Вследствие ограниченности линейно-объектного подхода, приводящего к увеличению расходной части бюджета, в начале 30-х годов феде- 302 Часть II. Измерение и анализ ральное правительство избрало новый управленческий подход. Этому способствовал ряд обстоятельств. Во-первых, увеличение деловой активности и расходов государства в рамках программ «Нового курса», проводившегося администрацией президента Рузвельта, сделали агрегированную информацию о выполняемых видах деятельности более важной, чем перечень отдельных статей расходов. Во-вторых, в соответствии с принципами экономической теории Кейнса существенно росли общественные расходы государства и, соответственно, требовалось их измерение по каждой из таких групп. В-третьих, президентский Комитет по административному управлению в 1937 г. обосновал необходимость перехода контроля за государственными расходами непосредственно под юрисдикцию президента. В-четвертых, Гуверовская комиссия в 1949 г. рекомендовала целиком пересмотреть бюджетную концепцию федерального правительства, сориентировать структуру бюджета на функции, виды деятельности и проекты. Фактически именно Гуверовская комиссия и дала новое название — «исполнительный бюджет». Управленческий подход (идея исполнительного бюджета), к которому обратилась Гуверовская комиссия, предполагал соотнесение расходов с исполнением. Распределение шло по видам деятельности, а не по статьям расходов. На основе новой концепции стал применяться операционный анализ — метод, позволяющий сопоставлять элементы цепочки «затраты — процессы предоставления услуг государственными организациями (или по контракту с ними — частными) — результаты» с последующей оценкой результата оценивается в единицах измерения деятельности. В целом такой бюджет требует больше информации о том, какие используются рабочие процессы, какого качества услуги могут быть обеспечены и по какой стоимости (см. табл. 2). Появившийся вследствие возросшей экономической активности государства новый подход обладал существенными преимуществами перед концепцией линейно-объектного бюджета. Ориентируясь на конкретные задачи управления, исполнительный бюджет позволил сделать большой шаг вперед, помогая администрации в оценке эффективности работы организаций, переводе бюджетных категорий в функциональные термины и увеличении эффективности исполнения предписанных видов деятельности на основе измерения стоимости работ. На пике популярности системы исполнительных бюджетов С. Ридли и Г. Саймон [741] выделили четыре типа необходимых измерений: результата, затрат, усилий и объема деятельности, из которых три последних стали для них мерами «административной (управленческой) эффективности», или, как сегодня часто говорят, производительности. Впервые на основе измерения затрат рабочего времени, финансовых ресурсов и отношения количества работающих к объему деятельности были установлены соответствующие стандарты. Глава 12. Производительность и бюджетный процесс 303 Таблица 2 Исполнительный бюджет Отдела уличного освещения Управления общественных работ
Источник. [810]. Многие исследователи отмечали ряд недостатков в применении исполнительного бюджета на федеральном уровне. Бюджетные оценки при этом оказались не более осмысленны, чем оценки, связанные с линейно-объектными бюджетами. Неясны также основания для предпочтения какого-либо одного вида расходов другому. Не предусматриваются альтернативы, на базе которых можно было бы сделать «лучший» выбор. Эти же недостатки оказались характерными и для тех штатов и городов, где внедрялись исполнительные бюджеты. Другой сложностью для работников финансовых служб является оценка качества работы. Точному измерению результатов деятельности государственных служб препятствуют трудности, внутренне присущие исполнительному бюджету. Несложно подсчитать объемы государственных закупок; как правило, нетрудно оценить и расходы на содержание государственного аппарата. Но «есть непреодолимые трудности в измерении результатов работы государственных служб, за исключением слу- 304 Часть П. Измерение и анализ чаев, когда они имеют повторяющийся дискретный характер, например, почтовые услуги» [114. — Р. 73]. Наконец, система исполнительных бюджетов не ориентирована на решение долгосрочных проблем. Когда расходы планируются лишь на год вперед, «почти все возможности для будущих действий перекрываются предшествующими обязательствами» [789. — Р. 258]. Р. Лютер, руководитель финансовой службы округа Фэйрфакс (штат Вирджиния), описал проблемы, возникающие при внедрении и реализации исполнительного бюджета в небольшом округе. Эти проблемы возникают в нескольких областях. Так, на существенные трудности натолкнулись попытки детализации и категоризации работ с целью выявления единиц их измерения. Сбор соответствующих данных производился неаккуратно, поэтому данные оказались ненадежными. Главы департаментов ставили под сомнение необходимость сбора данных; помощь со стороны департаментов была минимальной [538. — Р. 347]. Эти трудности симптоматичны: они отражают недостаток, а то и отсутствие у выборных официальных лиц и руководителей государственных организаций понимания важности измерения результатов труда. Ретроспективно оценивая управленческий подход к бюджетной системе, можно отметить, что он представляет собой эволюционный шаг в направлении использования бюджета как способа представить в количественном виде результаты, для достижения которых были затрачены определенные средства, так и оценки всей бюджетной программы. Исполнительный бюджет был переходной ступенью между традиционным линейно-объектным методом контроля производительности и плановым подходом к производительности (призванным прежде всего ответить на вопрос, как решать некую данную политическую проблему), характерным для следующей стадии развития бюджетной системы — программного бюджета и системы планирования, программирования и бюджетирования.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Исполнительный бюджет: управленческий подход» з дисципліни «Ефективність державного управління»
