Государственный чиновник хотел бы знать, улучшится ли работа некоторой службы, особенно с точки зрения ее производительности, в случае приватизации. Прежде всего следует заметить, что это является сложным и требующим специального исследования вопросом. Как уже говорилось, есть много форм приватизации. Последствия перехода на контракт могут существенно отличаться от последствий перехода к ваучерной системе. Некоторые авторы включают в сферу приватизации услуги, предоставляемые не только коммерческими, но и неприбыльными организациями. Кроме того, существует множество критериев, по которым в принципе можно оценивать успешность передачи некоторой сферы услуг из государственного сектора в частный. В любом случае проблемы снижения затрат необходимо рассматривать вместе с проблемами социальной справедливости и эффективности работы службы. Не следует думать, что какая-либо форма приватизации будет давать одинаковый эффект в отношении рентабельности, эффективности и социальной справедливости, а также в различных сферах и разных регионах. Несомненно, этот вопрос не может быть ограничен определением, приводит ли приватизация к повышению производительности. Наша задача состоит скорее в определении того, при каких условиях и в каких регионах та или иная форма приватизации положительно воздействует на стоимость и качество услуг. * А. Замысел исследования В идеале ответ на этот вопрос можно было бы получить на основе случайной выборки из множества регионов, в которых приватизируется одна и та же функция. Затем результаты можно было бы сравнить с другой случайной выборкой из регионов, в которых данная функция по-прежнему реализуется структурами государственного сектора. Характеристики исследования в области услуг по предоставлению гуманитарной помощи могут быть обобщены для всех сфер общественных услуг: «Эмпирический Глава 6. Государственное управление процессами приватизации 159 анализ утверждений, согласно которым субсидируемая частным образом деятельность по предоставлению гуманитарных услуг более эффективна, чем та же деятельность, проводящаяся при общественном содействии, потребовал бы сравнения результатов общественных и частных усилий... Иначе говоря, идеальное исследование напоминало бы контролируемый эксперимент, в котором все аспекты двух программ были бы идентичны, за исключением того, что одна из программ финансировалась (управлялась) бы частным сектором, а другая была бы традиционной общественной программой» [41]. Следует заметить, что таких работ по приватизации немного. Большая часть их написана в журналистском жанре: иногда авторами являются непосредственные участники событий. Книга Р. Фитцджеральда, например, представляет собой интересное, но журналистское описание очень широкого спектра приватизационных инициатив [275; 146; 784; 388]. Даже сравнительно формальная научная литература отличается недостатками. Основная часть исследований по приватизации основана на сравнительном анализе статистики и данных практических экспериментов, т.е. не на самых надежных исследовательских методах. Результаты сравнительных исследований, показывающие, что услуги частного сектора дешевле услуг государственного сектора, могут лишь отражать «снятие сливок» с клиентуры [834]. Речь идет о ситуациях, когда частные компании не могут или не желают оказывать услуги из-за их высокой стоимости клиентам с хроническими финансовыми проблемами и недостаточными ресурсами. Таким образом, результаты исследований, показывающих, что частные службы эффективнее государственных, могут означать только разницу в качестве услуг, а не в эффективности и производительности организаций. Поэтому преобладают необоснованные утверждения вроде того, что частные больницы эффективнее по сравнению с государственными, в то время как отсутствуют данные о типах пациентов и предлагаемом им лечении [67]. Рассматривая «практические эксперименты», когда местные власти заключают контракты с частными фирмами, можно обнаружить сходные проблемы. Альтернативные способы оказания тех или иных услуг путем смены формы собственности появляются в регионах, столкнувшихся с серьезными проблемами в данной области [274]. Снижение стоимости услуги при передаче в частный сектор, может быть результатом предельных исходных значений, т.е. результатом своего рода регрессии к среднему. В то же время повышение эффективности может быть следствием самого факта перемен, а не их сути. Например, касаясь вопроса о преимуществах методов избрания или назначения членов школьных советов, некоторые исследователи заметили, что самое важное здесь—менять методы каждые десять лет. Известно также явление, называемое «эффектом Готорна»: улучшение работы службы в резуль- 160 Часть I. Масштабы проблемы тате приватизации происходит просто потому, что ей уделяют больше внимания. При этом не исключаются и другие объяснения, такие как смешивание результатов приватизации с макроэкономическими изменениями [860]. Однако даже при адекватности замысла исследований по приватизации возникает проблема, связанная с тем, что измерить качество услуги гораздо сложнее, чем измерить изменение ее стоимости. Так, многие работы предоставляют надежные данные о стоимости, но не дают информации о влиянии приватизации на качество услуг, затрудняя тем самым понимание, является ли уменьшение стоимости результатом повышения эффективности или результатом снижения качества. Поэтому если можно выявить повышение экономических показателей, то без ясного представления о качестве услуг невозможно говорить о том, каково его влияние на производительность. Б. Обзор исследований Несмотря на все отмеченные ограничения, некоторым аналитикам удалось провести эмпирические исследования в этой области и опубликовать свои результаты. Защитники приватизации утверждают, что ее положительные моменты можно обнаружить повсеместно и что любой вид услуг является хорошим потенциальным объектом приватизации. Р. Пул и П. Фикслер, например, пришли к выводу, что эмпирические исследования в целом показывают, что заключать контракт с частными компаниями обычно экономически более выгодно, чем оказание услуг государством. Эти результаты основаны на изучении различных служб и относятся к разным регионам [713. — Р. 615]. Большинство аналитиков, изучавших широкий спектр работ в данной области, еще более оптимистичны и категоричны в выводах. Существует общее мнение, что приватизация приводит к повышению качества и снижению затрат работы служб в сферах, которые по самой своей природе легко поддаются измерению, контролю и стандартизации. Так, в результате проведенного в 80-х годах Международной ассоциацией городского управления обследования городов и округов было обнаружено, что свыше 70% из числа опрошенных государственных подразделений перешло на контрактную систему в сфере общественных работ, транспорта и вспомогательных служб (например, в сфере надзора за состоянием зданий, почвы, а также области обработки данных); только 30% — в сфере здравоохранения и гуманитарных служб, и еще менее того — в парковом и рекреационном хозяйстве, сфере культуры и искусства. Было отмечено, что за исключением нескольких работ, посвященных уборке городских территорий и перевозкам, есть очень мало информации о реальном потенциале приватизации для повышения рентабельности и качества услуг [677.—Р. 533]. Кроме того, чем сложнее продукт и неопределеннее технология, чем труднее определить, измерить и отследить результаты, тем Глава 6. Государственное управление процессами приватизации 161 выше стоимость при передаче работы на контракт [677. — Р. 535]. Считается, что приватизация наиболее эффективна, когда «требуемый товар или услуга могут быть четко определены, когда они сравнительно просты и технологичны. Однако если потребности общества обращены на нечто сложное, долгосрочное и носящее социологический характер, факты подсказывают нам занимать гораздо более осторожную и скептическую позицию» [67. — Р. 154]. Наконец, утверждается, что «если поставленная задача допускает четкую оценку результатов, то предпочтение следует отдать структурам, нацеленным на получение прибыли. Однако сложность задачи требует заранее оговаривать в контрактах множество тонкостей и деталей: при этом лучше... отдать ее бюрократам» [210. — Р. 83]. Чтобы лучше понять природу приватизации и ее влияния на производительность, а также осознать, что последствия приватизации не столь очевидны, когда дело касается сложных объектов, рассмотрим две хорошо изученные сферы — уборку твердых отходов и автобусные перевозки, а также две мало изученные сферы — гуманитарные услуги и образование.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «ИССЛЕДОВАНИЯ, ПОСВЯЩЕННЫЕ ПРИВАТИЗАЦИИ» з дисципліни «Ефективність державного управління»
