Враховуючи факт постійних змін структури влади в Україні за період з 1990 року, варто в загальних рисах проаналізувати особливості тієї чи іншої системи влади. До 1990 року головну роль в організації та діяльності органів влади в Україні відігравала структура комуністичної партії. На кожному рівні адміністративно-територіального устрою існувала відповідна партійна структура: обком, райком, міськком, а всі керівники рад чи виконкомів обов'язково належали до правлячої партії. Тому жодної автономності органів місцевої влади не було і не могло бути, а партійна вертикаль забезпечувала реалізацію "демократичного централізму". Саме партійні МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ: СВІТОВИЙ ТА УКРАЇНСЬКИЙ ДОСВІД 1 34 органи ухвалювали головні рішення і займалися кадровими питаннями. Відповідали ж за всі негаразди саме виконавчі органи рад. Самі ж ради були чисто декоративними органами, які збиралися лише два рази на рік на одноденні сесії. Від грудня 1990 до березня 1992 року в Україні діяла перша редакція Закону "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування". А за тодішньою Конституцією вся влада в Україні концентрувалась по лінії Рад, де Верховна Рада України здійснювала всю повноту влади від імені України. Верховна Рада формувала Уряд — Раду міністрів, здійснювала інші кадрові призначення, мала право скасування рішень органів виконавчої влади та розпуску місцевих рад всіх рівнів. Щоправда, Декларація про державний суверенітет України, прийнята 16 липня 1990 року, проголосила, що влада в Україні має будуватися за принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу і судову. Проте реальний розподіл влади почався із заснуванням в Україні поста Президента. Після всенародного обрання Президента 1 грудня 1991 року почалося внесення змін і доповнень до Конституції та відповідна корекція українського законодавства. Саме на початку 1992 року , у лютому — березні були прийняті два нових закони "Про представника Президента України" та "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування". На мал. 17.1 показано структуру влади в Україні у 1992 - 1994 роках. Саме в цей період в Україні відбувся реальний розподіл влади на законодавчу, яку уособлювала Верховна Рада, та виконавчу, яку очолив Президент. За цією моделлю Президент одержав виконавчу вертикаль із представників Президента в областях і районах, які здійснювали державну виконавчу владу і контролювали органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними делегованих державних функцій і дотримання Конституції і законів України. Закон визначав представника Президента найвищою посадовою особою державної виконавчої влади в області і районі. На нього покладалося загальне керівництво місцевою державною адміністрацією, виконання районного та обласного бюджетів, контроль за дотриманням Конституції та законодавства. Варто зазначити, що цей закон був досить загальним. Всі інші питання діяльності адміністрацій мали регулюватись актами Президента України. Нова редакція названого вище закону про місцеве самоврядування була ухвалена 26 березня 1992 року після схвалення 5 березня 1992 року Закону "Про представника Президента України". У новому законі було враховано передання частини повноважень від обласних та районних рад представникам Президента. Головним тут було те, що на районному і обласному рівні Ради народних депутатів позбавлялися власних 135 МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ: СВІТОВИЙ ТА УКРАЇНСЬКИЙ ДОСВІД 1 36 виконавчих органів і мали характер виключно представницьких органів. Лише на рівні населених пунктів функціонувало реальне самоврядування. Оскільки ще перша редакція закону "Про місцеві ради народних депутатів та місцеве самоврядування" ліквідувала так звану "радянську матрьошку", а саме підпорядкування рад одна одній по вертикалі та введення інституту представників Президента мало остаточно ліквідувати радянську модель влади і створити систему влади, у якій поєднується принцип забезпечення в регіонах державного управління через місцеві державні адміністрації з широкою самодіяльністю громадян у населених пунктах через органи самоврядування з досить широкими повноваженнями. Основним недоліком такої структури влади стало те, що представники Президента в областях і районах фактично не мали виходу на Кабінет Міністрів, вплив Уряду на їх призначення та управління діяльністю був надто слабкий, а адміністрація Президента не могла забезпечити тісної взаємодії між місцевими державними адміністраціями та Урядом. Плюс до цього додались і чисто суб'єктивні фактори: не зовсім адекватна кадрова політика тодішнього Президента України щодо призначення голів адміністрацій, а також жорстка конкуренція між Президентом і Головою Верховної Ради. Варто згадати, що призначення представників Президента здійснювалося все з тієї ж "партійної обойми". В багатьох областях чи районах на чолі ради і на чолі відповідної адміністрації опинялися відповідно перший і другий секретарі райкому чи обкому. Це, разом із недостатньо розведеною компетенцією між радами й адміністраціями, призводило до конкуренції між цими посадовими особами, яка в деяких регіонах переростала в постійні конфлікти на верхніх щаблях місцевого керівництва. Хоча така конфронтація у багатьох місцях була штучною, вона активно використовувалася противниками введення інституту Президента в Україні, які хотіли якомога більше обмежити владу Президента. Важливим елементом ліквідації інституту представників Президента і такої моделі влади, яку показано на мал. 17.1, стало ослаблення впливу Президента на парламент. Закон "Про представника Президента України" передбачав, що представники Президента не можуть бути народними депутатами, і повноваження понад ЗО народних депутатів, які обіймали посади представників, були припинені. Це, звичайно, різко послабило позиції Президента в парламенті. Після прийняття Верховною Радою України у вересні 1993 року принципового рішення про проведення дострокових президентських і парламентських виборів Президент вніс на розгляд парламенту проект про зміни і доповнення Конституції України, де пропонувалось введення посади Віце-Президента як глави Уряду, та деяка модифікація структури 137 влади в Україні загалом. Оскільки цей законопроект вважався таким , що засвідчував слабкість Президента, то народні депутати в процесі роботи над цим законопроектом трансформували його в невеликий за обсягом, але вкрай важливий як для України, так і для долі Л. Кравчука та І. Плюща Закон "Про формування місцевих органів влади і самоврядування" 3 лютого 1994 року. Цим законом разом з новими виборами до місцевих органів влади скасовувався інститут місцевої державної адміністрації. Голови рад усіх рівнів мали обиратися всім населенням, замість держадміністрацій знову відновлювалися виконкоми. Не потрібно було бути великим аналітиком, аби зрозуміти, що для Президента Кравчука підписати прийнятий Закон означало все одно, що підписатись за поразку на наступних виборах. Леонід Макарович цей Закон підписав — можливо, тоді він не думав виставляти свою кандидатуру на президентських виборах, адже такий розумний політик мав передбачити наслідки для себе від реалізації цього закону. Леонід Кравчук не був переобраним на новий термін, оскільки його головна сила — представники Президента не підтримали його на виборах, вони займалися своїми прямими виборами уже як голів рад, а не голів державних адміністрацій. Іван Степанович Плющ, саме завдяки якому з'явився Закон "Про формування місцевих органів влади і самоврядування", також вибори не виграв, хоча й позбавив Президента його "Представників". Це має бути добрим уроком не тільки для його головних учасників, а й для їх наступників — Леоніда Кучми та Олександра Мороза. На мал. 17.2 показано структуру влади в Україні від виборів червня 1994 року до підписання Конституційного Договору в червні 1995 року. Як було показано вище, після ліквідації інституту представників Президента в областях і районах від 26 червня 1994 року вертикаль державної виконавчої влади в Україні була зруйнована. Формальне підпорядкування виконкомів по здійсненню делегованих державних функцій та їхня автономність у виконанні функцій самоврядування, та ще й за умови обрання голів рад всім населенням, особливо за наявності в Україні великої частки державної власності, виявилися вкрай неефективними. Додалися і спроби новообраних голів областей творити свою, незалежну від Києва політику, що посилювало некерованість держави та підігрівало ідеї сепаратизму. В цей час Верховна Рада України 13-го скликання, де в 1994 році ліві сили мали більшість голосів, спробувала взагалі реанімувати радянську модель влади. Прийнятий у першому читанні 8 липня 1994 року проект закону "Про місцеві Ради народних депутатів" фактично мав позбавити Президента і Уряд впливу на регіональну політику, а всю систему рад знову фактично підпорядковував Верховній Раді і відновлював вертикаль "демократичного централізму". МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ: СВІТОВИЙ ТА УКРАЇНСЬКИЙ ДОСВІД 1 38 139 Щоправда, після довиборів липня-листопада 1994 року монополія на більшість "лівих" була порушена, і згаданий проект так і залишився проектом. Другий Президент України, одержавши недієву систему влади, спробував спочатку неконституційними методами створити вертикаль державної виконавчої влади, а саме: Указом від 6 серпня 1994 року "Про забезпечення керівництва структурами державної виконавчої влади на місцях" Президент підпорядкував собі голів районних і обласних рад. Звичайно, цей Указ не міг реально змінити ситуацію, оскільки він був неконституційний і голови обласних і районних рад обиралися на посади всім населенням, а Президент не мав змоги ні звільняти їх, ні керувати ними. З метою ліквідації такої ситуації у грудні 1994 року Президент вніс на розгляд Верховної Ради України проект конституційного закону "Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні". Піврічні дебати навколо проекту цього закону закінчилися підписанням між Президентом України та Верховною Радою України унікального з правової точки зору документу — Конституційного договору. Цей документ був поставлений у рівень з Конституцією України, причому і Конституція, і все інше українське законодавство могли застосовуватися лише в частині, що не суперечить цьому Договору. На мал. 17.5 проілюстровано структуру влади, що була сформована в Україні за Конституційним Договором, підписаним 8 червня 1995 року. Це була нова спроба відновити вертикаль державної виконавчої влади. Було утворено систему органів місцевих державних адміністрацій, які підпорядковувалися по вертикалі знизу доверху, аж до Президента України. Знову ж таки як в часи 1992 - 1994 років обласні і районні ради позбавилися своїх виконавчих органів, а самоврядування формально залишилося лише на рівні населених пунктів. Проте в цій системі залишився дуже суперечливий момент — голова ради (самоврядування) та глава відповідної державної адміністрації (державна влада) поєднувались у одній і тій же особі, до того ж обраній всім населенням саме як голова ради. Крім того, Конституційний договір фактично вивів державну виконавчу владу з-під впливу парламенту. Єдина можливість впливу на уряд залишилася лише через бюджет, але це досить незначний вплив, враховуючи відсутність у парламенту можливостей і досвіду ведення фінансового контролю. Аналогічна ситуація сформувалась і на обласному і районному рівнях. Адже в розвиток Конституційного договору було прийнято ще два важливих документи: 21 серпня 1995 року Указ Президента України "Про Положення про обласну, Київську, Севастопольську міську державну адміністрацію та Положення про районну, районну у містах Києві та Севастополі державну адміністрацію", а 30 грудня 1995 року Указ Президента України "Про делегування МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ: СВІТОВИЙ ТА УКРАЇНСЬКИЙ ДОСВІД 1 40 141 повноважень державної виконавчої влади головам та очолюваним ними виконавчим комітетам сільських, селищних і міських Рад". За цими указами місцева державна адміністрація одержала ряд повноважень, які навіть теоретично не можуть передаватися державній виконавчій владі: право вносити зміни в бюджет та встановлювати місцеві податки. Враховуючи той факт, що 28 травня 1995 року було прийнято нову редакцію Закону "Про бюджетну систему України", яка внесла додаткові обмеження на власні фінансові ресурси місцевих рад, то разом із Конституційним
Ви переглядаєте статтю (реферат): «СТРУКТУРА ВЛАДИ В УКРАЇНІ У 1990 - 1996 РОКАХ» з дисципліни «Місцеве самоврядування: світовий та український досвід»
