виникнення;
6) порушення однією зі сторін своїх обов´язків зумовлює її відповідальність не перед іншою стороною, а перед державою в особі її компетентних органів;
7) адміністративно-правові відносини можуть реалізовуватися на засадах як влади і підпорядкування, так і рівності сторін, тобто кожна сторона зобов´язана виконувати вимоги конкретної правової норми;
8) санкції, що застосовуються до сторін адміністративно-правових відносин за порушення ними своїх прав та обов´язків, -це, як правило, заходи адміністративного примусу, адміністративної та дисциплінарної відповідальності. Може настати також матеріальна або кримінальна відповідальність;
9) спори, що виникають між сторонами цих відносин, вирішуються як в адміністративному (більшість спорів), так і в судовому порядку [2, с 43-44]
Зміст наведених варіантів, що характеризують особливості відносин адміністративного права, свідчить про їх беззаперечний, органічний зв´язок. Вони мають єдину концептуальну основу, запропоновану ще професором Ю.М. Козловим. Каркас його відповідної схеми складають шість визначальних рис [9, с 104]. Перша - стосується сфери, в якій виникають (складаються) відносини адміністративного права. Друга - визначає обов´язкову присутність у ролі однієї зі сторін органу, наділеного владно-управлінськими повноваженнями. Третя - вказує на умови виникнення зазначених відносин. Четверта риса визначає характер стосунків між учасниками цих відносин. П´ята - стосується проблем відповідальності перед державою за порушення вимог норм адміністративного права Шоста -визначає порядок розв´язання спорів між учасниками адміністративно-правових відносин.
За сучасних умов розвитку адміністративного права України не є винятком, що перелік критеріїв, які визначають особливості його відносин, поступово збільшуватиметься, що спричинить відповідну корекцію змісту характерних властивостей цих відносин. Саме цю тенденцію можна помітити, аналізуючи особливості адміністративних правовідносин, наведених в останніх підручниках з адміністративного права. Даний процес ускладнюється багатьма факторами, головним з яких є продовження перебування українського адміністративного права на перехідному етапі свого розвитку, який характеризується критичним переглядом значної частини теоретичних положень радянського адміністративного права, зокрема, тих, що стосуються його предмета.
Вирішальними моментами, що зумовлюють необхідність певної ревізії адміністративно-правових відносин, є:
1) запровадження нової системи організації державної влади в Україні;
2) продовження відповідно до Конституції України процесу наповнення новим, більш вагомим змістом правового статусу людини та громадянина;
3) значна трансформація державного управління та змісту його функцій.
На наш погляд, під час викладення головних рис сучасних адміністративно-правових відносин необхідно використовувати ряд нових критеріїв визначення властивостей даних відносин, насамперед таких, як: особливість об´єкта відносин адміністративного права, їх функціональна спрямованість, ступінь інтегрованості адміністративно-правових відносин з іншими управлінськими правовідносинами, а також особливості змісту динамічних властивостей відносин адміністративного права.
Обґрунтовуючи необхідність кожної з таких новацій, слід відмітити, що відносини, які регулюються нормами відповідної галузі права, мають свій власний, характерний тільки для неї об´єкт. У даному випадку мова йде про загальний об´єкт адміністративних правовідносин, який складають узагальнені публічні потреби та інтереси, реалізація яких регламентована чинними нормами адміністративного права. Серед головних особливостей об´єкта відносин адміністративного права можна виділити:
1) його формування на підставі загальних публічних потреб. Адміністративне право як характерний представник публічного права, регулюючи різноманітні суспільні відносини, надає пріоритет загальним інтересам. Однак це не означає, що за допомогою його норм не можна реалізовувати інтереси конкретного індивіда - навпаки, вони без зайвих зволікань мають втілюватись у життя, якщо не суперечать публічним інтересам (наприклад, під час складання вступних іспитів до вищих закладів освіти для осіб, які з відзнакою закінчили середню загальноосвітню школу, передбачені відповідні пільги);
2) публічні потреби, що складають об´єкт адміністративно-правових відносин, за своїм характером, змістом суттєвим чином відрізняються від узагальнених потреб, які формують об´єкти відносин інших публічно-правових галузей;
3) за обсягом масиву правової регламентації, порівняно з іншими управлінськими галузями права, об´єкту адміністративного права відведено безальтернативне перше місце;
4) багаторівнева структура формування, яку складають місцеві, регіональні та загальнодержавні публічні потреби, інтереси й запити.
5) його значний динамізм, який спричиняється оперативним реагуванням на зміни в політичному та соціально-економічному середовищі суспільства.
Таким чином, сутність першої нової головної риси адміністративно-правових відносин полягає в тому, що відносини адміністративного права мають власний, характерний тільки для них об´єкт - публічні потреби (інтереси, запити), втілення яких регламентується чинними нормами адміністративного права.
Наступним додатковим критерієм, який пропонується використовувати для визначення нової властивості адміністративно-правових відносин, є їх функціональна спрямованість. Як відомо, спеціальні юридичні функції поділяються на регулятивні та охоронні [1, с 192]. Зазначені функції перед усім характеризуються спрямуванням правового впливу. Перша - забезпечує належну організацію суспільних відносин, їх відповідність соціальним завданням в окремих суспільних галузях. Друга - повинна гарантувати високу ступінь правової охорони об´єкта правовідносин від імовірних протиправних посягань.
Як правило, у переважній більшості галузей права може домінувати лише одна із зазначених функцій (наприклад, у конституційному праві домінує застосування регулятивної функції, те саме характерне і для фінансового або земельного права, і навпаки, норми кримінального права забезпечують виконання охоронної функції).
Для адміністративного права однаковою мірою властиві як регулятивна, так і охоронна функції, що разом з виховною визнаються його головними функціями [8, с. 104-114].
Така особливість пояснюється феноменом архітектоніки адміністративного права, відносини якого формуються з двох основних складових: блоку державного й комунального управління (владно-управлінської діяльності) та блоку адміністративно-правового захисту. Відносини адміністративного права можуть реалізовуватись у рамках власного повноцінного функціонального циклу, який поєднує регулятивний та охоронний етапи. Це дозволяє забезпечувати значну автономність адміністративного права, його тривале функціонування без відчутної залежності від норм інших галузей права.
