СУПЕРЕЧНОСТІ ЧЛЕНСТВА В ЄВРОПЕЙСЬКОМУ СОЮЗІ. ЗАСАДИ СУБСИДІАРНОСТІ ТА ЕЛАСТИЧНОСТІ
Дебати і дискусії щодо інтеграційних процесів неодмінно стосуються проблеми суверенності країн-членів Європейського Союзу. Суспільства країн-учасниць ЄС хвилює, чи суверенному способові існування держави нічого не загрожує. Існує думка, що інтеграція неодмінно обмежує суверенність держави, що наддержавна Європа поглинає національні держави, а втрата суверенності є тією ціною, яку повинні заплатити держави за економічні здобутки. Важливо з'ясувати, чи це насправді так. Отже, суверенність - істотний і невід'ємний атрибут держави. Саме суверенність вирізняє державу серед інших політично-територіальних одиниць. Державами є тільки суверенні територіально-політичні одиниці. Не існує держав несуверенних чи з частковою суверенністю. Пригадаємо, наприклад, німецькі федеративні землі чи американські штати, області в Україні чи залежні території. Суверенність визначає статус країни в міжнародному оточенні. Це означає, що держава - це окрема і незалежна геополітична одиниця. Держава відповідає за все, що відбувається на її території, а також незалежно і самостійно представляє і реалізує свої інтереси на міжнародній арені. Всупереч передбаченням прихильників ідеї федерації, ЄС поки ще не набув нового політичного значення, поки що не став федерацією, яка складається вже з 25 союзних країн, а залишається об'єднанням країн, які не позбавлені атрибутів суверенності. Це неважко довести, якщо розглядати функціонування ЄС у політичній площині. Згідно з 95
другим і третім розділами договору про Європейський Союз, у цих справах ЄС поки що не має самостійних повноважень. Країни-учасниці не передали їх органам управління жодних владних повноважень. В цьому випадку їхні органи ЄС є передусім своєрідним форумом міжнародної співпраці, наприклад обміну інформацією, консультацій, на-працювання компромісів, прийняття спільних рішень і представництва ЄС у світовій спільноті. Кожна держава має право вето (принцип одностайності), що є найкращою запорукою самостійності. Інша ситуація з Європейськими співтовариствами, які становлять першу «опору» ЄС. Саме у його межах проводиться політика, що має наддержавний характер, тобто його керівні органи володіють самостійними повноваженнями із законодавчими, виконавчими і контрольними функціями. Країни-учасниці ЄС делегували їм свої компетенції у цих ділянках. Згідно з нормами міжнародного життя, суверенна держава сама може визначати собі нові межі компетенції і свободи, розширювати або звужувати їх. Делегування своїх компетенцій якійсь організації свідчить, що країна не в стані самостійно розв'язувати їх, а тому вирішує діяти спільно, творячи нові структури. Влада ЄС діє, на наддержавному рівні тільки за згодою держав, згідно з установчими договорами. Сфера її компетенції чітко окреслена державами, ЄС позбавлений прара самостійно її розширювати. Якщо керівні органи Союзу виходять за повноваження, окреслені договорами, вони можуть бути оскаржені Європейським Судом. Крім того, різні органи країн-учасниць слідкують, щоб дії та юридичні документи ЄС реалізовувалися у межах наданих їм прав. У прийнятті рішень ЄС беруть участь представники всіх країн через консультації, дискусії. Суперечки тривають з приводу того, яку частку державних компетенцій слід передати ЄС і як її використовувати. Багато років ЄС загалом та Європейську Комісію зокрема критикують за перевищення повноважень. Наприклад, німецькі федеральні землі звинувачували ЄС за втручання у справи, які федеральна конституція залишає у їх компетенції. Негативні настрої зросли під час підготовки і ратифікації Маастрихтського договору, згідно з яким планувалося розширити компетенцію ЄС у розв'язанні економічних, соціальних і культурних проблем, ввести громадянство ЄС, поглибити наддержавну структуру і валютний союз. Ці проекти розглядалися як посягання на суверенність і національні інтереси держав. Наприклад, громадська думка Велико- 96
британії відверто противилася розбудові наддержавної структури ЄС. Тому треба було вирішити подвійне завдання: з одного боку, розвивати і поглиблювати інтеграцію, а з іншого, - забезпечити якнайбільшу свободу країнам. Це можливо лише на засадах субсидіарності, принципу, який слугує бар'єром перед втручанням Союзу у справи, які можуть вирішити уряди країн-учасниць. Водночас, він не перешкоджає функціонуванню ЄС тоді, коли це необхідно для реалізації спільних завдань. Засада субсидіарності, запозичена із католицького канонічного права, покликана забезпечити такий механізм прийняття рішень, який дає змогу постійно контролювати доцільність дій Співтовариства на національному, регіональному та місцевому рівнях. Інакше кажучи, це принцип, згідно з яким будь-які заходи, за винятком тих, що належать виключно до компетенції Європейського Союзу, проводяться тільки за умови, що вони ефективніші, ніж самостійні дії держав-членів. Засада субсидіарності передбачає, що будь-які заходи ЄС не виходитимуть за межі, необхідні для виконання завдання Договору про Європейський Союз. Тлумачення цієї засади (ст. 5 Договору про ЄС) вперше було зроблено на засіданні Європейської Ради в Едінбурзі у грудні 1992 р. Щороку Європейська Комісія звітує перед Європейським Парламентом та Європейською Радою про застосування засади субсидіарності документом під назвою «Вдосконалення процесу законотворення». Прийняття цього принципу полегшило прийняття договору про ЄС, однак не розв'язало всіх проблем із розподілом компетенцій. Великобританія, за згоди інших держав, не взяла деяких зобов'язань: відмовилася долучитися до валютного союзу, обмежено бере участь у співпраці, регламентованій другим і третім розділами договору про Європейський Союз. Через негативні наслідки референдуму з приводу ратифікації Маастрихтського договору, Данія змушена була проводити повторний переговорний процес. Під час другого референдуму данці прийняли нові засади, за якими Данія, як і Великобританія та Ірландія, братиме участь у ЄС. У деяких інших країнах ратифікаційні дебати в парламентах також показали, що розширення наддержавної інтеграції не має великої підтримки у суспільстві. Отже, країни ЄС не втрачають суверенності і не відмовляються від неї, а на підставі суверенного рішення обмежують власну можливість 97 самостійної діяльності і погоджуються з рішеннями європейських керівних органів. Поки країни-учасниці самі роблять такий вибір, доти зберігається їх суверенність. Натомість керівні органи ЄС мають окреслену владу, визначену волею держав, а процес прийняття рішень перебуває під їх контролем. Завдяки принципові субсидіарності змінюється філософія інтеграції. У багатьох сферах Європейський Союз діє тільки шануючи національну ідентичність держав, їх традиції і законодавство. І нарешті, кожна держава в будь-який момент може вийти зі складу ЄС. Це право випливає також із самої природи суверенності держав, а не з Договору про ЄС, у якому про це нічого не сказано. Ще одна проблема, яка турбує громадян ЄС - це т. зв. дефіцит демократії. Керівні органи Союзу часто критикують за те, що вони недостатньо демократичні. Тут йдеться про значні обмеження повноважень парламентів національних держав без зростання повноважень Європейського Парламенту. Натомість більше компетенцій отримують Європейська Комісія і Європейська Рада, тобто управлінці. Ця проблема, як і низка інших, про які йшлося вище, виникла під час ратифікації Маастрихтського договору, який передбачав розширення повноважень європейських наддержавних інститутів. Розв'язання питання дефіциту демократії лежить у сфері європейської інтеграції, залежно від того, яка модель ЄС буде збудована - федерація чи союз національних держав. Якщо у майбутньому це буде федерація, то треба розширювати компетенції Європейського Парламенту, розвивати феномен європейського громадянства. Якщо ж ЄС повинен залишатися союзом держав, то його опорою повинні бути державні парламенти. Жодний із цих шляхів не отримав відчутної переваги, але сучасні процеси засвідчують присутність певних елементів федерації. У договорі про ЄС зроблено спробу розв'язати проблему дефіциту демократії. По-перше, прийнято рішення залучити державні парламенти до функціонування ЄС. По-друге, розширено компетенції Європейського Парламенту, хоча не настільки, як би цього хотіли прихильники федеральної моделі Європи. Парламент отримав право схвалення деяких юридичних документів разом із Радою ЄС, а також затвердження нового складу комісії. По-третє, запроваджене громадянство ЄС, що повинно забезпечити кращий зв'язок громадян із Європейським Союзом. Нарешті, створено Комітет регіонів, який повинен захищати їх інтереси. Останнім кроком стало введення принципу субсидіарності, 98 завдання якого - створити механізм прийняття найвигідніших для громадян рішень. Найреальніший шлях забезпечити легітимність дій ЄС - контроль за ним національними парламентами. Не існує також жодних перешкод для найширших консультацій парламентів із зацікавленими соціальними групами у справі юридичних документів, які приймає ЄС. В такий спосіб проблема демократії в ЄС є розв'язаною на рівні держав. Ще одним чинником, який забезпечує демократичні процеси, повинна стати прозорість функціонування управлінських структур ЄС, що сприятиме зміцненню зв'язків між ними та громадянами. Наступним важливим і дискусійним питанням, пов'язаним з членством держав у ЄС, є національна ідентичність. Договір з повагою ставиться до історії, культури і традицій народів, їх національної ідентичності і регіонального розмаїття. Водночас він наближає до створення нової європейської ідентичності шляхом введення європейського громадянства, ліквідації кордонів між державами, існування свободи пересування, оселення, працевлаштування та інвестицій. Чи існує загроза втрати самоідентичності народів у ЄС? Насправді там спостерігаються протилежні процеси: піклування про національні культури і традиції, їх збереження. Наведемо для прикладу, французький закон 1994 р. про охорону французької мови або ухвали ЄС про повагу до національної ідентичності. На території ЄС існують національні рухи басків і каталонців у Іспанії, гострі стосунки між фламандцями і валлійцями у Бельгії, багато інших міжетнічних проблем. У цій частині Європи ще трапляються вияви войовничого націоналізму. Отже, країни ЄС ще далекі від постнаціональної ери. Варто додати, що умовою вступу до ЄС є відповідний рівень гарантування прав національних меншин. Усвідомлення себе італійцем, ірландцем чи данцем і ототожнення з власним народом не повинно виключати почуття приналежності до ЄС та володіння його громадянством. Громадянство ЄС є тільки доповненням до громадянства власної країни. Воно не ліквідовує і не замінює його. Громадянство ЄС також не має нічого спільного з національною ідентичністю, оскільки не має зв'язку з етнічними, культурними чи специфічними ознаками та цінностями територіальних спільнот. Громадян ЄС ідентифікує і пов'язує перелік спільних прав і обов'язків, передбачених Європейським правом, які мають економічний та суспільно-політичний характер. Іншими 99 словами, спільною основою європейського громадянства для громадян всіх держав ЄС є права та обов'язки, які не мають нічого спільного з етнічною спільністю. Громадянство ЄС може сприяти творенню європейської ідентичності, але не через нівелювання старої національної ідентичності. Тут швидше за все йдеться про створення додаткової площини ідентифікації та солідарності людей. Можна припустити, що європейська ідентичність буде позитивно впливати на національну свідомість. її розвиток може обмежувати негативні прояви націоналізму та мобілізувати народи до спільного вирішення проблем. Не слід очікувати, що національна ідентичність і культура, які утверджувалися протягом віків, «розчиняться» в наднаціональній Європі. Можна стверджувати, що в умовах чесної конкуренції і прозорості кордонів почуття національної гідності зміцниться. Культурна і національна різноманітність Європи є цінністю, а не вадою. Нація та народ залишаються єдиними спільнотами, з якими будуть себе ідентифікувати люди. Це, звичайно, не означає, що європейська ідентичність не має права на існування, але вона не замінить національної ідентичності. Тво^ння європейської ідентичності відбуватиметься шляхом створення додаткової площини для спільності людей, а не через руйнування національної. Єднанню повинні служити спільні цінності, які об'єднують держави Європейського Союзу: мир, демократія, охорона прав і свобод людини, верховенство права, добробут і міжнародна солідарність. Інтеграція завжди була засобом реалізації тих національних інтересів держав, яких не можна відстояти самостійною політикою і за допомогою власних засобів. Інструментальний характер інтеграції та європейської співпраці особливо помітний, коли справа стосується захисту політичних інтересів держав-учасниць ЄС. Одним із мотивів інтеграційних процесів була проблема європейської безпеки, прагнення шляхом компромісу і переговорів розв'язати існуючі конфлікти. Не останню роль тут відіграла зовнішня загроза з боку країн соціалістичного табору. Участь у ЄС позитивно впливає на образ кожної окремої країни-учасниці на міжнародній арені. Це стосується країн з колишніми авторитарними режимами, середніх і малих країн, які мають однакові права з великими та економічно розвиненими державами. Зокрема інтеграція стала засобом реабілітації та нейтралізації Німеччини. 100 Додаткові можливості в досягненні політичних цілей у стосунках з третіми країнами і міжнародними організаціями відкриваються перед державами у межах спільної зовнішньої політики та політики безпеки, яка повинна стати головною метою політичного союзу. ЄС стає щораз більшим і складнішим організмом, у якому дедалі складніше буде робити наступні кроки, спрямовані на поглиблення інтеграції, досягати одностайності та абсолютного порозуміння країн-учасниць. Тут спостерігаються два протилежні напрями-праг-нення до пришвидшення інтеграційних процесів і, навпаки, воля деяких країн до неучасті в окреслених сферах спільної політики або бажання вийти з них взагалі. Основою цих процесів є кілька теоретичних концепцій, які становлять наукове підґрунтя засади еластичності. Теоретичну дискусію на цю тему започаткували прихильники «концепції ступеневої інтеграції», згідно з якою за спільно визначеної та єдиної мети деякі країни-учасниці можуть швидше реалізувати свої прагнення до інтеграції. Країни, що не дозріли до цього, або з якихось причин зараз не хочуть долучитись до цього процесу, можуть зробити це дещо пізніше. Ще однією моделлю, яка широко обговорювалася, є концепція «європейського ядра». Вона спирається на тезу, що швидший поступ роблять одні і ті ж країни. Центральне ядро творять німці і французи, які найчастіше разом з країнами Бенілюксу та італійцями виступають рушійною силою інтеграції. Коли поділ Європи на ворогуючі табори перестав існувати, концепція «європейського ядра» розвинулася у «Європу концентричних кіл». Навколо ЄС як центру сильно зінтегрованої Європи групуються країни Європейського товариства вільної торгівлі, країни Центрально-Східної Європи, а також члени Організації з питань безпеки та співробітництва в Європі. Спільною для всіх цих концепцій є орієнтація на ЄС як центр інтеграції, а також збереження монолітності його інституцій та правового поля. Часова градація процесу поглиблення інтеграції стала б доцільною після приєднання до ЄС нових членів, для яких одночасне приєднання до всіх вимог є неможливим, зокрема це стосується менш розвинених країн Центрально-Схіної Європи. Головним недоліком застосування засад еластичності є те, що їх наслідки можуть бути чимось на зразок членства другої категорії щодо решти країн, а, отже, утворюватиметься прірва між ядром та іншими членами об'єднання. 101 Ідеєю інших теорій, таких як «концепція диференційованої інтеграції», «Європи змінної геометрії», є також сильно зінтегроване ядро, навколо якого формуються функціонально здиференційовані кола. Іншою концепцією подібного плану є британська модель «відкритих партнерських договорів», або «авангарду Європи». Найбільша небезпека згаданих проектів криється в надмірній диференціації інтеграції і пов'язаних із цим розпорошенням об'єднання та зменшенням його прозорості. У процесі європейської інтеграції вже немало зроблено для втілення засади еластичності. Перехідний період як форма часової градації успішно застосовується ще з часу Римських договорів. Своєрідна форма еластичності застосована в конструкції економічного та валютного союзів, яка полягає у застосуванні диференціації у терміні та способі їх реалізації. Скажімо, Великобританія та Данія мають безтермінове право на приєднання до валютного союзу. З метою реалізації соціальної політики, документи ЄС уповноважують країн-членів вживати заходів у межах спільних інституцій і процедур, які однак не стосуються Великобританії. Прикладами застосування засади еластичності є реалізація другого (спільна зовнішня політика та політика безпеки) та третього (спільна політика у сфері правосуддя та внутрішніх справ) розділів Договору про ЄС. Таким прикладом є Шенгенський договір (1995 р.), за яким лише 5 країн вирішило долучитися до спеціальної умови про ліквідацію внутрішніх кордонів і розвиток співпраці у відповідних сферах політики. З часом їх кількість зросла. Амстердамський договір узаконив можливості застосування засади «еластичності». Відповідно до нього, країни-члени ЄС можуть використовувати засаду еластичності, якщо вона служить основній меті ЄС; не порушує монолітності його інституційних меж; застосовується як необхідний засіб; стосується більшості країн-членів ЄС; не порушує правового поля ЄС; використання цієї засади є можливе для всіх країн-учасниць, які виконують відповідні умови і підпорядковуються відповідному регулюванню. Усі країни-члени ЄС можуть брати участь у засіданнях Ради ЄС, на яких розглядається застосування засади «еластичності». Рішення ж приймають тільки зацікавлені країни-учасниці на підставі кваліфікованої більшості голосів, згідно з пропорцією, визначеною у ст. 148 Договору про ЄС. Пропозицію вносить Європейська Комісія після 102 схвалення Європейським Парламентом. Кожна країна-член ЄС має право застосувати право вето щодо застосування засади еластичності. Адміністративні витрати щодо впровадження засади еластичності несе ЄС, кошти реалізації - країни-учасниці. Щоб сприяти інтересам країн-членів, що прагнуть швидше, ніж інші пройти шлях до інтеграції, у майбутньому диференціація інтеграції буде виконуватися не тільки на підставі союзного правового регулювання, а й поза договорами та інституціями ЄС. Застосування різних форм еластичності може прискорити процес інтеграції. Однак, цей принцип не можна вважати рятівним, бо існує небезпека, що надмірне його застосування могло б у перспективі призвести до можливого нівелювання юридичного доробку ЄС.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «СУПЕРЕЧНОСТІ ЧЛЕНСТВА В ЄВРОПЕЙСЬКОМУ СОЮЗІ. ЗАСАДИ СУБСИДІАРНОСТІ ТА ЕЛАСТИЧНОСТІ» з дисципліни «Європейський Союз: політика, економіка, право»
