Местное самоуправление и административно-территориальное деление местного самоуправления в России
В результате попытки переворота в 1993 вплоть до вступления в силу принятой на декабрьском референдуме Конституции местного самоуправления в России не существовало, так как Советы всех уровней были упразднены. Тем самым была окончательно ликвидирована советская система управления. В то же время система АТД осталась фактически прежней. Границы республик, краев и областей в связи с их превращением в полноправные субъекты РФ согласно Федеративному договору 1992 г., вошедшему затем в Конституцию, Хотя при реформировании АТД действует золотое правило «если можно не менять, нужно не менять», в сложившейся системе накопилось много недостатков, и оно, несомненно, будет постепенно эволюционировать. Среди недостатков: • усложненность иерархической структуры; неравноправие административно-территориальных единиц одного уровня: например, есть города областного и районного подчинения, районы, подчиняющиеся непосредственно области, и внутригородские районы в крупных городах; чрезмерная дробность и нарушение во многих случаях оптимального соотношения в численности административных единиц разных иерархических уровней; слабость многих районных центров и даже центров субъектов федерации. На 1 января 2000 г. в РФ насчитывалось 1087 городов, 2022 поселка городского типа, 24 307 сельских советов, сельских округов и волостей, 1868 районов и 325 городских районов и округов. Если в среднем на один субъект РФ (кроме Москвы и Петербурга) приходится 21 административный район и 7 городов областного подчинения, то в Московской области, например, насчитывается 39 районов и 55 городов областного подчинения (в сумме 94 единицы — многократно больше оптимальных 10—15), в Башкортостане — 74, Алтайском крае — 71, Краснодарском крае — 66 и т.п. Естественно, что при таком многообразии административно-территориальных единиц они резко отличаются по всем социально-экономическим параметрам. Усиливается мозаичность социально-экономического пространства, удорожается управленческий аппарат. В маломощных районах ввиду финансовой и кадровой слабости заведомо затруднено развитие местного самоуправления. В современной России внутрирегиональные различия часто намного больше межрегиональных. Только 40% райцентров обладают статусом города, а в более чем половине райцентров насчитывается менее 10 тыс. жителей, чего явно недостаточно для выполнения административных функций даже на уровне района. В ряде регионов городов среди райцентров еще меньше [Акименко и др., 1996]. АТД ныне — прерогатива субъектов федерации. Некоторые из них уже устанавливают свое деление, отличное от унаследованного советского, существующего в большинстве республик и областей. Например, в Свердловской области введены округа как промежуточное звено между областью, городами и районами. Однако нужны общероссийские законодательные рамки реформ внутрирегионального АТД, иначе страна может столкнуться с трудностями из-за разнобоя в числе, уровне и компетенциях административно-территориальных единиц. По этим и многим другим причинам для нынешнего, седьмого этапа до сих пор характерна неопределенность. С одной стороны, в действующей Конституции прямо записано, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти. В августе 1995 г. принят закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Он не увязывает территориальную организацию местного самоуправления с АТД, но и не исключает такую увязку. Иными словами, закон основывается на «поселенческом», а не административно-территориальном принципе местного самоуправления. Введено понятие «муниципальное образование»: им может быть район, волость, село, группа сел, микрорайон или жилой комплекс в городе. Муниципальное образование имеет собственность, бюджет и выборные органы. С другой стороны, дискуссии о государственном устройстве России, начавшиеся в переломные годы (1990—1992), продолжаются, а в некоторые периоды (например, в связи с избранием нового президента в 2000 г.) даже активизируются. Некоторые их участники убеждены, что России самоуправление вообще не нужно. В таких субъектах РФ, как Татарстан и Удмуртия, действие закона о местном самоуправлении необоснованно распространяется только на сельские населенные пункты. Формирование межрегиональных ассоциаций регионального взаимодействия, а затем федеральных округов, наряду с итогами дискуссий последних лет, показывает: не исключено, что «маятник» эволюции российского АТД продолжит свое движение. На очереди — волна укрупнения или создания «над»- или «межрегиональных» административных единиц — возможно, ими станут образованные в 2000 г. федеральные округа. Как бы то ни было, опыт свидетельствует, что средний размер единицы основного деления в России колебался вокруг неких «естественных» оптимальных значений, что, вероятно, связано с транспортной проницаемостью пространства и конфигурацией системы крупных городов. Не случайно столь устойчиво АТД Европейской части России: 42 старые губернии в той или иной форме (области, края, АССР или нынешние республики) существовали и в советский период, и после распада СССР, продолжая более чем 200-летние традиции своих предшественников [Тархов, 2000]).
В мировой практике накоплен богатый опыт административно-территориальных преобразований, выработаны некоторые их принципы, которые можно сформулировать следующим образом. • Смежность. Единицы АТД должны бытьсмежными: «островков», отдаленных от основной территории коридорами или естественными барьерами, далеко выдающихся выступов не должно быть вовсе или они должны быть сведены к минимуму. • Компактность. Единицы АТД должны иметь компактную форму, • Пропорциональность. Число единиц АТД каждого ранга должно вписываться в «коридор оптимальности»; различия их по территории, численности населения, хозяйственному потенциалу не должны быть слишком велики, но вместе с тем АТД должно соответствовать степени освоенности и плотности населения территории. Преемственность. Границы АТД должны по возможности не нарушать сложившихся границ, что сохраняет инфраструктуру, в том числе систему коммуникаций, обеспечивает сопоставимость информации. Соответствие идентичности. Заведомо искусственные границы, не считающиеся с историческими традициями и культурными различиями, будут отвергнуты населением и нанесут ущерб социальной стабильности. Из этого вытекает, что любые реформы могут быть эффективными только тогда, когда проводятся демократическим путем (в том числе путем «саморайонирования»- населения). Необходимость «критической массы». Единицы АТД должны быть достаточно «мощными», чтобы обеспечить финансовую базу местному самоуправлению, а население — подобающим набором услуг. В странах с более развитой социальной и транспортной инфраструктурой административный центр может располагаться не в главном центре. Для России и многих других, особенно учитывая традиции централизма, «критическую массу», т.е. материальную возможность выполнять управленческие функции, должен иметь и административный центр. Взаимодополняемость, В единицах АТД, особенно высших рангов, должны быть соблюдены пропорции между богатыми и бедными районами, узкоспециализированными населенными пунктами и территориями с диверсифицированными функциями. Это должно способствовать территориальной справедливости, обеспечить более равную доступность социальных услуг, повысить кри-зисоустойчивость хозяйства. Гибкость и адаптивность, АТД должно сравнительно легко приспосабливаться к изменениям в обществе — сдвигам в технологиях, экономике, расселении, потреблении, учитывать и изменения в территориальной структуре хозяйства — например, ход освоения новых районов. Один из главных уроков изучения реформ АТД состоит в крайне осторожном отношении к проектам всяких изменений административных границ. Проработка этих проектов с географической точки зрения основывается на: • анализе истории сдвигов в ЛТД за длительный период, устойчивости конкретных участков современных административных границ, выявлении «островков» тяготеющей к главным центрам территории, никогда не менявшей свою административную принадлежность, устойчивости выполнения административных функций городами, т.е. естественно-исторической основы административного районирования; изучении сеток ведомственного деления страны (военных округов, железных дорог, округов по управлению энергохозяйством и т.п.), совокупность которых отражает реальное хозяйственное, транспортное и социальное членение территории; сопоставлении имеющихся сеток отраслевого и интегрального экономического, социального и иных видов районирования; изучении ареалов тяготения важнейших городов — в первую очередь трудовых и иных поездок населения; анализе социально-культурной оснащенности городов разного ранга для выполнения функций административных центров в узловых районах; решении комплекса социально-географических задач, включающего выявление культурно-географических различий в стране, регионализма, различий в условиях и уровне жизни, барьерности существующих границ и др. Вряд ли можно сомневаться, что укрепление экономики страны заставит если не в общегосударственном масштабе, то на уровне субъектов федерации более активно обратиться к поискам форм государственного устройства и гибкого административно-территориального деления, соответствующих российским традициям и мировому опыту.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Местное самоуправление и административно-территориальное деление местного самоуправления в России» з дисципліни «Геополітика та політична географія»
