Устойчивость и изменчивость административно-территориального деления: противоречие между стабильностью административных границ и динамизмом
Системы АТД и местного самоуправления обладают еще большим консерватизмом, чем другие элементы государственного устройства. Всякий институт государства быстро обретает механизмы самовоспроизводства и саморазвития. Рост армии чиновников, занятых в управлении на местах, объясняется не только объективным усложнением этой сферы, развитием коммунального хозяйства, децентрализацией и расширением компетенций местного самоуправления, но и бюрократизацией многих его звеньев. Впрочем, АТД и должно быть устойчивым. Всякая его ломка чревата крупными проблемами для граждан и хозяйства. Вместе с тем относительная неизменность АТД неминуемо вступает в противоречие с прогрессом в технологии, экономике, социальной структуре и идентичности людей. Поиск соотношения устойчивости и динамики АТД, преемственность в эволюции его сетки — непростая задача. Нарастание противоречий между стабильностью АТДиразвитием общества порождается четырьмя группами проблем: • урбанизацией и эволюцией узловых экономических районов; • технологическим прогрессом и структурными изменениями в экономике; изменениями в идентичности (самосознании) и потребностях людей, их отношении к участию в управлении муниципальными делами; пересмотром роли государства в решении социальных проблем, появлением новых подходов в его финансировании. В странах разных типов эти проблемы проявлялись по-разному и на разных этапах исторического развития, однако, так или че, они носят универсальный характер. Рассмотрим их по отдельности. Урбанизация, Рост городов привел к возникновению огромных различий в численности населения, экономическом, а стало быть, и налоговом потенциале низовых административных единиц. В большинстве стран Запада коммуны — самые старые территориальные коллективы, где сложились многовековые традиции общинного самоуправления. Какой бы малой ни была численность населения коммуны, она, как правило, сохраняет определенную, хотя часто и формальную самостоятельность. Права коммун на целостность их территории считаются неотъемлемыми. Территория коммуны может быть изменена лишь с согласия населения либо при одобрении вышестоящих выборных органов. Если такого одобрения нет, то необходимо специальное решение высших законодательных или исполнительных органов (например, во Франции — Государственного Совета). Поэтому уже на первом этапе урбанизации — «точенного» роста городов— отток населения из сельской местности и ее обезлюдение привели к быстрому росту числа мелких коммун, уменьшению среднего числа их жителей, углублению разрыва между основной массой мелких сельских коммун и небольшим числом крупных и сверхкрупных городских. До начала 1970-х годов около 80% коммун в Западной Европе насчитывали менее 5 тыс. жителей, а более 65% — менее 1000. В Бельгии более 2/3, а во Франции — более 60% коммун имеют менее 500 жителей. Велики различия и между ячейками АТД более высокого уровня. В самом крупном департаменте во Франции перепись 1999 г. зарегистрировала 2555,0 тыс. жителей, в самом малом — Лозер — лишь около 73,5 тыс. Понятно, что функции формально равноправных коммун резко различаются. Более того, мелкие коммуны просто не в состоянии выполнять положенные функции без сотрудничества друг с другом или с более крупными соседями. Для городских муниципалитетов быстрый приток населения поставил множество неотложных проблем, связанных с землепользованием, строительством дешевого жилья, инфраструктурой, общественным транспортом, требовавших крупных затрат, и поиском источников их покрытия. Концентрация рабочих мест в городах привела к появлению массовых ежедневных трудовых поездок, усугубивших финансовые трудности городов из-за так называемого «эффектаразмазывания» (арШ-оуег). Проводя большую часть дня в городе, маятниковые мигранты пользуются его инфраструктурой (например, дотируемым чаще всего городским транспортом), а налоги платят по месту жительства. В итоге расходы городского бюджета как бы «размазываются» по обширной территории, не принося ожидаемого результата. На этапе субурбанизации города «выплеснулись» далеко за пределы своих официальных границ, центральные их части нередко деградировали, становясь фокусами концентрации беднейших слоев населения, иммигрантов, национальных меньшинств, молодежи, еще не нашедшей своего места на рынке труда. Более состоятельные семьи переселялись в спокойные и благополучные пригороды, что способствовало углублению финансовых трудностей муниципалитетов. Прежние административные проблемы сохранились, но, кроме того, обострилась необходимость сложной координации деятельности коммун и даже целых провинций, чьи территории полностью или частично входят в состав единой городской агломерации или функционального узлового района. Агломерации оказались разделены между десятками и даже сотнями административно-территориальных единиц. В метрополитен-ских ареалах Нью-Йорка и Чикаго их более 1000, Филадельфии — около 850, Питтсбурга — около 700. В среднем 33 самых крупных метрополитенских ареала США были к началу 1980-х годов раздроблены на 268 административных единиц каждый. Большой Милан включает около 600 коммун. На рис. хорошо видно несоответствие административных границ Стокгольма и реальных рубежей его агломерации. В итоге решения, принимавшиеся в одной части агломерации, могли затрагивать интересы жителей другой без их согласия. Происходило распыление средств из-за дублирования городских служб, создававшихся «для себя» в разных частях единого города, сниже-
Реальные границы и административная раздробленность агломерации Стокгольма. ние их эффективности из-за недостаточных масштабов и ограничения радиуса действия, отсутствия общегородского планирования и координации. Из-за этого, в свою очередь, углублялись различия в уровне обеспечения населения городскими службами и их качестве, нарушался баланс между потребностями населения и финансовой базой муниципалитета. Кроме того, уровень обеспечения населения коммунальными услугами зависит и от того, какие политические силы находятся у власти в каждом муниципалитете, какие отношения они поддерживают с соседями, граничит ли муниципалитет с крупным или малым территориальным образованием (если с крупным, то можно подключиться к его сетям, если с малыми приходится создавать свои). Социал-демократы и в целом левые силы были (во всяком случае, в теории) более склонны увеличивать расходы на социальные нужды, субсидировать услуги для более бедной части населения, тогда как либералы — вкладывать средства в инфраструктуру. Таким образом, и в чисто политической сфере, казалось бы, подтверждалось правило — чем больше административных единиц, тем более глубоки социальные различия. На деле, однако, все оказывалось сложнее. Группа британских географов провела тщательное исследование зависимости бюджетных расходов английских муниципалитетов от партийного контроля над муниципалитетами, устранив при этом влияние других многочисленных факторов (демографической и социальной структуры населения и его доходов и др.). Оказалось, что рамки, в которых муниципалитет может маневрировать средствами, чрезвычайно узки: львиную долю занимают расходы, которые практически не поддаются урезанию или объективно необходимы (ремонт школ, окончание ранее начатого строительства, выплата долговых обязательств и т.п.). Исследование показало, что победа консерваторов или лейбористов на местных выборах почти не оказывает влияния на расходы муниципалитетов на душу населения. Однако более тонкий анализ статей расходов может обнаруживать различия в распределении средств. Даже небольшие различия в нем подчас имеют значительный социальный эффект. Лейбористские муниципалитеты больше расходовали на жилье и образование, чем те, что находились под контролем консерваторов. Как бы то ни было, в эпоху субурбанизации уже упомянутый «эффект размазывания» дополнился новыми аспектами: жители зажиточных пригородов, работающие в центральном ядре агломерации, превратились для его властей в богатых нахлебников, по-
28 - 2559 скольку пользовались всеми благами, оплачиваемыми муниципалитетом, не компенсируя это своими налогами Правда, поездки жителей пригородов в центр способствуют росту оборота расположенных там предприятий торговли и сферы услуг, а тем самым и росту взимаемых городскими властями налогов Тем не менее, по подсчетам американских специалистов, каждый житель пригородов, приезжающий на работу в Нью-Йорк, «стоил» его муниципалитету ежегодно 21 тыс долларов, а в Вашингтоне — 23 тыс (Шоми-на, 1986] Не избежала подобных проблем и Западная Европа Агломерация Брюсселя расположена в трех районах, фактически превратившихся в субъекты федерации, — двуязычном районе Брюссель, состоящем из 19 коммун и охватывающем историческое ядро города, Фландрии и Валлонии Более половины занятых в районе Брюссель ежедневно приезжают из-за его пределов Население Брюсселя долгое время сокращалось за счет выезда в пригороды наиболее состоятельной его части, в том числе многочисленных чиновников, занятых в руководящих органах Европейского Союза и НАТО В столице концентрируются мигранты (их доля возросла с 16,1% в 1971 г до более чем 30% в конце 1990-х), преимущественно из стран Магриба и Турции, ч другие малоимущие слои В результате и средний, и медианный доход на душу населения относительно среднего по стране неуклонно уменьшался (в 1975 г — соответственно 117,5 и 105,4%, в 1989-м— 103,8 и 97,3%) Одновременно дальние пригороды, особенно на юге агломерации, в Валлонии, становились еще богаче В то же время душевые расходы брюссельских коммун, более чем на 1/3 финансировавшиеся за счет коммунальных налогов, были на 40% выше, чем в Валлонии, и на 70% — чем во Фландрии Уровень коммунальных налогов в районе Брюссель намного выше, чем на периферии агломерации (рис 18 и 19)
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Устойчивость и изменчивость административно-территориального деления: противоречие между стабильностью административных границ и динамизмом» з дисципліни «Геополітика та політична географія»
