. Маастрихтський договір та утворення Європейського Союзу
Договір про створення Європейського Союзу був підписаний 7 лютого 1992 р. в старовинному голландському місті Маастрихт. Процедура його ратифікації державами-членами, що була необхідною умовою вступу Договору в силу, зайняла досить великий проміжок часу. Пов'язано це з тим, що майже у всіх державах-членах Європейських співтовариств введення у дію цього Договору вимагало попереднього внесення змін до тексту національного основного закону. Обумовлено це було в першу чергу тим, що із створенням Європейського Союзу помітно розширювалося коло суверенних повноважень, що передавалися державами-учасниками у відання Союзу. Проте, не дивлячись на всі складнощі, пов'язані з схваленням Договору про створення Європейського Союзу, він був одноголосно ратифікований всіма державами-членами Європейських співтовариств і 1 листопада 1993 р. вступив в силу. Маастрихтський договір визначає перш за все склад і структуру Європейського Союзу, його цілі і принципи. Згідно статті 1 цього Договору Союз створюється на основі Європейських співтовариств. Новими політиками і формами співпраці стали за Договором 1992 р. загальна зовнішня політика і політика безпеки, а також співпраця у сфері юстиції і внутрішніх справ. Союз ставить своїм завданням збереження досягнень Співтовариств і на цій основі подальше просування до тіснішої і згуртованої взаємодії в економічному і соціальному розвитку, утвердження індивідуальності Союзу на міжнародній арені, захист прав і свобод людини та здійснення на цій основі співпраці у сфері юстиції і внутрішніх справ. Таким чином, Європейський Союз включав як би три складові: по-перше, всі три існуючі Співтовариства; по-друге, спільну зовнішню політику і політику безпеки і, по-третє, співпраця поліцій і судів в кримінально-правовій сфері. Маастрихтський договір, відрізняючись досить складною структурою і значним об'ємом, містить, з одного боку, положення, що відносяться безпосередньо до Європейського Союзу, з іншого боку, положення, які вносять зміни до вже діючих засновницьких договорів про ЄОВС, Європейське економічне співтовариство і Євроатом. Маастрихтський договір, особливо підкреслюючи ту обставину, що Європейське економічне співтовариство явно переросло за рамки чисто економічного співробітництва і перетворилося з функціонального в універсальне об'єднання, змінив його найменування. Відтепер воно стало називатися Європейське Співтовариство. Основні складові Союзу отримали найменування трьох опор. Маастрихтський договір визначає основні цілі Союзу, маючи на увазі забезпечення більшої згуртованості народів і держав, що його утворюють. Союз характеризується не тільки як об'єднання держав, але і як союз народів держав-членів Союзу. Він передбачає забезпечення подальшого економічного і соціального прогресу шляхом створення простору без внутрішніх кордонів, побудову Економічного і валютного союзу (ЕВС) і введення єдиної європейської валюти. Створення Європейського Союзу покликане було також зміцнити його позиції на міжнародній арені, укріпивши одночасно безпеку держав, що входять в Союз, а також розповсюдити взаємодію держав Союзу на таку важливу сферу, як захист прав і свобод громадян, посиливши співпрацю правоохоронних органів. Найважливішим завданням Співтовариства проголошується побудова Економічного і валютного союзу. З цією метою Маастрихтський договір встановлює програму і графік реалізації ЕВС і введення загальної валютної одиниці. Договір і додатки до нього визначили умови участі держав-членів у Валютному союзі і остаточну дату введення в обіг нової загальної валютної одиниці — євро. Кінцевою датою реалізації цієї мети повинно було стати 1 січня 1999 р. Не дивлячись на наявні складнощі та скептичне ставлення багатьох впливових політичних сил в країнах ЄС і навіть з боку окремих урядів, мета, поставлена Маастрихтським договором, була досягнута. Дійсно, з 1 січня 1999 р. 11 держав-членів Європейського Союзу (з 15) ввели в дію нову валютну систему і нову валютну одиницю. Вже однієї цієї обставини було б цілком достатньо для того, щоб оцінити Маастрихтський договір і створення Європейського Союзу, як новий великий прорив на шляху європейської інтеграції. Одна з найважливіших сфер здійснення національного суверенітету перейшла в спільне відання держав-членів Європейського Союзу, що створили єдину валютну систему. Другим не менш важливим наслідком утворення Європейського Союзу стало помітне розширення сфери відання інтеграційних об'єднань. З одного боку, помітно розширилася юрисдикція Європейського Співтовариства. У відання ЄС було передано здійснення повноважень в таких сферах, як: співпраця в області культури, охорони здоров'я, захист прав споживачів, координація політики у сфері зайнятості та ряд інших. З іншого боку, із створенням Європейського Союзу в сферу його відання починають переходити нові й принципово важливі сфери взаємодії держав-членів, такі як зовнішня політика, безпека, співпраця в сфері юстиції, охорони прав громадян. Визначаються шляхи і методи цієї співпраці, створюються нові структури взаємодії і координації політик, приймаються конкретні рішення, які повинні сприяти захисту прав і свобод людини. У цьому плані особливий інтерес представляло введення на основі Маастрихтського договору інституту громадянства Європейського Союзу — ще один важливий крок, що свідчить про сприйняття форм характерних не для міжнародної, а для державно-правової публічної організації. Разом з тим, створення Європейського Союзу помітно підсилило гетерогенність, тобто неоднорідність нового утворення. За десятиліття, що пройшли з моменту створення Європейських співтовариств, в рамках цих об'єднань склалася достатньо чітка система інститутів, сформувалася правова система Співтовариств, яка відігравала і продовжує відігравати важливу роль в забезпеченні інтеграційних процесів і життєдіяльності самих Співтовариств. З появою Європейського Союзу і створенням другої і третьої опор виникла проблема правового оформлення і регулювання цих двох сфер діяльності Європейського Союзу. Вже з самого початку було ясно і очевидно, що на ці сфери, які зачіпають виключно важливі і чутливі для кожної суверенної держави області, не може бути автоматично поширений механізм прийняття і реалізації рішень, який був відпрацьований стосовно Європейських співтовариств. У такій важливій і чутливій сфері, як політична співпраця держав, рішення не могли прийматися автоматично більшістю голосів, набуваючи форми обов'язкових нормативно-правових актів, виданих інститутами ЄС. В будь-якому разі їх правовий режим повинен був помітно відрізнятися від того, який встановлений відносно актів Співтовариств. Маастрихтським договором було дано відповідь на виниклі питання. У тексті Договору досить зрозуміло і чітко записано, що рішення прийняті в рамках другої і третьої опор Європейського Союзу, є обов'язковими для держав-членів, проте вони не мають прямої дії і не підлягають юрисдикційному контролю з боку Суду ЄС. Таким чином, два найважливіші моменти відрізняють правовий режим рішень, що приймаються Союзом в рамках другої і третьої опор, від актів Європейських співтовариств. Прийняті в рамках другої і третьої опор рішення є переважно не нормативно-правовими актами, а політичними рішеннями. Вони обов'язкові до виконання державами, які ці рішення прийняли (саме тими державами, які їх прийняли, а не всіма членами Європейського Союзу). Невиконання цих рішень, як і інші спори, що з них виникають, не можуть бути оскаржені в судовому порядку. Можливі і застосовні лише процедури політичного узгодження і співпраці. Обов'язкові нормативні акти, за загальним правилом, оформляються у вигляді конвенцій. Враховуючи те, що рішення, прийняті в рамках другої і третьої опор, не мають прямої дії, слід також прийняти до уваги відмінність національних конституційних підходів до застосування міжнародно-правових актів. У окремих державах-членах Європейського Союзу конституції передбачають пряму інкорпорацію міжнародно-правових норм і принципів в систему національного права. В даному випадку вказівка на те, що рішення Європейського Союзу не має прямої дії, не так суттєво, якщо саме це рішення оформлене у вигляді відповідної міжнародної угоди. У країнах, де автоматичне застосування міжнародно-правових норм не має місця, де потрібна імплементація міжнародно-правових актів з метою їх інкорпорації в національну правову систему (Великобританія, Італія і ін.), можливість прямої дії рішень Європейського Союзу в рамках другої і третьої опор виключена. Таким чином, із створенням Європейського Союзу, з одного боку, розширюється сфера застосування права Європейських співтовариств, а з іншого — з'являються нові сфери в рамках другої і третьої опор, в межах яких право Співтовариств, окрім чітко обумовлених випадків, застосуванню не підлягає.
1.6. Амстердамський договір та еволюція права Європейського Союзу.
Скликання нової міжурядової конференції для внесення змін і доповнень до Договору про створення Європейського Союзу було прямо передбачене статтею N (ст. 48) Маастрихтського договору. На виконання цього розпорядження в 1996 р. була скликана міжурядова конференція, якою було доручено розробити і запропонувати до підписання текст нового засновницького акту, покликаного сприяти вдосконаленню структури і функціонування Європейського Союзу, а також вирішити ті спірні проблеми, які не вдалося повністю врегулювати при підготовці Маастрихтського договору. Вже в 1997 р. новий Договір був готовий до підписання. Воно відбулося 2 жовтня 1997 р. За місцем його підписання новий засновницький акт отримав назву Амстердамський договір. Відповідно до прийнятого порядку текст підписаного всіма учасниками Договору був переданий на ратифікацію державам-членам, які здійснили її відповідно до національних конституційних процедур. Умовою набрання чинності кожного засновницького договору або акту, що його змінює, є його одноголосна ратифікація всіма державами-членами. Весною 1999 р. процедура ратифікації була завершена і формально договір вступив в силу з 1 травня 1999 р. Амстердамський договір і додатки до нього дають достатньо ясне уявлення про те, в якому напрямі йде еволюція Європейського Союзу і європейського права. Одним з основних завдань, які ставили перед собою учасники міжурядової конференції, що готували Амстердамський договір, було врегулювання проблем реформи інститутів Союзу у зв'язку з майбутнім розширенням його складу. У Маастрихтський договір були включені положення, що деталізували умови і порядок прийому до складу Союзу нових держав-членів. Проте в рамках Маастрихтського договору не було визначено, яким чином будуть реформовані інститути Союзу у зв'язку зі вступом нових членів. Цілком природно, що процедури формування інститутів Союзу і прийняття рішень, що існували раніше, неможливо було зберегти в колишньому вигляді, хоча б по тій простій причині, що такі провідні інститути Союзу, як Рада і Комісія, ставали недостатньо функціональними. Рішення щодо реформи Комісії і Ради взаємозв'язані і повинні бути збалансовані. На жаль, саме з цього питання при підготовці Амстердамського договору так і не вдалося дійти згоди. Єдине досягнення — це встановлення максимальної кількості депутатських місць в Європейському парламенті, яка після розширення не повинна перевищувати 700. Зрештою сторони погодилися, що не пізніше ніж за рік до нового розширення Союзу буде скликана нова міжурядова конференція, яка повинна врегулювати всі питання, пов'язані з реформою інституційної структури. Відсутність такого врегулювання може призвести до відстрочення прийому нових членів до складу Європейського Союзу. Серед новел, що вводяться в дію Амстердамським договором, важливо відзначити посилення уваги до захисту основних прав і свобод людини. До преамбули і постатейного тексту Амстердамського договору внесені положення про створення в рамках Союзу простору свободи, безпеки і законності. Рішення, що приймаються інститутами Союзу, повинні характеризуватися більшою відкритістю і бути ближчими до потреб громадян. Цілям посилення захисту їх прав і інтересів повинно відповідати і встановлення громадянства Союзу, діяльність Комісії з петицій і уповноваженого з прав людини, в більшій мірі деталізованих в Амстердамському договорі. Визначаючи цілі і принципи Союзу, Договір встановлює, що "Союз заснований на принципах свободи, демократії, поваги основних прав і свобод та принципах правової держави, які є загальними для всіх держав-членів" (ст. F; ст. 6). Серед положень, що вводяться в даній сфері Договором, — можливість застосування санкцій по відношенню до держави-учасниці, яка допустила грубе і тривале порушення основних прав і свобод. У разі констатації такої ситуації Рада може прийняти рішення про припинення здійснення державою-порушником певних повноважень, передбачених засновницькими договорами. Це може бути поширено, зокрема, на право відповідної держави-члена брати участь в голосуванні в Раді. Санкції, накладені на державу-порушника, не звільняють останню від виконання зобов'язань, пов'язаних з перебуванням в Союзі. Виключно важливим для майбутнього Союзу стало розширення сфери застосування права Співтовариств і юрисдикції Суду ЄС. Особливо показово це виразилося в комунітаризації Шенгенських угод. Відповідні положення, що відносяться до регулювання візової політики, надання притулку і регулювання міграційної політики, були безпосередньо інкорпоровані в текст Амстердамського договору. Проте не всі держави-члени Союзу погодилися з цим рішенням. Англія, Ірландія і Данія обумовили в спеціальних документах, доданих до тексту Договору, свою особливу позицію. Враховуючи ситуацію, коли в рамках Союзу ті або інші угоди і засновані на них юридичні розпорядження застосовуються не до всіх, а лише до частини держав-членів, Амстердамський договір формулює концепцію просунутої співпраці. Згідно цієї концепції держави, що вживають заходи і кроки, спрямовані на поглиблення інтеграційних процесів, можуть вводити у відносинах між собою положення, які сприяють прискореній реалізації цілей і завдань, визначених в засновницькому договорі. Амстердамський договір не тільки визнав правомірність подібної практики, коли узгоджені рішення застосовуються тільки частиною держав-членів, але і передбачив порядок і механізм реалізації концепції просунутої співпраці. Ця ж концепція була покладена в основу формування Валютного союзу, до якого увійшло 11 з 15 держав-членів. Комунітаризація, тобто підпорядкування Шенгенських угод праву Співтовариств, означає одночасно розповсюдження на цю сферу юрисдикції Суду ЄС. Одночасно Амстердамський договір передбачив можливість контролю в преюдиційному порядку з боку Суду ЄС при вирішенні інших питань, пов'язаних з реалізацією розділу VI Договору, — співпраця поліцій і судів в кримінально-правовій сфері. Так, згідно статті К-7 (ст. 35). Суд ЄС наділяється правом за певних умов, викладених в цій статті, давати висновок про дійсність і тлумачення рішень, прийнятих в рамках третьої опори. Одночасно або паралельно з концепцією просунутої співпраці розширюється і уточнюється застосування в рамках ЄС принципів субсидіарності і пропорційності. Відповідні принципи, сформульовані безпосередньо в засновницьких актах, отримали свій розвиток в спеціальному протоколі про пропорційність і субсидіарність та декларації, прийнятій учасниками Амстердамського договору. Розвитку права ЄС слугували також положення, що стосуються процедури прийняття рішень інститутами Європейського Союзу. Були зокрема змінені і уточнені положення статей 189-В і 189-С (ст. 251 і 252), що регламентують порядок і умови застосування процедури співпраці і процедури сумісного прийняття рішень при вотуванні нормативно-правових актів ЄС. У положеннях Амстердамського договору і додатках до нього було акцентовано увагу на необхідність активнішого використання не регламентів, а директив, а серед останніх — рамкових директив, що залишають велику свободу державам-членам. Ще раз уточнені умови дійсності нормативно-правових актів, причому особлива увага приділена їх мотивованості і відповідності загальним принципам права. Разом з цим, підкреслюється необхідність підвищення якості нормативно-правових актів, що приймаються. Реальним віддзеркаленням цієї останньої вимоги стала, зокрема, робота, проведена Генеральним секретаріатом по систематизації текстів засновницьких договорів і складанню консолідованого тексту Договору про Європейський Союз і Договору про Європейське Співтовариство. Серед інших новел Амстердамського договору заслуговують уваги положення, що відносяться до подальшої деталізації умов членства в Європейському Союзі, а також положення, що розширюють юрисдикцію Європейського Союзу. Акцентуючи увагу на застосуванні права ЄС в соціальній сфері, засновницький акт, особливо підкреслює необхідність заходів і зусиль по вдосконаленню та підвищенню якісного рівня освіти і учбового процесу. Амстердамський договір вносить ряд змін і уточнень в механізм здійснення спільної зовнішньої політики і політики безпеки, деталізує порядок визначення загальних зовнішньополітичних принципів, орієнтації і стратегії, умови і порядок вироблення загальної позиції, прийняття спільних рішень і їх реалізації. Дещо розширюється участь Комісії в прийнятті конкретних зовнішньополітичних рішень. Передбачається деяке коректування апарату, що готує і забезпечує прийняття зовнішньополітичних рішень, зокрема змінюються функції і повноваження Генерального секретаря Ради, який набуває нового статусу. Створюється Політичний комітет, об'єднуючий керівників політичних департаментів міністерств і відомств закордонних справ держав-членів. Помітно деталізує і уточнює Амстердамський договір співпрацю держав-членів Союзу в рамках третьої опори. Вже навіть сама зміна найменування відповідного розділу говорить про те, в якому напрямі здійснюється ця співпраця. Якщо в Маастрихтському договорі цей розділ говорив про співпрацю в сфері юстиції і внутрішніх справ, то відповідний розділ Амстердамського договору названий "Співпраця поліцій і судів в кримінально-правовій сфері". Метою цієї співпраці проголошується забезпечення громадянам Європейського Союзу підвищеного рівня захисту основних прав і свобод в рамках загального простору свободи, безпеки і законності шляхом спільних дій держав, зокрема, з метою попередження і викорінення расизму і ксенофобії. Ця мета повинна досягатися шляхом попередження злочинності і особливо в результаті боротьби з організованою злочинністю, тероризмом, контрабандою наркотиків і зброї, боротьбою проти корупції і фінансових зловживань. Відповідно в Амстердамському договорі передбачена конкретна програма розвитку співпраці держав-членів Союзу в рамках Європолу. Детальніше регламентує Амстердамський договір і умови правової співпраці держав, їх взаємодопомогу в кримінально-правовій сфері. Таким чином, Амстердамський договір, не дивлячись на те, що він не вирішив всіх задач, поставлених перед міжурядовою конференцією, що його виробила, містить принципово важливі положення, направлені на поглиблення і розширення співпраці держав-членів в рамках Співтовариств і Союзу. Абсолютно очевидно, що його ратифікація і введення в дію означають нову важливу віху в розвитку права ЄС. Одночасно Амстердамський договір повинен послужити підставою для нових домовленостей і пошуку правових рішень тих нелегких проблем і завдань, які стоять перед Європейським Союзом в економічній і соціальній сферах, у сфері політики і культури, забезпечення безпеки, посилення боротьби з організованою злочинністю, в перебудові інституційної системи Союзу.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «. Маастрихтський договір та утворення Європейського Союзу» з дисципліни «Право Європейського Союзу»
