Методологічні підходи до регулювання платоспроможністю банків у країнах з перехідною економікою
Як зазначалося у підрозділі 1.2, існують випадки, коли з кризи ліквідності банк переходить у кризу платоспроможності. Оскільки розв’язання проблеми платоспроможності, як правило, відноситься до функцій держави в особі центрального банку, питання її регулювання необхідно вивчати разом з питаннями регулювання ліквідності банків. Більшість світових законів про банківську справу передбачають вжиття надзвичайних наглядових заходів для відновлення необхідного рівня капіталу та збереження банком його платоспроможності. Цими законами найчастіше закріплюються обмеження на банківську діяльність або призначення особи для здійснення керівництва банком з метою поліпшення стратегії та діяльності банку, які призвели до виникнення такої небезпечної ситуації. Існує чотири основних заходи, яких можна вжити у випадках серйозного погіршення фінансового стану банку: реабілітація (1); продаж або злиття проблемного банку з іншим банком (2); продаж активів і взяття на себе всіх зобов'язань у контексті скорочення обсягів або ліквідації банку(3); ліквідація, причому в ході ліквідації активи будуть продані, а позови вкладників та інших кредиторів задоволені в міру можливого (4). У законах інколи передбачається таке розмежування між здісненням консервації та передачею: особи, що здійснюють консервацію, виконують заходи (1), (2) і (3), а ті, кому передається управління банком, виконують заходи (3) і (4). І хоча той, кому передається управління, може бути вимушений виконувати операцію (2), якщо консерватору не вдасться її виконати, у нього навряд чи будуть кращі перспективи. При цьому, якщо згідно з законами про банківську справу та законами про банкрутство одних країн для банків можливо провести реорганізацію або реабілітацію як частину процедури неплатоспроможності банку, в інших країнах єдиним заходом, що передбачається законом, є ліквідація активів банку, виплата за зобов’язаннями і закриття банку. У країнах з перехідною економікою використовують правові заходи, а також альтернативні підходи щодо вирішення ситуацій, пов’язаних із неплатоспроможністю банків. Конкретні ж заходи для окремих країн залежать від інституційної бази, зокрема якості корпоративного управління, розвитку фінансових ринків, відповідності між загальним законом про банкрутство (відновлення платоспроможності) та відповідною стратегією нагляду за банками, і не в останню чергу від досвідченості та неупередженості правосуддя. В умовах перехідного періоду важливим є питання з’ясування природи неплатоспроможності банку, порівнюючи її з природою неплатоспроможності підприємства. Це дозволить визначити доцільність застосування загального
10 За матеріалами, підготовленими Г. Шіффманом, експертом-консультантом Світового банку.
82 закону про банкрутство або ж необхідність розроблення та прийняття спеціальних положень про неплатоспроможність банків. Адже у випадку виникнення ситуації неплатоспроможності, закон повинен виконувати два основних завдання: захист кредиторів і вкладників конкретного банку та максимізація активів дебітора в їхніх же інтересах. Якщо застосування загального закону про банкрутство на практиці не дозволяє досягти цього, то до банків варто застосовувати спеціальне законодавство, оскільки банки ризикують заощадженнями населення. Основними причинами зацікавленості населення у встановленні пруденційного банківського нагляду є той факт, що банки залучають вклади населення і водночас є головним джерелом кредитів в економіці. Це особливо справедливо для країн з перехідною економікою. На відміну від країн, що переживають період переходу до ринкової економіки, небанківські фінансові посередники на Заході відіграють значну роль. Цей спеціальний закон повинен сприяти обмеженню втрати заощаджень і зменшенню джерел проблем або погіршенню якості активів. Наприклад, якщо збитки неплатоспроможного банку обмежені, банк може бути привабливішим для придбання його більш сильним банком або новими акціонерами, а стосунки позичальників з банком зазнають меншого впливу. Недоліки законів про банкрутство підприємств, які неможливо застосовувати до банків, можна усунути в законі про банківську діяльність, оскільки адміністративні ресурси проведення ліквідації банку та визнання його неплатоспроможності є набагато складнішим та довготривалим процесом, що підвищує адміністративні та судові витрати у порівнянні з банкрутством підприємства. Отже, ліквідація банків найчастіше проводиться за особливою процедурою, відмінною від процесу банкрутства підприємств. Фахівці, що впроваджують справу про банкрутство банку, повинні мати достатню кваліфікацію з тим, щоб провести консервацію активів банку, впровадити управління активами банку і застосувати найбільш ефективний механізм продажу цих активів і задоволення вимог кредиторів банку, особливо дрібних вкладників. Варто додати, що на відміну від підприємств, для банків існує спеціалізований наглядовий орган – банківський нагляд, який може здійснювати нагляд за виконанням положень стосовно неплатоспроможності банків і забезпечити відповідність до законів та стратегії банківського нагляду. Неліквідний характер, притаманний певній частині банківських активів, посилюється в умовах перехідної економіки, що визначає правові заходи, вживані у випадках неплатоспроможності банків. У країнах з розвиненою фінансовою системою попит на активи неплатоспроможних банків є вищим, тобто їх можна продати за вищу ціну, ніж у більшості країн з перехідною економікою, де немає розвинених кредитних ринків, банки у більшості країн з перехідною економікою навіть не мають практики синдикативних кредитів [77]. У країнах з розвиненими фінансовими
83 ринками банківські кредити підприємствам можна продати відносно просто, а кредити населенню і певні іпотечні кредити можна сек’юритизувати і продати на вторинному ринку, що неможливо у країнах з перехідною економікою. Таким чином, в умовах перехідної економіки, при ліквідації банку розбіжність між балансовою вартістю кредитних активів для банку та ліквідаційною вартістю, як правило, буде відносно великою. Це означає, що банківському нагляду необхідні надзвичайні юридичні заходи, як процедурні, так і по суті, оскільки перед ними стоїть завдання зменшити збитки вкладників та інших кредиторів неплатоспроможних банків. Система банківського нагляду та регулювання повинна бути надійною, узгодженою і сприяти збереженню фінансової стабільності банків, для чого правові заходи, що застосовуються у випадках неплатоспроможності банку, незалежно від наявності загального або спеціального закону про неплатоспроможність, повинні відповідати положенням закону про банківську діяльність щодо проблемних банків, а також загальній стратегії банківського нагляду. Крім того, правові заходи роботи з проблемними банками повинні відображати чітку стратегію щодо того, що банки, які збанкрутували, повинні вийти з банківської системи, якщо це в інтересах вкладників та інших кредиторів банку. Основними умовами фінансової стабільності банку є належне керівництво банком, ринкова дисципліна та пруденційний банківський нагляд. Стратегія та процедури банківського нагляду, а також відповідна правова база повинні сприяти поліпшенню належного управління і ринковій дисципліні. Стосовно неплатоспроможності банків це означає, що власникам банків слід знати, що вони повинні забезпечувати належну діяльність керівників банків, оскільки якщо їхні банки стануть неплатоспроможними, то швидше за все вони будуть ліквідовані, а власники втратять вартість своїх інвестицій. Аналогічно, ті, хто надає кошти банку, повинні знати, що їм не слід підтримувати банк, платоспроможність якого падає, через те, що виникає ризик втрати значної частини своїх коштів, якщо банк стане неплатоспроможним. Така узгоджена система до цього часу повною мірою відсутня у країнах з перехідною економікою через дві основні причини. По-перше, на практиці часто достатньо важко напевне встановити неплатоспроможність банку через відсутність належних правил бухгалтерського обліку або їх застосування, або ж через недостатнє розголошення інформації широкому загалу. В багатьох країнах з перехідною економікою лише нещодавно були запроваджені і стали застосовуватися західні стандарти бухгалтерського обліку. У країнах, де раніше панували централізовані методи управління економікою, несплачені відсотки за кредитами додавалися до основної суми, і такі кредити потім могли вважатися діючими. Створення резервів для активів із зниженою вартістю здійснювалося вельми слабко, а відтак, вартість, за якою активи відображалися у балансі, часто була вищою, ніж вона мала бути, а тому
84 відповідне скорочення рахунків основного капіталу, зокрема тих, баланс яких був негативний, не здійснювалося. По-друге, уряди або центральні банки часто надавали банкам субсидії з метою уникнення неможливості здійснення платежів по їхніх зобов’язаннях, іноді шляхом заміни поганих активів державними цінними паперами або ж повністю виплачували депозити у випадку банкрутства банку. Інколи великі банки поглинали банки-банкрути, отримуючи державне фінансування. У таких ситуаціях ринкова дисципліна значною мірою не виконувалася. Таку ситуацію в країнах з перехідною економікою неважко зрозуміти. Бухгалтерський облік для банків в умовах централізованої планової економіки не зважав на якість кредиту, оскільки кредитний ризик був значно усунутий завдяки державним субсидіям. Роль уряду в країнах з ринковою економікою загалом і в фінансовому секторі зокрема порівняно з роллю урядів у західних країнах більше зводиться до захисту заощаджень населення, які переважно зберігаються в банках. Було б не реалістично сподіватися, що акціонерне керівництво було б дуже ефективним на цьому етапі перехідного періоду, оскільки ефективне акціонерне керівництво знаходиться на початковому етапі свого розвитку навіть на Заході. Для більшості країн, що переживають період переходу до ринкової економіки, акціонерні компанії є досить новою формою організації бізнесу і стосунків між акціонерами, наглядовою радою та радою менеджерів, не завжди прозорі і легкі. В країнах з перехідною економікою корпоративне керівництво банків і підприємств слабке за відсутності розвинених ринкових механізмів, інформаційних вимог, стандартів бухгалтерського обліку, підготовлених осіб, які здійснювали б нагляд за керівництвом та радою директорів, а також традицій приватної власності [77]. .Крім того, інституційні інвестори і посередники ринків капіталу, які спонукають зміни в управлінні компанією та стратегії на Заході, не є поширеними в країнах з перехідною економікою. Якщо кількість випадків банкрутства банків у країні є мінімальною, наприклад як у більшості країн Західної Європи, то необхідність існування спеціального закону або ж детальних положень щодо неплатоспроможності в законі про банківську справу не є нагальною. Достатньо загального закону про банкрутство, який містить відповідні положення щодо захисту кредиторів при справедливому ставленні до дебіторів. Виконання цього закону здійснюють неупереджені судді з великим досвідом і є достатня кількість компетентних юристів та фінансових фахівців, які займаються питаннями неплатоспроможності підприємств приватного сектору. Експерти зазначають, що судочинство в багатьох країнах з перехідною економікою не є ні професійним, ні неупередженим [26]. В Західній Європі загальний закон про банкрутство, як правило, може застосовуватися до банків, але в багатьох країнах для банків передбачені спеціальні положення: Італія (Законодавчий Акт від 1 вересня 1993 року № 385, Об'єднаний законодавчий акт з банківської справи і кредитування, статті 70-105) і Швейцарія (Постанова Федерального трибуналу стосовно композиційної процедури для банків та ощадних банків від
85 11 квітня 1935 року із змінами і доповненнями від 5 червня 1996 року) мають розширені положення для банків. В умовах не ринкової економіки таке явище як банкрутство підприємств було практично невідомим, тому наразі деякі важливі змістовні та процедурні положення загальних законів про банкрутство мають серйозні недоліки [97]. Закон про банкрутство надто невизначений, іноді потребується доволі тривалий період з моменту початку нездійснення платежів до початку судового розгляду. Так, Чеський законодавчий акт про банкрутство і Постанови (№ 328/1991) із змінами і доповненнями, розділ 1(2) визначає неплатоспроможність в цілому як таку ситуацію, коли дебітор не спроможний виконати свої зобов'язання перед низкою кредиторів упродовж тривалого періоду часу. Закон Російської Федерації "Про неплатоспроможність підприємств" (1992) у ст. 1 визначає банкрутство як нездатність підприємства виконати вимоги кредиторів упродовж трьох місяців від наміченого дня їх виконання. Також положення стосовно неплатоспроможності часто не складають єдиного закону, а в тій частині, що дозволяє зберегти або відновити активи при ліквідації, не застосовуються для реорганізації. Чимало законів часто не вирішують належним чином такі важливі питання, як наприклад, чи припиняється діяльність підприємства дебітора, чи воно продовжує функціонувати після відкриття судової справи. Деякі закони про банківську справу країн Заходу, зокрема закон про кредитну справу Німеччини (Gesetz ueber das Kreditwesen) містять конкретні положення щодо того, на якій основі або які типи банківських операцій зазнають впливу, коли здійснюється судовий розгляд справи про неплатоспроможність. Деякі закони дозволяють подання довіреною особою апеляцій на всіх етапах стосовно будь-якого рішення і не містять жодних нормативів щодо судового перегляду. Наприклад, у справі Dacia Felix Bank, SA, Cluj-Napoca з Центральним банком Румунії Апеляційний Суд постановив, що орган банківського нагляду не може в ході судового розгляду справи про банкрутство вилучати у банку ліцензію на здійснення банківських операцій, що було розпочато 11 місяців тому згідно з законом про банкрутство підприємств, оскільки регулювання, яке здійснює орган нагляду, передбачало, що він має очікувати ініціації судом процесу ліквідації. Суд, який розглядав справу про банкрутство, не уклався у визначені часові рамки і не дотримувався встановлених процедур, передбачених законом про банкрутство, що призвело до затяжного розгляду справи про банкрутство. Такі процедурні недоліки часто ведуть до відкладення розгляду справи, що збільшує втрати кредиторів. Надзвичайно важливим є те, щоб закон про банкрутство містив положення, які відповідають надійній і послідовній системі банківського регулювання і нагляду. Наприклад, у випадку, коли орган банківського нагляду визначає неплатоспроможність банку і визнає, що покращання його фінансового стану неможливе, тобто необхідно його ліквідувати і анулювати видану йому банківську ліцензію. Якщо ліквідація банку проводиться у
86 відповідності до загального закону про банкрутство, то це може серйозно послабити довіру до банківського нагляду і до політики підтримання відповідного рівня капіталу. У такому випадку на ранніх етапах банк може ігнорувати офіційні застереження банківського нагляду щодо нарощення свого капіталу до необхідного рівня та мати надалі можливість відновити свій фінансовий стан у процесі судового розгляду. Наприклад, це можливо у Франції, Німеччині, Швейцарії на основі можливості застосування до банків загального закону про банкрутство (неплатоспроможність). У такому випадку оптимальним було б застосування закону про банківську справу або банківську діяльність, або ж спеціального закону про банкрутство, який би відповідав належній політиці банківського нагляду та регулювання. Світові експерти вважають, що в такому випадку закони повинні передбачати неможливість проведення реорганізаційних заходів до проблемних у фінансовому відношенні банків та забороняти судам вилучення ліцензій на здійснення банківських операцій, а також містити вимогу, що єдиною компенсацією для банку, чию ліцензію було вилучено помилково, є грошове відшкодування. Також потребує врегулювання питання можливості ініціації процедури банкрутства банку кредиторами. Проте, коли окремі кредитори подають необґрунтовані заяви про банкрутство, це може спричинити перебіг подій, що врешті-решт і призведуть до банкрутства. З метою уникнення такої ситуації деякі закони (див. наприклад Закон про кредитну справу Німеччини) передбачають, що лише орган банківського нагляду може ініціювати судову справу про банкрутство банків. Проте, якщо органи нагляду не виявляють бажання серйозно займатися питаннями банкрутств банків з огляду на несприятливу реакцію кредиторів та акціонерів, які втрачають свої заощадження або інвестиції, та й на можливий судовий процес, можливо було б доцільно дозволити кредиторам ініціювати процедуру судового розгляду справ про банкрутство, оскільки це може зупинити втрату банку та найліпше захистити акціонерів. У тих випадках, коли в ролі органу нагляду за банківською діяльністю виступає Центральний банк, причетність до неплатоспроможності банків може зашкодити престижу банку. Однак належним чином розроблені і втілені в життя положення закону про неплатоспроможність банків можуть зміцнити контроль над банками і таким чином запобігти банкрутству окремих банків. Водночас, у Франції та Австрії не виключається можливість відкриття судового розгляду справи про банкрутство за ініціативи кредитора. Оскільки банки є зберігачами заощаджень населення та істотним джерелом кредитування економіки, можуть виникнути умови, коли питання неплатоспроможності банків необхідно вирішувати іншим способом, відмінним від ситуації неплатоспроможності промислового чи комерційного підприємства. Особливо це стосується економік перехідного періоду, тому що доводиться мати справу з серйозними проблемами, пов’язаними з положеннями закону про банкрутство, коли банківські контролери, фахівці з питань неплатоспроможності підприємств чи судові органи загалом недостатньо
87 досвідчені, мають дуже обмежені спеціальні знання, необхідні в роботі зі збанкрутілими банками. У таких випадках ефективне розв'язання проблеми неплатоспроможних банків можливе під керівництвом органу нагляду за банківською діяльністю. При цьому найважливіші рішення стосовно неплатоспроможності банку, його реорганізації або ліквідації будуть прийняті органом нагляду за банківською діяльністю, а не судом першої інстанції. У таких випадках дієвість закону може посилитися, якщо він містить чіткі положення стосовно неплатоспроможності банків, особливо щодо реорганізації банку, який фактично став або найближчим часом може стати неплатоспроможним. Ліквідація банків також проводиться за умов, відмінних від процедури банкрутства підприємств, отож банківське законодавство має містити спеціальні положення про застосування процедури ліквідації банків та призначення ліквідатора за ініціативою та рішенням органу банківського нагляду.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Методологічні підходи до регулювання платоспроможністю банків у країнах з перехідною економікою» з дисципліни «Ліквідність банку: окремі аспекти управління та світовий досвід регулювання і нагляду»
