Регіональні особливості діяльності органів місцевого самоврядування
В Україні спостерігаються чітко виражені регіональні особливості діяльності органів місцевого самоврядування. Ці особливості зумовлені дією низки факторів, найважливішими серед яких є географічне положення територіальних громад; величина та конфігурація адміністративно-територіальної одиниці, яка виступає просторовою базою розміщення територіальної громади; особливості політико-адміністративного устрою України; характер територіальної організації українського суспільства. Вітчизняні науковці приділяють величезну увагу дослідженню регіональних особливостей діяльності органів місцевого самоврядування. Зокрема, проблеми трансформації адміністративно-територіального устрою України з метою оптимізації місцевого самоврядування досліджувались у працях В. Малиновського [376, с. 211–218]; М. Теплюка [590, с. 403–409]; П. Ткачука [601, с. 141–151] та ін. Проблеми розвитку та удосконалення місцевого самоврядування у містах досліджувались у працях М. Бокія та Л. Шапіро [67, с. 130–136]; Л. Веліхова [88]; В. Волинця [96, с. 119–123]; В. Волкова [97, с. 65–73]; Є. Кушнарьова [357, с. 134–139]; С. Саханенко [549, с. 186–192]; Ю. Шарова [656, 658]; В. Шелевія [669] та ін. Проблеми місцевого самоврядування у столиці України досліджувались В. Вакуленком [83, с. 115–119]; К. Матвієнком [386, с. 104–106]; Б. Мечинським [392, с. 84–85] та ін. 194
Особливостям реалізації місцевого самоврядування на селі увагу приділяли: Г. Бутирін, В. Ознобкін, В. Романов [80]; І. Прокопа [514]. Окрема увага приділялась проблемам здійснення місцевого самоврядування у приміських районах: В. Кампо [237, с. 89–91]. Проблеми територіальних особливостей місцевого самоврядування досліджувались С. Болдирьовим [69, с. 33–37]; А. Коваленком [251, с. 51–53]; В. Кривцовою [301, с. 295–300]; С. Крижанівським [304, с. 137–140]; П. Надолішнім [414]; В. Пархоменком [446, с. 46–80]; В. Сапеляком [548, с. 3]; А. Толстоуховим [604, с. 4]; В. Шаповалом [654]. Огляд публікацій, присвячених регіональним проблемам місцевого самоврядування, дозволив їх звести в наступні групи: проблеми трансформації адміністративно-територіального устрою України з метою оптимізації місцевого самоврядування; проблеми розвитку й удосконалення місцевого самоврядування у містах; проблеми місцевого самоврядування у столиці України; проблеми місцевого самоврядування на селі; проблеми місцевого самоврядування приміських районів; проблеми місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим; проблеми територіальних особливостей місцевого самоврядування. Звичайно, державна політика має враховувати регіональні особливості. Є різні точки зору, як це повинно здійснюватися. Так, А. Ткачук вважає, що державна політика щодо управління на місцях повинна охоплювати: по-перше, концепцію організації місцевої влади на різних рівнях адміністративно-територіального устрою; подруге, пакети законів, що регулюють діяльність органів місцевого самоврядування та органів державної виконавчої влади, їх взаємодію; по-третє, механізми розрахунків надходжень і видатків до бюджету органів місцевого управління, а також механізми перерозподілу фінансових ресурсів для того, щоб забезпечити відповідний рівень життя людей в різних населених пунктах; по-четверте, наявність у структурі державної влади органу, який відає проблемами місцевого самоврядування і допомагає у їх вирішенні; по-п’яте, механізм консультацій для врахування місцевих інтересів при прийнятті органами центральної влади рішень з питань управління на місцях [596, с. 112]. Особливо актуальними є проблеми розвитку й удосконалення місцевого самоврядування у містах. Ця актуальність визначається, на нашу думку, наступними факторами. По-перше, в Україні переважає міське населення: на початок 2002 р. в містах проживало 34017,4 тис. 195
осіб, або 67,9 % від усього населення. По-друге, мережа міських поселень є суттєвою: на початок 2002 р. в Україні налічувалося 448 міст, у тому числі 169 міст державного, республіканського та обласного значення і 897 селищ міського типу. Спостерігається величезна диференціація міських поселень за величиною: в державі налічується 105 міст з чисельністю населення понад 50 тис. осіб, з них 5 міст мільйонерів. Це зумовлює відповідну диференціацію міських територіальних громад за величиною, що вимагає специфічних підходів до організації функціонування їх самоврядних органів. Існування в містах районів (є 121 район) та підпорядкованості деяким містам селищ-супутників створює конфліктні ситуації при функціонуванні самоврядних органів управління різних ієрархічних рівнів та інші проблеми. Мають місце регіональні особливості розвитку міських поселень України, що не може не позначитися на функціонуванні органів місцевого самоврядування. Ймовірно, у найближчій перспективі регіональні особливості місцевого самоврядування ще більше диференціюватимуться. Це зумовлено наявністю широкої палітри проектів, спрямованих на удосконалення місцевого самоврядування в різних регіонах держави, розроблених окремими дослідниками, групами учених, провідними фахівцями, які намагалися максимально врахувати місцеві особливості. Один з таких проектів стосується удосконалення самоврядування у столиці України — м. Києві. Містобудівні розрахунки, проведені на основі прогнозу соціально-економічного розвитку м. Києва у ХХІ ст. Київською міською державною адміністрацією із залученням фахівців НДІСЕП, АТ “Київ проект” та НАН України, наочно показали об’єктивну необхідність створення в системі адміністративно-територіального поділу України нової територіально-адміністративної одиниці — Київського столичного округу. Як показують розрахунки нового Генерального плану, перспективний розвиток м. Києва стримується існуванням чітко визначених меж міської території, за якою закінчуються права органів місцевого самоврядування столиці і починаються права обласної ради Київської області. При створенні львівської моделі самоврядування в якості вихідної була прийнята наступна позиція: місто є цілісним організмом, яким 196
потрібно керувати з одного центру, а не з шести, як це було за радянської системи управління містом. У колишньому Радянському Союзі кожний з таких центрів прагнув автономно користуватись економічними і соціальними вигодами за рахунок великих заводів, фабрик та інших об’єктів, які були розташовані на підпорядкованій цим центрам території. При цьому ігнорувалось те, що робоча сила і багато інших ресурсів на таких заводах і фабриках були задіяні з усього міста або регіону. У наш час в місті Львові економічна і соціальна політика розробляється однією радою, а всі інші структури здійснюють безпосередні виконавчі функції. Таким чином було знято протистояння між районними радами і міською радою, а матеріальні, фінансові, трудові ресурси міста та його околиць використовуються тепер більш раціонально і за єдиним генеральним планом. Водночас створені конкретні служби, які відповідають за конкретну ділянку роботи. Районні ради, самоліквідувавшись, передали свої повноваження міській раді. Відповідно, в місті були ліквідовані райвиконкоми. Замість них створено районні адміністрації, які безпосередньо підпорядковані міськвиконкому. Голови районних адміністрацій увійшли до складу міськвиконкому. При цьому голову районної адміністрації, межі його повноважень та обов’язків затверджує сесія міської ради. Крім того, сесія міської ради, як представницький орган всього населення міста, обирає виконавчий комітет, до складу якого входить міський голова, заступник міського голови з питань виконавчих органів, заступник з питань економічного розвитку, керуючий справами міськвиконкому, секретар ради, голови райадміністрацій та інші особи. Саме головами райадміністрацій здійснюється поточне оперативне управління містом, вони ж несуть персональну відповідальність перед міським головою і міськвиконкомом за стан справ у районі. Така структура управління містом впорядкувала процедуру прийняття рішень, зокрема зникло їх дублювання, що мало місце в минулому по відношенню до одного і того ж об’єкта. Члени міськвиконкому користуються певним імунітетом як представники колегіального органу управління. У той же час, якщо голова районної адміністрації не справляється зі своїми посадовими обов’язками, міський голова може його звільнити. Ініціювати звільнення може і міськвиконком. Таким чином, демократично створена чітка вико197
навча вертикаль, яка забезпечила позитивні результати діяльності міської влади. При цьому не тільки підвищилась виконавська дисципліна, а й досягнуто економії коштів. Подібна організація системи органів місцевого самоврядування спостерігається в інших містах України. З іншого боку, відповідаючи за ситуацію в районі, голови районних у місті адміністрацій, як члени міськвиконкому, мають змогу впливати на формування загальноміської політики. Коли розподіляється бюджет, вирішуються питання розвитку комунального господарства, роботи транспорту та інші, вони висловлюють свої думки, обґрунтовують позицію. Усе це зрештою відбивається в рішенні виконкому, розпорядженнях міського голови чи рішеннях сесії міської ради. Новизною стало і те, що у Львові відділи і управління було згруповано в департаменти. Департамент — юридична особа, яка самостійно вирішує кадрові питання. Якщо за радянської системи управління кадри формувались насамперед на партійній основі, то нині кадри формуються з погляду їх професіоналізму, уміння вирішувати проблеми міського господарства з урахуванням конкретних галузей і умов їх розвитку. По цій схемі політичними фігурами є міський голова, його заступник по виконавчих органах, секретар ради та керуючий справами виконкому. Інші заступники, зачислені до рангу директорів департаментів, є муніципальними службовцями. Директор департаменту одержує право видавати накази і розпоряджатися засобами, виділеними з бюджету. Програму своєї діяльності він захищає перед виконкомом або перед сесією міськради. При цьому прийом на роботу чи звільнення муніципальних службовців здійснюється згідно з діючим законодавством не сесією, а через конкурсні комісії. Із створених департаментів (організаційного та інформаційного забезпечення, планування забудови міста та землеустрою, економічної політики і ресурсів, міського інженерного господарства, гуманітарної та соціальної політики, житлового господарства) одним з найголовніших став департамент економічної політики і ресурсів, який розробляв стратегію розвитку міста та заходи з її реалізації. Департамент організаційно-інформаційного забезпечення також відігравав важливу роль в управлінні містом. Він, зокрема, організаційно забезпечував роботу всіх департаментів, виконкому та сесії міськради, в 198
тому числі здійснював підготовку документів. Обидва названі департаменти безпосередньо підпорядкувалися міському голові. Інші департаменти були підпорядковані заступнику голови виконкому. Це означає, що відповідальність за перспективи розвитку міста ніс міський голова, а за поточні господарські справи — його заступник. Розроблено було і відповідний механізм контролю за використанням наявних ресурсів, виділених на ведення міського господарства. При цьому бюджетні кошти кожен департамент одержував під конкретні господарські цілі, схвалені сесією міськради. Сесія визначала пріоритети, контролювала реальне витрачання фінансових ресурсів. Конкретно питаннями контролю за використанням фінансових ресурсів займалася депутатська комісія, фінансове управління і комітет внутрішнього контролю міськвиконкому. Жорсткий контроль за витрачанням фінансів в умовах діяльності департаментів допомагав ефективніше вести все господарство міста. При цьому кількість зайнятих в органах управління містом після здійсненої реорганізації скоротились на 45 %, а в міських районах — на 30 %. Ряд учених акцентує увагу на необхідності розробки і затвердження статутів міст з метою врахування регіональних особливостей їх розвитку. Як відомо, громадська організація “Товариство науковців по сприянню муніципальній реформі” за участю Асоціації міст України та Фонду сприяння місцевому самоврядуванню України при підтримці Фонду ЄВРАЗІЯ розробила проект науково-дослідної і навчально-консультативної програми “Модельний статут територіальної громади міста”. Незважаючи на те, що сільського населення в Україні менше, ніж міського, проблеми місцевого самоврядування на селі не менш складні і багатоманітні, ніж у містах. Насамперед це пояснюється тим, що сільське населення розосереджене по території держави, територіальні громади, в які воно об’єднується, переважно невеликі, але їх досить багато (див. дод. 1 і 2). Зазначимо, що на початок 2003 р. найбільшою питомою вагою сільського населення характеризувалися західні області України. Найменша частка сільського населення — в індустріально розвинених регіонах, зокрема в Донецькій, Луганській, Дніпропетровській, Харківській, Запорізькій областях. Ці та інші регіональні особливості розселення сільського населення (див. дод. 2) диктують специфічні вимоги до функціонування сільських самоврядних структур управління. 199
Дані дод. 2 свідчать, що в наш час на один виконавчий орган місцевого самоврядування в сільській місцевості припадає в середньому по Україні 2,8 населених пункти. При цьому зазначимо, що в індустріально розвинених областях на одну сільську раду припадає 3–5 сільських населених пунктів. Чисельність сільського населення в розрахунку на одну сільську раду також суттєво коливається в розрізі областей (від 1337 осіб у Тернопільській області до 2644 осіб у Закарпатській області і аж до 5650 осіб у Севастополі при кількості 1576 осіб в середньому по Україні). Значно коливається в розрізі областей і чисельність сільського населення в розрахунку на один населений пункт. Так, якщо в Сумській, Харківській, Рівненській, Чернігівській і Житомирській областях припадає 317–390 осіб у розрахунку на один населений пункт, то в Закарпатській, Чернівецькій і Івано-Франківській, Автономній Республіці Крим — від 832 до 1537 осіб. Якщо до сказаного додати те, що кожне сільське поселення характеризується власними специфічними організаційно-виробничими особливостями, господарськими зв’язками і ресурсами, то стає очевидним, що ці особливості, а також регіональні відмінності у величині самоврядних територіальних громад вимагають їх врахування органами управління на місцях. В основі цих вимог — необхідність забезпечення реалізації щоденних інтересів і життєво необхідних потреб (організаційно-виробничих, будівельних, паливно-енергетичних, житлово-комунальних, комунікаційних, транспортних, побутових, освітніх, медичних, культурно-оздоровчих та ін.) сільського населення. Звичайно, це не може бути здійснено без застосовування органами місцевого самоврядування сучасних організаційних методів управління сільською місцевістю. Ці сучасні організаційні методи мають бути спрямовані насамперед на організаційно-виробниче впорядкування території та конкретних місць проживання сільського населення, задоволення його матеріальних і духовних потреб шляхом вирішення відповідних економічних і соціальних проблем, забезпечення обґрунтованої стратегії і перспектив подальшого розвитку сільських поселень. Безумовно, розв’язання такого завдання вимагає активізації діяльності органів місцевого самоврядування та громадської ініціативи. Зазначимо, що формування ринкових відносин на селі також вимагає вдосконалення принципів і методів, які застосовуються 200
сільськими органами самоврядування при управлінні сільською місцевістю. Серед них виняткову роль у сучасних умовах реформування української економіки мають відігравати економічні методи. Сільські органи місцевого самоврядування повинні максимально сприяти виникненню і функціонуванню нових форм господарювання (фермерства, підсобного промислового підприємництва, соціального бізнесу тощо). Для цього доцільно на їх базі створити інформаційнодовідкові служби і рекламні бюро для поширення інформації про можливості організації таких форм і про те, як такі можливості можна зреалізувати. На базі окремих сільських органів місцевого самоврядування доцільно створити недільні школи, де б велася навчальна робота по організації нових форм господарювання з метою залучення молоді та інших категорій населення до нових видів зайнятості. Ми поділяємо думку тих учених, які вважають за необхідне розробити в масштабах всієї держави комплексно-цільову програму “Земля”, створити банк даних про кількісні та якісні параметри земельних угідь (у тому числі відведених під сільськогосподарське користування) на систематизованій основі з постійним поновленням кількісних і якісних характеристик земель, посівних угідь по категоріях господарств, землекористувачів. Доведення даних цієї програми до кожного сільського жителя сприятиме підвищенню ефективності впроваджених нових форм господарювання. Жителі України мають знати про міжнародні еталони землекористування, яких дотримуються в розвинених державах світу (ФРН, США, Канада та ін.), про особливості застосування сучасних технологічних процесів в агробізнесі та про дійові екологічні механізми для стимулювання ресурсо- та енергозбереження в сільському господарстві. Говорячи про регіональні особливості місцевого самоврядування, не можна не згадати і про екологічні проблеми та їх територіальні особливості. У цьому зв’язку доцільно наголосити на нових підходах до розв’язання таких проблем, які розробляються сучасними вітчизняними ученими. На нашу думку, на рівні місцевого самоврядування потрібно звертати особливу увагу на єдність людини і довкілля. Про таку єдність потрібно постійно пам’ятати, вирішуючи будь-які проблеми місцевого самоврядування. Саме тому екологічна компонента регіонального управління і місцевого самоврядування має включати широкий спектр заходів від формування відповідного законодавства до розвитку і зміцнення 201
екологічної свідомості широкого загалу. Розв’язання таких завдань можливе лише за наявності достовірної інформації. Використання такої інформації є об’єктивною необхідністю, яка щораз ставить нові вимоги до процесів гармонізації розвитку людини і довкілля. Тільки завдяки налагодженому екологічному моніторингу на рівні місцевого самоврядування можна зберегти природу і людину в їх нерозривній органічності. Отже, самоврядним органам з метою підвищення ефективності їх діяльності варто враховувати регіональні особливості розвитку територіальних суспільних систем: останнім мають відповідати чітко виражені регіональні особливості діяльності органів місцевого самоврядування.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Регіональні особливості діяльності органів місцевого самоврядування» з дисципліни «Принципи і методи діяльності органів місцевого самоврядування»
