Соціально-економічні фактори формування організаційно-функціональних принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування
Роль соціально-економічних факторів розвитку місцевого самоврядування важко переоцінити: саме вони зумовили виникнення місцевого самоврядування в суспільстві, від їх дії залежить структура органів місцевого самоврядування і, безумовно, принципи і методи, якими вони керуються у своїй діяльності. У науковій літературі немає однозначного визначення змісту поняття “соціально-економічні фактори”. Наведемо суть економічних і соціальних факторів у трактуванні Л. Шевчук [667]. До групи економічних факторів вона зараховує фактори, які зумовлюють ефективність господарювання. Серед них рівень розвитку продуктивних сил, економічна ситуація, техніко-технологічні, організаційні та інші фактори. Серед найважливіших — рівень розвитку продуктивних сил, який не тільки впливає на формування потреб населення, але й визначає ймовірний рівень нових технологій на даній території, ймовірну економічну ситуацію, що може скластися у найближчій чи віддаленішій перспективі. При цьому економічна ситуація розуміється як стан господарства на конкретній території на визначену дату. Зрозуміло, якщо територія має низький рівень розвитку продуктивних сил, то вона не в змозі освоїти найновіші технології без тривалого адаптаційного періоду і додаткових інвестицій у її господарство. Територія ж з високим рівнем продуктивних сил сама продукує найновіші технології. Техніко-технологічні фактори — це досягнутий 131
рівень техніки і технологій, організаційні особливості діяльності. Вони також суттєво впливають на ефективність господарювання, в результаті позначаючись на рівні розвитку продуктивних сил. До групи соціальних факторів включено забезпеченість населення житлом, дитячими дошкільними установами, загальноосвітніми школами, медичними установами (лікарнями, поліклініками, аптеками), об’єктами культури (театрами, кінотеатрами, танцювальними залами, клубами, бібліотеками), торгівлі (магазинами, ринками, об’єктами громадського харчування), побутового обслуговування (будинками побуту, хімчистками, пральнями), спортивними установами (стадіонами, спортивними залами) тощо, тобто об’єктами забезпечення населенню нормальних умов життєдіяльності, а також соціального захисту. Рівень забезпеченості населення цими об’єктами впливає на продуктивність праці (чим нижчий рівень забезпеченості, тим нижчий рівень продуктивності праці), на стан здоров’я населення (наприклад, якщо забезпеченість житлом є нижчою за 28 кв. м загальної площі на людину, тобто згідно з медичними нормами, то ймовірність захворювання населення різко зростає, що негативно позначається на функціонуванні продуктивних сил), на освітній рівень населення [667, с. 15]. Отже, бажання населення мати місця прикладання праці, нормальні умови життєдіяльності, можливість розпоряджатися ресурсами території, на якій воно проживає, є чи не найважливішим фактором виникнення і розвитку місцевого самоврядування як суспільної реальності. З часом соціально-економічні фактори починають виступати потужною детермінантою структури, принципів і методів діяльності самоврядних органів. Усі соціально-економічні фактори умовно можна поділити на три групи. До першої зараховують ті фактори, які діють у галузях, що задовольняють головні потреби людини: потребу в харчуванні, одязі, житлі, особистій безпеці тощо. Обов’язкове задоволення цього роду потреб пов’язується з дотриманням прав людини. До другої групи факторів належать фактори, що діють у тих галузях соціально-економічної сфери територіальних громад, які задовольняють соціальні потреби людини: наприклад, в охороні здоров’я, соціальному забезпеченні та ін. Третю групу факторів становлять фактори, пов’язані із самореалізацією людини як творчої особистості. 132
Як відомо, з розвитком суспільства зростає кількість соціальних, економічних, політичних параметрів, за якими оцінюється якість управління. Зміни суспільних відносин, нові завдання, які стоять перед місцевою владою, вимагають змін в системі організації виконавчих органів місцевого самоврядування для забезпечення ефективності управління територіальною громадою як єдиним організмом. Вдосконалення структури управління передбачає: 1) перерозподіл функцій та об’єднання функціонально пов’язаних структурних підрозділів у єдине ціле; 2) утворення виконавчої вертикалі влади; 3) персоніфікацію і посилення відповідальності керівників за доручену їм ділянку роботи; 4) зміцнення позицій і впливу комісій ради через формування політики бюджетування з урахуванням пріоритетів розвитку населеного пункту. Зазначимо, що вплив соціально-економічних факторів на діяльність органів місцевого самоврядування, на формування принципів і методів, які останні застосовують у процесі діяльності, особливо активізувалася в період реформування української економіки. У зв’язку з цим виникла необхідність перебудувати роботу відділів і управлінь, виконкому, перейти на нові принципи управління, “обумовлені економічною реформою і ринковими відносинами” [244, с. 89]. Формуючи структуру своїх виконавчих органів, ради беруть до уваги Постанову Кабінету Міністрів України “Про фінансове забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування” № 1349, прийняту у березні 1997 р. Цим документом рекомендовано міським головам під час підготовки пропозицій щодо структури виконавчих органів міських рад і районних у місті рад щодо загальної чисельності апарату рад та їх виконавчих комітетів дотримуватись типових штатів згідно з додатками. Додаток № 3, яким визначено типові штати апарату міських (крім міста Севастополя) рад, їх виконавчих комітетів розрізняє міста з чисельністю населення понад один мільйон жителів та міста з чисельністю понад п’ятнадцять тисяч та близько п’ятнадцяти тисяч жителів. Крім того, передбачається класифікація міст за оплатою праці штатних одиниць. Таких груп чотири. Положення цього документа нагадують Постанову Ради Народних Комісарів УСРР “Про структуру й штати міських рад” від 30 травня 1925 р. [483]. Прийняття таких актів не завжди на користь розвиткові місцевого самоврядування та пошуку його нових організаційних форм. 133
Соціально-економічні фактори, як вже зазначалося, викликають зміну соціально-економічного середовища, формування соціальноекономічної ситуації, що зумовлює появу в діяльності органів місцевого самоврядування нових функцій, зокрема управління підтримкою малого бізнесу і підприємництва, стимулювання конкуренції, регулювання відтворювальних процесів на території (лісонасадження, рекультивація земель), моніторингу рівня життя населення тощо. У зв’язку з цим надзвичайно важливими є функції рад, спрямовані на забезпечення соціально-економічного та культурного розвитку територіальних громад [345, с. 206–208]. Зокрема ради розглядають і затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку адміністративно-територіальної одиниці, цільові програми з інших питань місцевого самоврядування; розглядають і затверджують в установленому порядку місцеві містобудівні програми, генеральні плани забудови населених пунктів, іншу містобудівельну документацію, беруть участь у створенні спеціальних вільних та інших зон [198, п. 22, 42, 46 ст. 26]. Виконання схвалених місцевими радами програм соціально-економічного та культурного розвитку потребує відповідного фінансово-матеріального забезпечення. Вирішення цього питання є функцією рад як і управління місцевим бюджетом, регулювання встановленням місцевих податків і зборів, розмірами їхніх ставок у межах, визначених законом, а також регулювання пільгами на місцеві податки і збори, утворення цільових (у тому числі валютних) коштів та контроль за їх використанням [198, п. 23, 25, 28 ст. 26]. Ради розглядають і приймають рішення про випуск місцевих позик, отримання позик з інших джерел, а також щодо передачі коштів з відповідного місцевого бюджету [198, п. 26, 27 ст. 26], регулюють розмір частки прибутку комунальних підприємств та організацій, який підлягає зарахуванню до місцевого бюджету [198, п. 29 ст. 26]. Ради від імені територіальних громад управляють майном, що є в комунальній власності (ст. 143 Конституції України), вирішують питання про придбання в установленому законом порядку приватизованого майна, про включення до об’єктів комунальної власності майна, відчуженого у процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розірвано або визнано недійсним [198, п. 30 ст. 26], про надання згоди на передачу об’єктів із державної в комунальну власність та із комунальної в державну власність [198, п. 51 ст. 26]. 134
Основний Закон держави [271, ст. 142] надає територіальним громадам сіл, селищ і міст право об’єднувати на договірних засадах об’єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби. Вирішення цих питань є функцією місцевих рад, як і вирішення питань передачі іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення, створення, за необхідності, органів і служб для забезпечення здійснення з іншими суб’єктами комунальної власності спільних проектів або спільного фінансування утримання комунальних підприємств, установ та організацій, визначення повноважень цих органів (служб); вирішення відповідно до законодавства питань про створення підприємствами комунальної власності спільних підприємств, у тому числі з іноземними інвестиціями [198, п. 31–33 ст. 26]. Особливо актуальними нині є земельні правовідносини. Ось чому законодавець надає радам функції з регулювання, відповідно до закону, земельних відносин, управління ставками земельного податку, розмірами плати за користування природними ресурсами, що є у власності територіальних громад, та спеціальним використанням природних ресурсів місцевого значення. Розгляд і прийняття рішень про організацію територій та об’єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, які підлягають особливій охороні, внесення до відповідних державних органів пропозицій щодо оголошення природних і інших об’єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, пам’ятками природи, історії або культури, які охороняються законами, — також є функцією рад. На пленарних засіданнях ради розглядають і вирішують питання про надання, відповідно до законодавства, згоди на розміщення на підвідомчій території нових об’єктів, сфера екологічного впливу діяльності яких, згідно з діючими нормативами, охоплює відповідну територію [198, п. 34–38 ст. 26]. До цієї групи повноважень можна, на нашу думку, зарахувати встановлення правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти й порядку, торгівлі на ринках [198, п. 44 ст. 26]. Впливом соціально-економічних факторів можна пояснити виникнення такої важливої форми роботи місцевих рад, як утворювані радою постійні комісії. Сесійний порядок вирішення питань місцево135
го самоврядування включає не лише пленарні засідання ради, а також засідання постійних комісій (п. 1 ст. 46 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”). Цим самим законодавець підкреслює значення постійних комісій у забезпеченні ефективності місцевого самоврядування. Постійні комісії здійснюють значний обсяг роботи і в міжсесійний період. Усе це визначає їх вагому роль у функціонуванні місцевого самоврядування. Як відзначає Д. Гарнер, у межах своєї компетенції місцеві представницькі органи утворюють постійні і тимчасові комісії (комітети), які можуть бути також галузевими, функціональними і територіальними. Галузеві комітети звичайно утворюються з конкретних напрямів муніципальної діяльності (охорона здоров’я, освіта тощо). Функціональні комітети формуються з будь-яких загальних, комплексних питань (комітет кадрів, юридичний комітет, комітет загальних питань та ін.). Територіальні комісії об’єднують радників, обраних від певного району, і тому відповідають за його комплексний розвиток [108, с. 331]. Законодавець може встановлювати перелік комісій (комітетів), які утворюються в обов’язковому порядку. Найбільш розповсюджені серед них — з питань освіти, соціальних справ і поліції. У Польщі перелік комісій, їхній склад, порядок утворення визначається Статутом міста. Комісії відіграють неоднакову роль у різних державах. Переважно вони виконують допоміжну роль, попередньо розглядають питання, які подаються на розгляд ради, заслуховують думку спеціалістів, готують необхідні довідки, документи, матеріали, а по суті питання обговорюється і вирішується радою на засіданні. “Комісії найчастіше виконують лише підготовчі і контрольні функції (особливо в державах із континентальною моделлю управління). У деяких державах (Великобританія, у деяких штатах США і землях Німеччини) вони наділяються і розпорядчими функціями. Так, у Великобританії комітети керують багатьма напрямами муніципальної діяльності, фактично відіграючи роль виконавчих органів, оскільки рада звичайно делегує їм багато своїх повноважень” [435, с. 40]. В Україні постійні комісії є органами ради, відповідальними перед нею і підзвітними їй. Вони формуються радою для вивчення, попереднього розгляду, підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконкому. Постійні комісії створюють можливості місцевим радам здійснювати свої повноваження у сфері соціально-економічного та культурного будівництва, перевіряти діяльність підзвітних їм органів, контролювати 136
виконання своїх рішень не періодично від сесії до сесії, а постійно. Без системи постійних комісій ради не здатні повною мірою здійснювати свою діяльність як представницькі органи. Через постійні комісії депутати беруть активну участь у повсякденній роботі ради як органу місцевого самоврядування, у проведенні в життя її рішень, в організації і вирішенні різноманітних публічних проблем (справ). Правильне вирішенні питання щодо утворення постійних комісій має важливе значення для успішної організації роботи ради. Діяльність постійних комісій, депутатів повинна спрямовуватися на ті сфери праці, які займають суттєве місце в компетенції місцевої ради. Тому недоцільно утворювати постійні комісії в незначних галузях управління, і, навпаки, доцільно у найважливіших, вирішальних сферах обирати більше однієї комісії. Варто підтримати сформульований у літературі “... принцип повноти системи постійних комісій, суть якого полягає в тому, що вони в сукупності... повинні охоплювати своїм впливом усі основні сфери діяльності рад” [266, с. 667]. У виборі членів постійних комісій ради, як правило, надають перевагу спеціалістам відповідних сфер, галузей управління, оскільки цей фактор великою мірою визначає зміст їхньої роботи. Аналізуючи законодавство України та враховуючи практику діяльності Львівської міської ради, основними завданнями постійних комісій, на нашу думку є: дорадча та ініціативна діяльність у раді; оцінка інформації і звітів виконавчих органів ради; співпраця з іншими комісіями та з неурядовими організаціями. Комісії зобов’язані складати та подавати раді на затвердження план своєї роботи. Рекомендації постійних комісій підлягають обов’язковому розгляду органами й організаціями, яким вони адресовані. Про результати розгляду і вжиті заходи комісії повинні звітувати у встановлений термін. Постійні комісії є внутрішньоструктурними органами відповідних рад, тому їхні рішення не мають сили правового акту. Однак авторитет рекомендації і висновків комісій від цього не применшується, адже терміни обов’язкового їх розгляду адресантами встановлюють комісії. Крім того, комісія правомочна за потреби (важливості, на її думку, рекомендацій) винести питання на розгляд радою чи її виконавчим комітетом. Після їх схвалення рішення комісії набувають сили правового акта. Управління населеним пунктом (містом, селом, селищем) повинне будуватися так, щоб забезпечити виконання закріплених законодав137
цем за місцевим самоврядуванням функцій. У першу чергу це стосується забезпечення гарантованого соціального життєвого рівня жителів міста (села, селища), комунально-побутового обслуговування та захист їх інтересів як споживачів різного роду послуг; комплексного розвитку міста (села, селища) як єдиного соціально-економічного організму; ефективне управління комунальним майном (чи ширше — ресурсами) тощо. Зазначимо, що соціальна значущість місцевого самоврядування якраз і розкривається через його функції, а функції органів місцевого самоврядування визначають методи діяльності цих органів, оскільки сама реалізація функцій забезпечується відповідними адміністративними, економічними, соціально-психологічними методами. Застосування цих методів є змістом управлінської діяльності. Спираючись на зазначене, повинна будуватись компактна система виконавчих органів місцевого самоврядування, яка спроможна до саморозвитку [345, с. 243–253]. Виконавчий комітет є головним у системі виконавчих органів ради. Він координує і контролює їх роботу, спрямовує роботу підприємств. Тому виконавчі органи ради повинні бути безпосередньо чи опосередковано підпорядковані виконавчому комітету, а сам він мав би вважатися основним органом у системі виконавчих органів ради. Очевидно, що виконком стати таким не може без підтримки ради, якій він є підзвітний і підконтрольний. З питань здійснення ним повноважень органів виконавчої влади виконком підконтрольний відповідним органам державної влади [198, п. 2 ст. 11 і п. 8 ст. 51]. До його основних функцій належать: вироблення і передача на розгляд ради пропозицій щодо політики ради, спрямованої на розвиток особистості, забезпечення прав і свобод громадянина; надання якісних комунальних послуг; вироблення стратегічного курсу виконавчих органів ради; реалізація політики ради в межах передбачених чинним законодавством; координація діяльності виконавчих органів ради, спрямування їх діяльності та контроль за нею; ефективне управління ресурсами ради. Для забезпечення взаємодії між виконавчим комітетом та радою, покращення роботи ради в регламенті ради чи при розмежуванні функцій між виконавчими органами варто унормувати процедуру реалізації повноважень виконкомом у процесі розгляду питань радою, передбачивши, зокрема, право виконкому на експертизу проектів рішень ради перед їх розглядом самою радою незалежно від суб’єкта подання цих про138
ектів [198, п. 2 ст. 52]; звернення до голови з пропозиціями застосовувати ним право “вето” щодо прийнятих радою рішень. Виконавчий комітет свої функції здійснює через своє засідання та через роботу постійних і тимчасових комісій. Тільки через засідання відбувається реалізація основних функцій виконавчого комітету як колегіального органу, зокрема прийняття рішень, обов’язкових до виконання усіма суб’єктами правовідносин, розташованими в місті (селі, селищі). Відповідно до закону, регламенту виконкому чи окремих його доручень певні функції здійснюються окремими членами виконкому. До цих функцій належать: здійснення міським (сільським, селищним) головою керівництва виконавчим комітетом та його апаратом; координація, спрямування та контроль діяльності виконавчих органів ради заступником голови з питань діяльності виконавчих органів; представлення виконкому членами виконкому у відносинах з організаціями, підприємствами, установами. Такі організаційні форми, як постійно діючі чи тимчасові комісії, комітети тощо, які зазвичай очолюють члени виконкому, використовують для координації діяльності виконавчих органів щодо реалізації політики ради та виконкому, узгодження проектів рішень виконкому міжвідомчого характеру, а також проектів рішень ради. Підсумовуючи викладене, зазначимо, що соціально-економічні фактори детермінують формування структури органів місцевого самоврядування, визначення ними принципів і застосування методів у процесі діяльності. У свою чергу, від ефективності діяльності органів самоврядування залежить рівень соціально-економічного розвитку територіальної громади, ступінь задоволеності населення умовами життєдіяльності в їх межах, рівень і спосіб його життя. Для сталого розвитку територіальних громад, якісного задоволення соціальноекономічних потреб громадян необхідне запровадження соціальноекономічного моніторингу територіальної громади.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Соціально-економічні фактори формування організаційно-функціональних принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування» з дисципліни «Принципи і методи діяльності органів місцевого самоврядування»
