Государственная политика эволюционирует отчасти в ответ на изменения осознанных требований и возможностей. Эти изменения могут быть результатом эволюции технологий в частном секторе и рыночных структур или других ощутимых изменений объективных условий. Государственная политика может также отражать не изменения объективных условий, а сдвиги в системе ценностей или в восприятии. Вероятно, повлекут за собой изменения в политике и изменения со временем относительной силы различных общественных интересов и групп. То, каким Глава 16. Эволюция государственной политики и роль анализа 465 образом все эти разнообразные силы преобразуются в новые направления политики, определяется институтами и процедурами формирования и изменения политики. Иногда институциональный аппарат формирования политики, кажется, обретает самостоятельную жизнь. Эволюция регулирования качества атмосферного воздуха в США демонстрирует действие всех этих сил и механизмов. В 1950—1960-х гг. качество воздуха в США в целом ухудшалось. Хотя в некоторых регионах, например в Питтсбурге, качество воздуха улучшилось благодаря местным инициативам по снижению выбросов загрязняющих веществ (в данном случае запретам на сжигание битуминозного каменного угля), в таких городах, как Лос-Анджелес, сочетание значительного увеличения автомобильного транспорта и нефтепереработки привело к заметному ухудшению положения. Источники этого ухудшения сначала не были очевидны. Оценка воздействия различных загрязняющих агентов на здоровье была и остается ограниченной состоянием биологических знаний и возможностями измерительной техники. Таким образом, до последнего времени основным предметом озабоченности в связи с выбросами от сжигания угля на электростанциях была двуокись серы, тогда как недавние исследования показали, что более серьезную проблему представляют сульфаты. Опубликованные исследования сыграли главную роль в росте осознания положения с качеством атмосферного воздуха. Некоторые исследования были узкого профиля. Например, в 50-е гг. ученые из Калифорнийского технологического института пришли к выводу, что источником смога, преследующего Лос-Анджелес, являются автомобильные выхлопы. Другие работы носили всеобъемлющий характер. "Безмолвная весна" Рахили Карсон (Carson, 1962) была сигналом тревоги по поводу промышленных загрязнителей вообще. За 60-е гг. струйка исследований превратилась в мощный поток. Римский клуб предсказывал надвигающуюся катастрофу (см. Meadows et al., 1972) . В более концентрированных и осторожных исследованиях (например, в работе Ridker (1967)) предлагались первые оценки экономических издержек атмосферного загрязнения. * Карсон Р. Безмолвная весна. М., 1965. — Примеч. пер. ** Пределы роста: Доклад по проекту Римского клуба "Сложное положение человечества". М.. 1991. — Примеч. пер. 466 Часть VI. Экономическое благосостояние и политика Политика реагировала медленно. Несколько штатов приняли законы о защите качества воздуха. Выдающимся примером здесь стали калифорнийские контрольные нормативы автомобильных выбросов в начале 60-х гг. Действия федеральных властей носили постепенный характер. В 1965 г. Конгресс санкционировал установление контрольных нормативов автомобильных выбросов. Но федеральные законодательные органы уклонялись от установления конкретных нормативов, и значительная доля ответственности и свободы инициативы была возложена на штаты. Принятые в 1970 г. поправки к Закону о чистом воздухе давали больше полномочий федеральному ведомству — Управлению по охране окружающей среды (УООС) — и включили в законодательство больше подробностей о том, как должно проходить регулирование. Форма, которую приняли поправки 1970г., отчасти связана с политическими устремлениями и стратегиями некоторых ведущих законодателей. Как отмечено в работе Jacoby and Steinbruner (1973), Эдмунд Маски, который был председателем ключевой сенатской комиссии, во время слушаний собирался баллотироваться в президенты. Он и другие законодатели были убеждены (и, по-видимому, думали, что их убежденность разделяет значительная часть американских избирателей) в том, что штаты действовали недостаточно энергично и что следует признать виновными и призвать к ответу частные компании, которые загрязняют воздух или производят загрязняющие воздух автомобили. Была также уверенность в том, что если предъявить определенные технологические требования, то у компаний появятся стимулы и возможности соблюдать их, причем издержки не будут непомерно обременительны. Конкретная форма новых законов, их интерпретация УООС и последующие административные и законодательные поправки были разными в разных сферах применения. Но в том, о чем сообщается в работах Jacoby and Steinbruner (1973), Sonda (1977) и White (19$0) о контроле автомобильных выбросов, в работе Lurie (1981) о выбросах предприятий медной промышленности и в работе Ackerman and Hassler (1981) о регулировании работы электростанций, сжигающих уголь, есть немало общего. При том, что Закон 1970г. очертил круг деятельности УООС, Конгресс, естественно, не мог уточнить все детали, и ограничения были достаточно размытыми, так что УООС предоставлялась значительная свобода действий. Отчасти из-за того, что Кон- 16. Эволюция государственной политики и роль анализа 467 гресс распорядился таким образом, а отчасти вследствие интерпретации УООС предоставленного ей мандата инструкции УООС приняли форму конкретных нормативов, часто привязанных к оценкам безопасности для людей, а иногда ориентированных на суждения о возможностях наилучших технологий. И группы охраны окружающей среды, и контролируемые отрасли старались путем давления или уговоров заставить Конгресс и УООС изменить инструкции. Частично это давление осуществлялось посредством тяжб и судов. Чтобы установить нормативы и защитить их в суде, УООС предприняло много исследований, пытаясь оценить свидетельства науки о воздействии на здоровье и эволюции технологии. Обычно эти исследования не касались более широких вопросов выгод и издержек различных стратегий охраны окружающей среды или даже изучения спектра возможных инструментов. Скорее, они были сосредоточены на том, чтобы сформулировать конкретную инструкцию или защитить инструкцию, подвергавшуюся нападкам, а также попытаться оправдать предлагаемый или уже существующий норматив или изучить возможность изменений этого норматива. Признание того, что в законодательстве об охране окружающей среды на карту поставлена более широкая система ценностей, было навязано Конгрессу и УООС давлением и судебными преследованиями различных заинтересованных групп. Автомобильные компании, как и угольные компании восточных штатов и профсоюзы угольщиков, жаловались на непомерно высокие издержки и потерю рабочих мест из-за имеющихся инструкций. В исследованиях УООС такие жалобы не были предусмотрены, и соответственно не было попыток всерьез подойти к компромиссам, которые из этих жалоб вытекали. Точно так же в исследованиях УООС редко уделялось серьезное внимание различным инструментам регулирования типа штрафов вместо наложения жестких требований. Напротив, эти более широкие вопросы ценностей, компромиссов и стратегий исследовались в университетах и научно-исследовательских центрах типа Института Брукингса. Исследования Kneese and Schultze (1975) и подобные им предназначались для неакадемической аудитории, и к середине 70-х гг. политический климат заметно изменился. Некоторые изменения, безусловно, отражали новое понимание компромиссов и спектра возможных инструментов регулирования. 468 Часть VI. Экономическое благосостояние и политика К концу 70-х гг. при администрации Картера реформа регулирования стала притчей во языцех. Под руководством Чарльза Шульца внутри администрации были проведены многочисленные проверки деятельности УООС (и других распорядительных ведомств). Они вынудили УООС уделять больше внимания компромиссам и альтернативным инструментам, что в свою очередь усилило роль в УООС должностных лиц, веривших в реформу регулирования. Несмотря на некоторые сдвиги в сторону уравновешивания выгод и издержек, к 1980 г. общественное мнение зашло еще дальше. Кандидаты в президенты от обеих основных партий частично строили свои кампании на пункте о сокращении объема государственного вмешательства. Это был краткий обзор истории законоположений о чистом воздухе с 1967 по 1980 г., но сказанного достаточно, чтобы увидеть общую схему. Хотя в некоторых отношениях эта схема очень специфична, она во многом типична. Например, исследование Крейна и его коллег (Grain et al., 1969), посвященное истории распространения, а затем прекращения фторирования питьевой воды, обнаруживает много сходства со случаем загрязнения воздуха. Учреждение государственной программы было вызвано осознанием потребности, которую мог удовлетворить государственный сектор, — желательности и возможности уменьшения распространенности кариеса зубов у детей путем фторирования водопроводной воды. Работа государственных институтов и механизмов оказала сильное влияние на то. как шло фторирование и как оно прекратилось. На ранних стадиях местные органы управления, отделы здравоохранения и водоснабжения считали, что фторирование находится в пределах их компетенции и за пределами сферы демократической политики.' Со временем начали раздаваться голоса, подвергающие сомнению безопасность фторирования и даже законность правительственных решений о добавлении таких веществ, как фтор, в общественную питьевую воду независимо от возможной пользы для детей. Говорилось, что дети могут пить фторированное молоко. Вопрос о том, добавлять или нет фтор в питьевую воду, превратился в тему дебатов между претендентами на политические посты. В некоторых случаях по этому поводу устраивались специальные референдумы.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Механизмы и действующие лица» з дисципліни «Нова інституціональна економічна теорія»
