Возникновение и типы систем АТД и местного самоуправления в промышленно развитых странах
История европейских промышленно развитых стран убеждает, что, несмотря на национальные особенности и огромные различия между ними в темпах экономических и социальных изменений, в эволюции систем их АТД наблюдалось много общего. В западноевропейских странах базовыми АТЕ еще в средние века стали коммуны, сформировавшиеся вокруг приходов католической Они стали осуществлять элементарные административные функции — регистрацию рождений, браков и смертей, учет населения. В эпоху Реформации и католической реакции сформировался принцип «сш'м ге§ю еш$ геИ%ю» — «кто правит, тот и выбирает религию». Иными словами, владетель территории определял официальное вероисповедание своих подданных и, таким образом, характер административного устройства. В Южной и Центральной Европе, где католическая церковь в основном сохранила свои позиции, сохранилась и связь между церковью и государством, а стало быть, дольше просуществовало средневековое АТД, медленнее развивались представительные институты, отношения между центральными властями и регионами нередко были конфликтными. Напротив, на преимущественно протестантском севере и западе Европы администрация была отделена от церкви, и реформы АТД начались сравнительно рано. По мнению известного британского политико-географа Р. нета, в развитии АТД и местного самоуправления в Европе можно выделить шесть этапов [Беппей, 1989]. На первом этапе, вХУ1—XVIII, а в некоторых районах — еще с ХШ в. зарождаются существенные элементы местного самоуправления, возникают законодательные гарантии определенных прав территориальных общин. Особенно высоким уровнем самоуправления выделялись города. Второй этап наступил после Великой Французской революции (1789) и характеризовался широкими реформами сложившегося в средние века АТД. Третий этап, начавшийся после прокатившейся по Европе в 1848 г. волны революций, проявился прежде всего на обширных пространствах Австро-Венгерской империи и германских государств и выражался в адаптации старого деления к новым реалиям, в том числе заимствовании некоторых элементов французской системы. Четвертый этап настал после Первой мировой войны и отличался радикальной перекройкой не только политической, но и политико-административной карты Европы после развала Австро-Венгрии и революции в России. Пятый этап начался в результате нового витка радикальных изменений на политической карте по окончании Второй мировой войны. Его основными чертами были административные реформы в бывших социалистических странах и эксперименты в бывшем СССР, направленные на приспособление уст- ройства к политическому строю и экономическим и технологическим изменениям. • Шестой этап, точкой отсчета которого можно считать рубеж 1960-х и 1970-х годов — это новая волна административных реформ, которые прокатились по всей Европе и были нацелены на решение сходных проблем, возникших повсеместно — необходимости укрупнить территориальные единицы первого порядка или создать их ассоциации, а также приспособить административные рубежи к реальным границам функциональных районов, сложившихся вокруг крупных городов. На низовом уровне ставилась задача укрупнить мелкие низовые административные единицы, в том числе сельские, или по крайней мере стимулировать сотрудничество между ними. В конце 1980-х начале 1990-х годов наступил седьмой этап, связанный с постсоциалистической перестройкой АТД и местного самоуправления — возвращением к его национальным историческим традициям, адаптацией к бурным экономико-технологическим и социальным изменениям последней четверти XX в. Существует несколько оснований для типологии местного самоуправления. В о - п е р в ы х, его системы различаются по политической роли и компетенциям. Органы местного самоуправления могут играть важ- ную роль в функционировании государства, особенно с 1960-х — 1970-х годов, когда в результате развития «государства всеобщего благосостояния» на Западе они стали напрямую перераспределять значительную часть При этом, однако, их значение в поли- тической жизни не всегда велико, они могут быть относительно (классическим примером до недавнего времени являлась Великобритания). Имеются и обратные примеры: экономические и иные функции органов местного самоуправления могут быть не столь существенны по сравнению с территориальными подразделениями государственной администрации, однако борьба за контроль над ними составляет важнейшую часть общенациональной политической жизни. Партии не жалеют сил и средств для победы на местных выборах, их исход может определить карьеру политических деятелей и т.п. Такова действительность Франции, Италии и некоторых других стран. Во-вторы х,сильно различается институциональная организация местного самоуправления. Имеется много типологий по соотношению полномочий совета и мэра (или наемного менеджера), структуре муниципалитетов. Наиболее общий характер носит типология систем местного самоуправления, предложенная Бенне-том. Он выделил три главных их типа по особенностям распределения полномочий между государством и органами местного самоуправления. Дуалистической называется такая система, при которой функции разделены «по вертикали», т.е. государство и органы местного самоуправления имеют свои исключительные сферы компетенций, и государство прямо не вмешивается в решение местных дел. Горизонтальной именуется система, при которой го- сударство в лице его представителей или территориальных подраз- делений центральных ведомств занимается местными делами на- ряду с органами а нередко и прямо контролиру- ет Смешанная система в разных пропорциях сочетает элементы первых двух и, в свою очередь, включает множество подтипов. Дуалистическая система почти «в чистом виде» исторически сложилась в Англии и в странах, которые были ее колониями. Зту страну обычно считают колыбелью современного парламентариз- ма, имеющего в ней многовековые традиции. Сакральность и не- зыблемость парламента как общественного института парадоксаль- ным образом сочеталась в Англии с многочисленными изменени- ями административных границ на всех уровнях, в других европейских странах существующих часто веками, совершаемыми по указам того же парламента, перекраивать админист- ративную карту страны. Местные органы власти независимы от центральных в пределах своих весьма широких компетенций. Со времен Британской империи политическая элита страны традиционно была озабочена общенациональными проблемами — «высокой» политикой, оставляя столь же «скучные», сколь и неприятно острые в эпоху индустриализации и урбанизации вопросы землепользования, жилья, водоснабжения, транспорта и т.п. в удел «низкой» местной политике. Для британской системы характерны две основные черты. П е р В Ы X, в отличие от континентальной Европы, центральные власти не создали в Англии каких-либо общегосударственных институтов, имеющих региональные подразделения. Во-вторы х, парламент устанавливает лишь общие законо- дательные рамки работы местных органов самоуправления, никак не ограничивая их повседневную В итоге британскую систему можно назвать унитарной и высоко децентрализованной [\\Ы1тапп, 2000]. Ее основы были заложены законом г., который вил местным советам графств, избираемым мужским населением, право устанавливать и взимать местные налоги. В гг. со- здано двухзвенное АТД, просуществовавшее до 1970-х годов. Лик- видированы, наконец, пережитки феодальной системы в виде привилегий некоторым единицам, но сохране- ны средневековые границы графств, не изменявшиеся до 1972 г. В 1894 г. образовано 535 городских, 472 сельских округа и 270 горо-графств. Избираемые советы графств были призваны обеспечить представительные функции в низовом звене. В результате изменений функций органов местного самоуправления в XX в. они превратились в основной источник обеспечения населения социальными и коммунальными услугами, контролируя такие жизненно важные сферы, как образование, жилищное строительство, социальное обеспечение. В результате доля расходов этих органов в ВНП возросла с 5,1% в 1900 г. до 18% в 1975 г. Однако увеличилась и зависимость местного самоуправления от финансирования из государственных источников. Возможность решением парламента изменить границы компетенций административно-территориальных единиц ярко проявилась в последних реформах АТД. В США и Великобритании действует принцип «позитивного регулирования» — «дозволено все, что не запрещено». В законодательстве есть некое неприкосновенное ядро, составляющее основу местного самоуправления. Как правило, это: • прежде всего, регулирование землепользования (или устройство территории); •планирование в области градостроительства; •образование; • обеспечение населения коммунальны ми услуга— учреждениями здравоохранения, системой водоснабжения, канализацией, местным транспортом, кладбищами, дорогами и др.; •контрольные функции — санитарные, в области дорожного движения, ветеринарии, пожарной и экологической безопасности и др.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Возникновение и типы систем АТД и местного самоуправления в промышленно развитых странах» з дисципліни «Геополітика та політична географія»
