Поскольку большинство исследователей и практиков, занимающихся проблемой производительности в государственном секторе, исповедуют философию, основанную на идее научно-рациональ- Глава 27. Организационные теории... 653 ного «рая», она вызывает вполне понятное ощущение двусмысленности. Главная причина, похоже, состоит в том, что государственные учреждения ^являются частью политических институтов. Это отнюдь не означает, что теоретическое осмысление опыта деятельности частных коммерческих организаций не может быть никак приложимо к аналогичным институтам государственного сектора. Скорее, дело в том, что необходимо совместить рациональный подход к проблеме повышения производительности, демонстрируемый бизнесом, с политическими целями деятельности государственных структур. Способ рассмотрения связей между государственным и частным сектором, например, рыночной экономики, плюралистичной экономики, холистической экономики, имеет отношение к ограничениям, налагаемым на меры по повышению производительности в государственном секторе [288]. Я берусь утверждать, что одно из препятствий на пути к прогрессу состоит в том, что даже в наши дни практики, работающие в госсекторе, загипнотизированы глубоко укоренившимся представлением, будто все организации должны быть в основе сходными, не считая некоторых различий в структурных, производственных и мотивационных аспектах. Подтверждение этой давней симпатии государственных администраторов к таким «родовым» принципам организационной эффективности можно обнаружить в гл. 2, посвященной ранней истории движения за производительность на муниципальном уровне. Комментируя те первые шаги, Д. Стоун [850] отмечает общий прогресс в стремлении государственных органов лучше планировать и организовывать деятельность, использовать более совершенную отчетность. Современники Стоуна предсказывали постепенное и встречное движение, взглядов менеджеров организаций частного и государственного секторов при сохранении лишь одного единственного различия — в «идеологии» [514]. Главная посылка состоит в том, что основополагающие идеи административной науки будут находить все большее применение как в частных, так и в государственных организациях. Хотя и признавалось, что политические институты склонны временами ограничивать применение (и даже препятствовать ему) достижений административной науки, феномен политики считался «чужой заботой». Истинными целями государственных учреждений являются реализация политики и выполнение соответствующей работы максимально быстро и рационально. Одно из следствий столь «оригинального» тезиса состоит в том, что бизнесу отводится роль изобретателя новшеств в области управления, тогда как государственные структуры должны лишь перенимать их. Однако совершенно очевидно, что некритическое принятие этих «родовых» концепций в области теорий организации и производительности приводит к значительному разрыву, существующему сегодня между теоретиками прикладного государственного администрирования и практиками-управленцами государственных структур. 654 Часть IV. Новые организационные технологии На протяжении по меньшей мере 50 лет исследователи пытались разработать теорию эффективности деятельности государственных учреждений, которая бы учитывала уникальные реалии политических институтов. Необходимость в этом стала особенно очевидной в начале 40-х годов XX в., когда государственные структуры помимо своей рутинной деятельности, взяли на себя политическую ответственность за социальные реформы. В соответствии с растущими требованиями общественности предоставить ей более качественные услуги быстро росли соответствующие государственные структуры. Все это привело к формированию системы, получившей название административного государства, характеризующегося сложностью, разветвленностью, способностью к саморегулированию и щедрым бюджетным финансированием государственных учреждений всех уровней. С появлением административного государства исследователей стало все более тревожить, что вне связи с реальной эффективностью деятельности таких структур профессиональные административные интересы могут подорвать цели, преследуемые демократическим государством [631], основополагающие интересы общества будут игнорироваться [672], а существование и функционирование административного государства подорвет веру граждан в демократическую систему [121]. Ирония заключается в том, что подавляющему большинству практикующих профессионалов, занятых в государственных учреждениях, никто никогда не рассказывал об отрицательных аспектах целеполагания в деятельности государственной администрации. Причина в том, что они получали сугубо специальное образование (например, инженеров, юристов, бухгалтеров, социальных работников, менеджеров для частного сектора). В результате большинство из них не имеют представления об истоках и природе разрыва между теорией и практикой. Даже внутри самой сферы государственной администрации ведущая тенденция состоит в том, чтобы делать акцент на так называемой «родовой», «нейтральной» профессиональной компетентности, чтобы избежать того, что воспринимается как отвлекающее воздействие политических факторов [690; 691; 907]. Однако становится все сложнее игнорировать болезнь, поразившую деятельность государственных структур там, где они испытывают на себе негативное влияние политики. Многим администраторам кажется, будто они ведут какое-то шизофреническое существование; в результате они склонны к пассивности и испытывают чувство бессилия перед окружающей их в государственных учреждениях и непостижимой для них обстановкой [937]. Чего не хватает больше всего, так это открытого, серьезного признания, что государственные структуры не могут действовать только во имя удовлетворения целей эффективности управления. Они также должны выполнять парадоксальные политические и юридические функции. Каждая из этих функций предполагает конфликт точек зрения на структурную и индивидуальную цель, свойственную данной организации [760]. Глава 27. Организационные теории... 655 Все это заставляет сделать вывод, что в самые тяжкие периоды своей профессиональной деятельности менеджеры государственного сектора испытывают некоторую неловкость от собственной преданности мечте о рациональном «рае». Вдохновляемые идеями административной науки применительно к экономическим структурам частного сектора, они испытывают трудности в попытках выполнить работу «хорошо» из-за действий политиков, которые представляются им иррациональными. Поскольку по своему образованию они не подготовлены к осуществлению взаимодействия между государственными учреждениями и политическими институтами, немало профессиональных государственных чиновников испытывают разочарование и изолированность в рамках специализации и профиля, присущих данному госучреждению. Последствия этого для значительной части профессионалов оказываются по меньшей мере пагубными. Обратите внимание, с каким долготерпением они относятся к третированию правительственной бюрократии со стороны ее так называемых лидеров! Не удивительно, что многие профессионалы государственной службы полагают, что они не только не в состоянии культивировать свой рациональный «рай», но и заслуживают того, чтобы быть изгнанными из него. Вместо того чтобы ставить под вопрос косметические красоты «рая», они сомневаются в логике, здравом смысле и принципиальности влияющих на их работу политических институтов. Вот почему многие из них обречены, в самом трагичном смысле слова, на цинизм в отношении целей своей деятельности и отсутствие творческого оптимизма в том, что касается усовершенствования сферы их профессиональной деятельности. Быстрое падение в последние годы интереса к действиям властей по повышению эффективности функционирования государственных структур и замедление прогресса в этой области могут служить убедительным свидетельством того, что профессиональные государственные чиновники, как и ведущие политики, еще не готовы заняться уникальными задачами повышения производительности в государственном секторе. На заре этого движения оно поощрялось федеральными структурами, местными органами законодательной и исполнительной власти, которые к концу 60-х годов стали испытывать глубокое беспокойство по поводу острого дефицита государственных ресурсов. Позднее, на рубеже 80-х годов, однако, появились признаки охлаждения интереса к этому подходу, и по сей день все остается в состоянии относительного бездействия. Хотя в фундаментальных исследованиях, прикладных результатах и развитии горизонтальных связей между учреждениями наблюдались некоторые достижения, в целом отмечалась драматическая переоценка ожиданий. Эти неудачи частично можно объяснить непоследовательностью политического руководства; они также демонстрируют общее непонимание зна- 656 Часть IV. Новые организационные технологии чения прикладной теории производительности государственных структур [44]. Становится все более очевидным, что путь к повышению эффективности этих структур лежит через способность профессионалов справляться с парадоксами, присущими их организациям и вызываемыми конфликтом целей и задач — этой уникальной особенностью государственных учреждений.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «НЕКОТОРЫЕ ГЛАВНЫЕ ПРЕПЯТСТВИЯ» з дисципліни «Ефективність державного управління»
