Финансовый маневр в процессе реализации программы природопользования
Свобода маневра определяется структурой программы — набором мероприятий, относящихся к различным отраслям, территориям региона и имеющим разную значимость, а также источниками и условиями финансирования. Основными источниками финансирования природоохранных программ являются: федеральный бюджет, местный бюджет, федеральный экологический фонд, местный экологический фонд, экологические фонды предприятий и организаций. Денежные средства могут также поступать из страховых фондов, целевых взносов и пожертвований, банковских займов. Все большую роль начинают играть государственные внебюджетные экологические фонды (табл. 15.2) Таблица 15.2. Динамика платежей за загрязнение окружающей природной срезы в Российской Федерации, направляемых в экологические фонды Показатели 1991 1992 1993 1994 1. Расчетные платежи, млрд. руб. 5,7 10,0 83,8 600,0 2. Фактическое поступление, млрд. руб. 1,1 4,4 79,8 421,6 3. Процент поступления 19,3 44,0 95,2 70,2 Важнейшая роль принадлежит местным экологическим фондам, поскольку в федеральный экологический фонд идет лишь 10% всех поступлений. Основными источниками средств экологических фондов являются: амортизационные отчисления на природоохранные сооружения; платежи за загрязнение в пределах норм; штрафы за превышение норм; рентные платежи за использование природных ресурсов. Однако именно местному экологическому фонду приходится осуществлять: • отчисление в фонд верхнего уровня; • компенсации другим региональным фондам; • финансирование межрегиональных проектов; • отчисления на нужды рекреации, здравоохранения, в специальные экологические фонды; • субвенции и кредиты производителям, снижающим воз действие на окружающую среду; • компенсации организациям и частным лицам за нанесенный ущерб; • премии производителям за наилучшие экологические результаты; • финансирование местных территориальных природоохранных проектов; • субсидии (дотации) определенным категориям потребителей; • финансирование службы экологического контроля, научных исследований. Существующая в настоящее время пропорция распределения средств предприятий и организаций на охрану окружающей природной среды составляет: 10% в федеральный бюджет, 30% -в республиканский, краевой, областной фонд; 60% - в местный (городской, районный) фонд. Если рассмотреть потоки инвестиций на региональную программу, то окажется, что они весьма разнообразны как по способу образования, так по источникам получения. В концентрированном виде составляющие инвестиций региональной программы представлены на рис. 15.3.
Рис. 15.3. Составляющие инвестиций на программу: 1 - дотации, субсидии, субвенции; 2 - целевое финансирование; 3 - льготный кредит; 4 - средства на превентивные мероприятия; 5 - подоходный налог; 6 - налог на прибыль; 7 - налог на землю; 8 - налог на добавленную стоимость; 9 - налог на имущество предприятий; 10 - платежи за землепользование; II - освобождение от НДС НИОКР природоохранного назначения. Заметим, что потоки 6 - 9 могут быть реализованы в виде 100%-ного или частичного поступления в период реализации программы, либо в виде налогового кредита. Структуризация программ компенсационных и восстановительных мероприятий предусматривает и соответствующую структуризацию источников финансирования. Действительно цели и мероприятия структуризуются с помощью дерева целей, причем на одном из иерархических уровней происходит структуризация в соответствии с региональным делением (по областям, краям и республикам — в программах федерального назначения, например, в федеральной программе противопаводковой защиты). Это деление может быть достаточно детальным и доходить до городов, районов. В процессе выполнения программы объем выделяемых финансовых средств из различных источников может отклоняться от запланированной величины. В этом случае необходимо изменить финансирование мероприятий программы и состав мероприятий. Мероприятия можно группировать по локальным целям структурно-целевой модели, каждая из которых характеризуется коэффициентом важности и полнотой достижения. Перераспределение средств между мероприятиями целесообразно проводить с учетом группировки мероприятий по локальным целям, позволяющим учесть характеристики этих целей. Действительно, если построить таблицу, в которой будут представлены группы мероприятий в соответствии с локальными целями (рис. 15.4),
Низкая Высокая Полнота достижения Цели
Рис. 15.4. Схема перераспределения финансовых средств между мероприятиями различных локальных целей. ,то перераспределение средств прежде всего целесообразно провести из квадранта "Низкая значимость и высокая полнота" в квадрант "Высокая значимость и низкая полнота" (стрелка 7). Если возможность изъятия средств из квадранта "Низкая значимость и высокая полнота" исчерпаны, то дополнительные средства следует изыскать в квадранте "Низкая значимость и низкая полнота"(стрелка 2). Если же дополнительных мероприятий для цели в квадранте "Высокая значимость и низкая полнота" нет, то средства из квадранта "Низкая значимость и высокая полнота" следует перераспределить в квадрант "Низкая значимость и низкая полнота" (стрелка J). Теоретически это вполне разумная схема модификации программы в процессе ее реализации. Однако на практике такой маневр финансовыми ресурсами оказывается ограниченным, поскольку выделяемые для выполнения конкретного мероприятия средства имеют целевой источник. Например, средства конкретного предприятия для выполнения его природоохранных мероприятий не могут быть переданы в полной мере для реализации общегородских мероприятий, несмотря на их большую значимость для региона. Перевод средств в данном случае возможен, только если в более приоритетной цели предполагается выполнить природоохранное мероприятие на том же предприятии. Несколько большую свободу имеют средства, получаемые от различных фондов и бюджетов. Впрочем, и здесь практика формирования средств из бюджетных источников зачастую приводит к сужению возможностей маневра, поскольку бюджетные средства формируются не как единая цифра, а составляются под первоначальную потребность программы по ее отдельным блокам (на улучшение состояния воды, воздуха, мероприятия по промышленности и т.д.), по которым и выделяются бюджетные средства из соответствующих министерств. В последующем перераспределение средств между целями оказывается весьма ограниченным: использовать на социальные мероприятия часть средств федерального бюджета на улучшение водной среды не представляется возможным. Отсюда возникает задача оценки маневренных свойств программы, которые зависят от ее структуры и могут быть улучшены путем совершенствования формирования инвестиций. Для решения этой задачи следует классифицировать набор программных мероприятий по следующим признакам; • отраслевому: • по территориальному (если это возможно для рассматриваемой региональной программы); • по уровню важности (федеральный, региональный и т.д.). Отраслевой признак можно трактовать шире и включить в него наряду с различными отраслями промышленности, сельского хозяйства, например, бассейновое деление или национальные парки. В результате будет получен параллелепипед, внутри которого можно сгруппировать мероприятия программы по сказанным трем группам признаков (рис. 15.5).
Уровни финансирования
Рис. 15.5. Схема группировки природоохранных мероприятий и возможностей использования финансовых средств Из рис. 15.5 видно, что наибольшими возможностями привлечения финансовых средств обладают мероприятия федерального уровня важности. В то же время жесткие потоки по территориальному и отраслевому делению сокращают возможности маневрирования инвестициями. Исходя из возможных вариантов воздействия внешних факторов следует выделить три наиболее вероятные ситуации корректировки природоохранной программы: • замена одного мероприятия на другое вследствие устаревания первоначально включенного мероприятия (под воздействием научно-технического прогресса); • усиление набора мероприятий, реализующих определенную локальную цель, и уменьшение набора мероприятий по другой локальной цели (под воздействием социально-экономических и политических факторов); • уменьшение состава мероприятий природоохранной программы из-за уменьшения объемов финансирования. Для оценки возможностей финансового маневра отбросим признак уровня и рассмотрим возможности финансового маневра для жестко закрепленных источников финансирования — отраслевых и территориальных. Природоохранные мероприятия можно сгруппировать на основе построения структурно- целевой модели, т.е. дерева целей (рис. 15.6).
а)
б)
Рис. 15.6. Два варианта структурно- целевой модели группировки природоохранных мероприятий: два варианта - исходный (а) и сокращенный (б. В исходном варианте структурно-целевой модели для всех трех отраслей на двух территориях запланированы природоохранные мероприятия; сокращенный вариант предполагает, что мероприятия первой отрасли есть на обеих территориях, второй отрасли — только на первой территории, третьей отрасли — только на второй территории. На основе структурно-целевой модели можно построить реберный граф финансовых связей (рис. 15.7 а,б).
Отрасль Группа Мероприятий Территория Отрасль Группа Мероприятий Территория
а) б)
Рис. 15.7. Финансовые связи для реализации природоохранной программы: а - исходная структурно-целевая модель, б— сокращенный вариант структурно-целевой модели. Из полученных графов финансовых связей видно, что число ребер для исходного варианта меньше, чем для сокращенного. Очевидно, это будет влиять на финансовую маневренность в процессе реализации природоохранной программы. Действительно, если предполагается дополнить группу мероприятий (1,2,3) новым мероприятием или по каким-либо причинам просто увеличить финансирование мероприятий этой группы в рамках выделенных объемов финансирования всей программы, то для анализа возможностей такого финансового маневра необходимо построить ориентированный граф (орграф), стрелки которого будут показывать направление перемещения денежных средств. Для построения такого ориентированного графа следует рассматривать дополняемую группу мероприятий в качестве конечной
Рис. 15.8. Вариант орграфа перемещения финансовых средств для исходного варианта структурно- целевой модели
вершины орграфа. Поскольку в графе финансовых связей (рис. 15.7 а) имеются замкнутые циклы, то построение требуемого орграфа неоднозначно. Один из вариантов такого орграфа представлен на рис. 15.8. Для однозначного построения орграфа перемещения финансовых средств достаточно указать одну или несколько групп мероприятий, по которым уменьшается финансирование. Рассмотрим теперь сокращенный вариант структурно-целевой модели. Модель финансовых связей для этого варианта не имеет циклов (см. рис. 15.7 б). В случае необходимости дополни тельного финансирования группы мероприятий (1, 2, 3), орграф перемещения финансовых средств предлагает значительно меньше альтернатив, более того, он построен однозначно (рис. 15.9). Приведенные на рис. 15.8, 15.9 орграфы показывают, что для перемещения финансовых средств следует уменьшить финансирование какой-либо из групп мероприятий. С целью выбора одной или нескольких групп мероприятий, по которым вынужденно сокращается финансирование, необходимо обратиться к таблице классификации групп мероприятий по важности и полноте достижения цели природоохранной программы (рис. 15.3). Показатель полноты целесообразно пронормировать, а показатель важности цели следует не только пронормировать, но и изменить направление его улучшения, чтобы оно было обратным по отношению к полноте:
Рис. 15.9. Орграф перемещения финансовых средств для исходного варианта структурно-целевой модели На основе полученных показателей можно выбрать группы мероприятий программы, по которым может быть уменьшено финансирование. Для этого следует осуществить многокритериальный выбор по правилам:
С помощью указанных правил целесообразно отобрать несколько групп мероприятий, по которым предполагается уменьшить финансирование: ( ( J. Изменение финансирования возможно не на произвольную величину, а на величину, соответствующую исключаемому из программы мероприятию. Для выбора отменяемых мероприятий необходимо решить оптимизационную задачу на базе модели следующего вида:
,где ( (( — важность мероприятия (; U( — искомая переменная, принимающая значение 1, если мероприятие ( исключается из программы, и 0 - в противном случае; G(( — множество мероприятий, входящих в группу т) и выполняемых в момент т; Рн( — потребность в ресурсах в момент (. После решения этой задачи пересчитывается полнота достижения целей и проверяется, хватает ли ресурсов для реализации нового мероприятия в каждый из моментов времени. Если в какой-либо момент времени ресурсов не хватает, то для данного момента времени и исходя из величины дефицита ресурса проводится повторное решение приведенной выше задачи. Да лее для каждого момента времени производится финансовый маневр в соответствии с потоками, определяемыми дугами орграфа и объемами перемещения финансовых ресурсов. Проведенный финансовый маневр позволит даже в существующей практике достаточно жесткого закрепления финансовых средств за конкретными группами мероприятий природоохранной про граммы находить возможности и осуществлять оптимальным образом перераспределения финансовых средств. Заметим, что изменение механизма финансирования природоохранных про грамм не повлечет за собой принципиальных изменений в описанной процедуре осуществления финансового маневра и предложенный подход сохранит свою актуальность. Наглядное представление результатов изменения характеристик программы и выявления множеств мероприятий, с которых могут быть сняты ресурсы для улучшения программы, дает таблица перераспределения средств (рис. 15.10).
Важность
Полнота
Рис. 15.10. Схема перераспределения финансовых средств между множествами мероприятий программы после введения мероприятия 12 и исключения мероприятия . Из рис. 15.10 видно, что полученное распределение локальных целей таково, что дальнейшее совершенствование программы в рамках выделенных финансовых ресурсов не представляется целесообразным.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Финансовый маневр в процессе реализации программы природопользования» з дисципліни «Екологія і економіка природокористування»
