Особливості формування і використання бюджетних ресурсів для забезпечення економічного зростання
Реалізація політики економічного зростання на основі проголошеної інвестиційно-інноваційної стратегії розвитку потребує відповідного фінансового забезпечення, важливою складовою якого є бюджет. При цьому найефективнішим серед бюджетних витрат, пов'язаних з економічним зростанням, є витрати на капітальні вкладення. Мета останніх полягає в ініціюванні імпульсів для економічної активності, пожвавлення кон`юнктури. Державні витрати відіграють роль каталізатора, що збільшує обсяги залучених коштів в інвестиційну сферу та посилює їх вплив на розвиток економіки, а раціоналізація структури бюджетних витрат створює макроструктурні умови для подальшого прогресу. Можливість активної участі держави у здійсненні централізованих капітальних вкладень зумовлюється рівнем перерозподілу ВВП через бюджет. У ряді постсоціалістичних країн (Польща, Угорщина, Словенія) бюджетні видатки по відношенню до ВВП становлять нині 45-50%, а в Болгарії і Румунії – 25-35%. У роки трансформаційного спаду бюджетні видатки до ВВП у найбільш успішних країнах не знижувалися, а подекуди навіть збільшувалися. У 1990-1993рр. в Угорщині, наприклад, вони досягли максимального рівня – 62%, до ВВП тоді як у Польщі і Словенії залишалися стабільними – близько 50% до ВВП [8, c. 6]. У
113
Розділ ІI. Фінансові ресурси економічного зростання
2002 р. в країнах "великої сімки" бюджетні видатки по відношенню до ВВП коливалися від 34,8% у США до 53,5% – у Франції [38]. Необхідність перерозподілу ВВП через бюджет на цілі інвестування пов'язана з тією обставиною, що ринковий механізм розподілу не забезпечує оптимальних умов відтворення капіталу. Шляхом самофінансування суб`єктів господарювання практично неможливо своєчасно та ефективно перерозподілити ресурси внаслідок їх пов`язаності, яка зумовлює всі структурнотехнологічні перекоси в сфері матеріального виробництва. Стихійний же процес інвестування у вітчизняну промисловість спроможний лише законсервувати на багато років її сировинну і споживчу орієнтацію. Чим радикальнішими мають бути структурні зрушення, тим більша потреба в централізованому впливі на них і більше часу потрібно для їх здійснення. Саме бюджетні механізми були основними на етапі формування промислової та економічної структури в індустріальних країнах. За допомогою прийняття відповідних бюджетів держава закладає фундамент майбутнього економічного розвитку. Особливо зростає роль державних витрат у кризових (або різних екстремальних) ситуаціях. Так, у більшості розвинених країн у повоєнні роки, а також у період докорінної структурної перебудови економіки, зумовленої науково-технічною революцією (1970-1980-х років), державні кошти в економіку становили 20-30% загальної суми бюджетних видатків. У США в цей період у видатковій частині федерального бюджету витрати на капіталовкладення в окремі галузі економіки, а також на придбання державного майна у формі підприємств виробничої та соціальної інфраструктури посідали третє місце – від 10 до 40% [7, c. 16]. Значні бюджетні кошти в повоєнний період спрямовувалися на структурну перебудову економіки Японії, в результаті чого за 4-5 років виробництво в цій країні було відновлено на 80%, а в окремих галузях, зокрема, у вугільній і металургії – на 100% [22, c. 8]. У розвинених країнах бюджетні кошти були, є й залишаються найважливішим фінансовим інструментом науково-технічної політики, який відіграє вирішальну роль в структурній перебудові економіки та переведенні її на прогресивні технології. Нині в багатьох країнах держава бере на себе від 20 до 50% національних 114
2.1. Особливості формування і використання бюджетних ресурсів
наукових витрат. Для фундаментальних досліджень зазначений показник значно вищий (від половини до 2/3). При цьому частка витрат на науку в загальній сумі витрат державного бюджету відносно невелика, і в останні 20 років стабільно утримається на рівні, наприклад, у США 6-7% , в Японії – 4-5%. [28, c. 119]. Структурна розбалансованість української економіки досягла таких масштабів, що на її подолання під впливом лише ринкових сил може відбуватися протягом тривалого часу і супроводжуватись значними соціально-економічними втратами. Тому політика в сфері державних видатків повинна відігравати ключову роль в структурній перебудові економіки, хоча зробити це буде не просто з огляду на незначну питому вагу (порівняно з рядом розвинених країн) перерозподілу ВВП через бюджет. В Україні за період 1997-2003 рр. обсяг видатків зведеного бюджету до ВВП скоротився на 8,1% – з 36,8 до 28,7%. При цьому обсяги видатків, які найбільшою мірою сприяють економічному зростанню, а саме – на підтримку галузей реального сектора економіки, зменшилися відповідно на 1,2% (табл. 2.1). Таблиця 2.1 Видатки зведеного бюджету України, % до ВВП Показники 1997 1998 2000 2001 2002 2003 Видатки – всього 36,8 30,4 28,3 27,2 27,3 28,7 з них на підтримку галузей реального сектора економіки 4,7 5,5 3,6 3,3 2,6 3,5 Джерела: [29, c. 31, 56, 58; 30, с. 29, 54]; розрахунки авторів.
Досить малими є інвестиційні видатки бюджету, що визначають можливість інноваційного розвитку. Так, за нашими розрахунками, їх частка у видатках зведеного бюджету коливалася від 9,9% у 2000 р. до 15,2% – у 2003 р. [29, c. 58; звіти Казначейства]. У структурі капітальних видатків зведеного бюджету переважають витрати на придбання основного капіталу й устаткування (табл. 2.2).
115
Розділ ІI. Фінансові ресурси економічного зростання
Таблиця 2.2 Структура капітальних видатків зведеного бюджету, % Показники 2000 2001 Капітальні видатки - всього 100,0 100,0 у тому числі на придбання основного капіталу 66,2 72,3 Джерело: дані Держказначейства України. 2002 100,0 72,8 2003 100,0 64,5
Частка зазначених витрат, як видно з даних табл. 2.2, у 2003 р. становила 64,5% і знизилась порівняно з 2000 р. на 1,7 відсоткових пункта. У цілому витрати зведеного бюджету на інвестиції, що здійснювалися в останні роки в Україні, характеризуються такими показниками (табл. 2.3). Таблиця 2.3 Фінансування інвестицій в основний капітал за рахунок бюджету Показники 1997 1998 2000 2001 2002 2003 Інвестиції в основний капітал за рахунок зведеного бюджету, млн грн 1479 1614 2185 3081 3228 5665 Частка інвестицій в основний капітал за рахунок зведеного бюджету в загальному обсязі інвестицій в основний капітал, % 11,9 11,5 9,2 9,5 8,7 11,1 Інвестиції в основний капітал за рахунок зведеного бюджету, у % до ВВП 1,58 1,56 1,29 1,52 1,45 2,14 Джерела: [29, c. 31, 56, 58, 229; 30, с. 29, 54, 216]; розрахунки авторів.
116
2.1. Особливості формування і використання бюджетних ресурсів
Таким чином, за період 1997-2002 рр. мала місце тенденція до скорочення частки інвестицій в основний капітал за рахунок зведеного бюджету в загальному обсязі інвестицій в основний капітал і зменшення обсягу цих інвестицій по відношенню до ВВП. Так, у 2002 р. порівняно з 1997 р. частка інвестицій в основний капітал за рахунок бюджету в загальному обсязі інвестицій в основний капітал скоротилася з 11,9 до 8,7%, або на 3,2 відсоткових пункта. Проте в 2003 р. вона істотно підвищилася порівняно з попереднім роком – на 2,4 відсоткових пункта (див. табл. 2.3.). Скорочення обсягів витрат на розвиток економіки зумовлене як загальноекономічними труднощами, так і новим підходом до вирішення проблем фінансування капітального будівництва переважно за рахунок власних коштів підприємств. Проте оновлення капіталу таким чином відбувається стихійно, в некерованому або слабо керованому режимі. Ринковий механізм інвестування мав бути сформований під час роздержавлення власності та приватизації підприємств. Однак очікуваного інвестиційного ефекту приватизація не дала. Зрештою, в Україні видаткова частина державного бюджету виявилась відособленою від стратегічних завдань розвитку реальної економіки. Фактичні пріоритети бюджетної політики не завжди співпадають з пріоритетами і цільовими показниками соціально-економічного розвитку, сформульованими в офіційних президентських посланнях і програмах діяльності уряду. Найчастіше фінансовою підтримкою з боку держави користуються дві галузі – сільське господарство та вугільна промисловість. У той же час галузі, що підвищують конкурентоспроможність вітчизняної продукції і збільшують можливості виходу українських підприємств на світовий ринок, зокрема, з продукцією таких наукомістких галузей, як машинобудування та інформаційна інфраструктура, не мають реальної державної підтримки. У Законі України "Про Державний бюджет України на 2004 рік" частково усунуто недоліки щодо вибору пріоритетів у розподілі бюджетних коштів на розвиток галузей реального сектору економіки. Так, значно була скорочена кількість державних програм, що фінансуються за рахунок бюджетних коштів, не за всіма напрямами витрат досягнуто суттєвих зрушень 117
Розділ ІI. Фінансові ресурси економічного зростання
у структурі розподілу бюджетних коштів, про що свідчить структура бюджетних призначень за державними програмами, що фінансуються за рахунок бюджетних коштів (табл. 2.4). Таблиця 2.4 Структура бюджетних призначень за державними програмами згідно з Законом України "Про державний бюджет України на 2004 рік" Показники Державні програми – всього із них: Розвиток наукового і науково-технічного потенціалу України Паливно-енергетичний комплекс Обробна промисловість із неї: загальнодержавна (національна) космічна програма Програми розвитку промисловості Транспортно-дорожній комплекс Сільське, лісове та рибне господарства, мисливство з неї: державна підтримка розвитку науки та освіти заходи по забезпеченню аграрного комплексу сільськогосподарською технікою вітчизняного виробництва Джерело: [10]; розрахунки авторів. Частка видатків на окремі програми в загальній сумі видатків бюджету, % 22,3
2,3 8,2 2,9
0,14 0,05 4,3 4,5
–
–
У 2004 р. як і в попередні роки, переважну частину коштів передбачалось спрямувати на підтримку паливно-енергетичного комплексу та сільського господарства. В Державному бюджеті України на 2005 р. по Міністерству промислової політики заплановані заходи щодо реалізації Комплексної програми будівництва вітрових електростанцій, виконання програм розвитку підприємств суднобудівної, літакобудівної промисловості, 118
2.1. Особливості формування і використання бюджетних ресурсів
підприємств "Бронетехніка України" та підприємств і організацій, що виготовляють і розробляють боєприпаси, їх елементи та вироби спецхімії [11]. Здійснені заходи щодо об'єднання та скорочення кількості державних програм не вирішують проблеми структурної перебудови економіки. Навпаки, вони обмежують можливості відтворення власного науково-технічного потенціалу на інноваційній основі. А це, безумовно, негативно відіб'ється на темпах розвитку вітчизняної промисловості. Враховуючи, з одного боку, нинішні тенденції розподілу бюджетних витрат на підтримку галузей економіки та намагання уряду мінімізувати дефіцит бюджету, а з іншого – значну роль бюджетних видатків у прискоренні структурних зрушень в економіці, необхідно відмовлятися від режиму пасивного скорочення обсягів перерозподілу доходів на користь активного використання регулятивних функцій видаткової частини бюджету в процесі структурної перебудови економіки. На нашу думку, нинішня політика обмеження бюджетних витрат (у т.ч. капітальних) грунтується на таких засадах, які суперечать цілям, що декларуються: ринкові перетворення – структурна перебудова – економічне зростання. До того ж вони не узгоджуються зі світовими тенденціями збереження провідної ролі держави у формуванні темпів, структурних зрушень і напрямів соціальноекономічного розвитку. При зменшенні витрат бюджету практично втрачається функція регулювання останнього, найбільш важлива з точки зору завдань модернізації та підвищення ефективності суспільного виробництва на основі широкомасштабного використання новітніх досягнень науково-технічного прогресу, посилення інвестиційної та інноваційної активності, формування інших необхідних передумов стабільного соціально-економічного розвитку. Стратегія бюджетних витрат визначається тією функціональною роллю держави, яку вона відіграє в ринковій економіці. Зважаючи на це, як цілком слушно пише В. Сенчагов, "тенденція зниження частки державних витрат у ВВП повинна бути замінена тенденцією їх стабілізації і поетапного підвищення до розумного рівня (до 50%) [19, с. 63].
119
Розділ ІI. Фінансові ресурси економічного зростання
Макроекономічні дослідження, проведені відомим російським ученим Д. Львовим, наочно підтвердили, що боротьба з інфляцією за допомогою скорочення державних витрат – малоефективна. Зниження державних витрат вдвоє скорочує дефіцит бюджету лише на 5 відсоткових пункта [20, c. 24]. Така мала залежність пояснюється сильним спадом виробництва за значного скорочення державних витрат. При цьому повністю поглинається виграш від їх економії. Навпаки, деяке збільшення державних витрат може виявитися вкрай бажаним, оскільки воно дає можливість більш повно використати виробничі потужності, нарощувати обсяги виробництва і підвищувати рівень життя населення. Причому все це може відбуватися, як правило, за відносно невеликих темпів інфляції. Звичайно, при нинішній структурі державних витрат, що характеризується переважанням поточних витрат і витрат на обслуговування державного боргу над витратами на інвестиції, зростання державних витрат є загрозою фінансовій безпеці країни. Саме зниження частки витрат на інвестиції є однією з головних причин дестабілізації інвестиційного процесу, рівень та інтенсивність якого є вирішальною умовою структурної перебудови економіки. З метою посилення інвестиційної складової державного бюджету принципи його формування мають бути трансформовані відповідно до загальної логіки системи регулювання економіки, орієнтованої на розвиток. Домінування цілей розвитку повинно підкріплятися відповідною технологією планування бюджету. В основу його розробки слід покласти законодавчо встановлені нормативи, що визначають рівень бюджетних витрат за відповідними напрямами, а також програмно-цільовий принцип планування і здійснення витрат. Згідно з таким принципом планування будь-яких видатків, особливо інвестиційних, має здійснюватись відповідно до стратегії розвитку держави. При цьому акцент робиться на результатах здійснення різних державних програм, а використання бюджетних коштів оцінюється з урахуванням зростання доходів бюджету, а також обсягів виробництва і реально наданих соціальних послуг населенню. При розробці державного бюджету слід враховувати пріоритети, визначені програмою структурної перебудови 120
2.1. Особливості формування і використання бюджетних ресурсів
економіки, що становлять основу стабільності та стійкості майбутнього розвитку. Саме тому серед основних пріоритетів мають бути інвестиційні програми галузей, в яких зосереджена національна технологічна база і виробництво наукомісткої продукції. Адже в цих галузях приватний сектор не може розраховувати на високу рентабельність у короткостроковій перспективі. Фінансувати їх потрібно на основі бюджету розвитку, який доцільно вивести з консолідованого бюджету згідно з Законом України “Про бюджетну систему". Необхідність виокремлення бюджету розвитку зумовлена тим, що нині капітальні витрати плануються разом із поточними в рамках річного циклу складання бюджету. Це не забезпечує необхідних обсягів коштів для інвестиційних проектів і фінансового контролю за їх цільовим та ефективним використанням. По-перше, фінансування великих інвестиційних проектів унаслідок тривалості їх реалізації здійснюється протягом декількох років. По-друге, досить часто розробка та виконання інвестиційних проектів проводяться відразу декількома міністерствами і відомствами. Причому великі інвестиційні проекти потребують чіткої координації зусиль різних відомств. Порядок розробки і реалізації інвестиційних проектів, як правило, не типовий. Все це відрізняє планування капітальних витрат від поточних, для яких характерна щорічна повторюваність бюджетних процедур. Специфіка формування бюджету розвитку, як важливої передумови інтенсифікації інвестиційної діяльності, полягає в такому: відокремлення фінансування виконання бюджету розвитку від поточного бюджету; надання фінансових коштів інвестору на поворотній, платній (під низький відсоток) і на строковій основі через спеціальний державний банк (Банк реконструкції та розвитку); використання коштів бюджету розвитку для фінансування лише високоефективних інвестиційних проектів, які пройшли відбір через інвестиційний конкурс і гарантують повернення позикових коштів. Формування бюджету розвитку як самостійного джерела розвитку дає можливість не лише зробити фінансування економіки менш залежним від формування доходної частини державного бюджету та деякою мірою подолати “залишковий" принцип фінансування розвитку економіки, а й 121
Розділ ІI. Фінансові ресурси економічного зростання
забезпечити на основі значного мультиплікативного ефекту багаторазове збільшення масштабів залучення в господарський оборот приватних інвесторів для реалізації ефективних проектів, гарантування безперервності фінансування інвестиційного процесу та повернення кредиторам боргів. Як свідчить досвід Японії, де з 1953 р. щорічно розробляється відносно державного бюджету програма інвестицій і позик (так званий “другий бюджет"), ця програма є могутнім інструментом економічного зростання [20, с. 16-17]. В останні роки бюджети розвитку почали розроблятися і в пострадянських країнах. Так, у Росії обсяг бюджету розвитку визначається урядом, виходячи з потреб в інвестиціях. Бюджет розвитку й інвестиційна програма розглядаються Федеральною інвестиційною комісією і затверджуються щорічно. Підтримка з боку держави може бути надана російським інвесторам, кожний з яких вкладає в свій проект власні кошти в грошовій формі в розмірі, як мінімум, 20% вартості проекту. Воднораз держава може або надати такому інвесторові (на його вибір) кредит за пільговою процентною ставкою, або викупити у нього відповідну частину пакету акцій. Розмір такої підтримки – від 50% для інвестиційних проектів, що реалізують патенти російського походження, правом користування яких володіють російські інвестори, до 20% – для інших інвестиційних проектів. Держава за рахунок коштів бюджету розвитку дає гарантію комерційному банку на фінансування інвестиційного проекту в розмірі до 40% коштів, що надається банком інвестору. Таке обмеження зумовлюється необхідністю адекватної відповідальності банку за вибір клієнта та перевірку економічної ефективності проекту. Політика щодо застосування бюджету розвитку, що проводиться державою, і послідовне зниження відсоткової ставки банківського кредиту, дають можливість забезпечити зростання обсягів інвестування розвитку реального сектора економіки. Для перетворення бюджету розвитку в ефективний інструмент збільшення інвестицій та економічного зростання потрібно, насамперед, принципово змінити механізм його підготовки та реалізації. Зокрема, потрібна розробка середньострокового індикативного плану, який визначав би пріоритети економічного і 122
2.1. Особливості формування і використання бюджетних ресурсів
науково-технічного розвитку, а також цільові інвестиційні програми модернізації та підвищення конкурентоспроможності вітчизняного виробництва. І це повинно поєднуватися з розробкою середньострокових бюджетів розвитку з тим, щоб забезпечити наступність у процесі річного перехідного фінансування інвестицій. Нині інвестиційні програми та проекти затверджуються у державному бюджеті на щорічній основі, незважаючи на середньостроковий характер їх фінансування. А це призводить до порушення планів інвестиційних програм і зниження віддачі від реалізації інвестицій [10, с.8]. У рамках середньострокового балансу, розробленого на основі тривалості циклу, можна встановити баланс між загальною сумою дефіциту і сумою бюджетних надлишків за всі роки циклу. Бюджет розвитку, на відміну від поточного бюджету, може бути дефіцитним. Згідно із "золотим правилом", яке використовується у політиці державних фінансів багатьох країн, бюджетний дефіцит вважається допустимим, якщо він пов'язаний не із споживчими, а з інвестиційними витратами. Помірний дефіцит у 2-3% до ВВП може виконувати позитивну роль, оскільки дає можливість збільшити витрати бюджету та мобілізувати для їх покриття тимчасово вільні фінансові, в т.ч. валютні, ресурси. Всі країни Європейського валютного союзу, згідно з підписаним у 1997 р. пактом щодо фінансової стабільності, мають право на фінансування власних зростаючих державних витрат за рахунок бюджетного дефіциту, рівень якого не повинен перевищувати 3% від ВВП. Для мобілізації додаткових фінансових джерел державного інвестування доходну базу бюджету розвитку можна розширювати за рахунок: закріпленої частини податкових надходжень, а також доходів, які надходять за результатами управління державною часткою акцій підприємств; сум додатково нарахованого податку на прибуток з суми пільг по податку, використаних не за призначенням пільговою категорією платників податку;
123
Розділ ІI. Фінансові ресурси економічного зростання
коштів, одержаних від приватизації державного майна (не менше 50%) та інших надходжень, пов'язаних із приватизацією підприємств; частини прибутку державних підприємств (до 15%), яка нині перераховується до загального фонду державного бюджету; синдиційованого кредитування і реінвестування у виробництво коштів, що повертаються (раніше видані з бюджету як позика); доходів від державних цільових інвестиційних (можливо, валютних) позик і доходів, які одержують за результатами управління державним пакетом акцій підприємств, а також частини доходів від діяльності гарантійних, страхових і лізингових фондів, що створюються за участю держави; ресурсів кредитно-фінансових та інвестиційних інститутів із контрольними пакетами акцій, які належать державі й надаються на принципах трасту або позики під відсоток, в яких враховується ризик довгострокового кредитування; імпортного мита за ввезення товарів, які виробляються або виробництво яких може бути налагоджено в Україні; коштів, що надходять від повернення і сплати відсотків за раніше здійсненими бюджетними позиками; коштів від розміщення державних цільових облігацій розвитку; позик, що залучаються державою від міжнародних організацій з метою їх використання для кредитування інвестиційних проектів або надання трансфертів для реалізації проектів розвитку. Інвестиційні ресурси з бюджету розвитку мають використовуватися, насамперед, за пріоритетними напрямами, визначеними Концепцією соціально-економічного розвитку України на довгострокову перспективу. Зокрема, за їх рахунок повинні фінансуватися стратегічні інвестиційні програми, орієнтовані на якісні структурні зрушення і модернізацію галузей національної економіки. Саме таке спрямування коштів бюджету 124
2.1. Особливості формування і використання бюджетних ресурсів
дало б можливість не лише у довгостроковій, а й у короткостроковій перспективі суттєво збільшити фінансування соціальних програм. Визначення напрямів видатків бюджету за конкретними об'єктами повинно відбуватися на конкурсних засадах згідно з виділеними пріоритетами розвитку, у формах повного чи пайового інвестування, кредитування, державного гарантування й залежно від подальшої участі держави в управлінні підприємством. Правові та організаційні основи формування й використання коштів бюджету розвитку, що є складовою частиною бюджетної системи, мають бути викладені у Бюджетному кодексі –головному законодавчому акті, що регламентує бюджетний процес у державі. Виокремлення бюджету розвитку та дотримання цільової спрямованості використання його коштів сприятиме розширенню джерел фінансування інвестиційно-інноваційної діяльності і, як наслідок, економічному зростанню.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Особливості формування і використання бюджетних ресурсів для забезпечення економічного зростання» з дисципліни «Економічний розвиток України: інституціональне та ресурсне забезпечення»
