Итак, мы установили, что в случае отрицательных экстерналий распределение ресурсов, эффективное по Парето, достигается не за счет предписаний и субсидий, а благодаря системе штрафов. С другой стороны, разные системы имеют существен- но различные распределительные последствия. Интересы фирм (и их потребителей и рабочих) существенно больше затрагиваются штрафами, чем предписаниями или выгодами от субсидий. Хотя те, кто выгадывает от системы штрафов, могли бы в принципе выплатить компенсацию тем, кто теряет, но на деле компенсации встречаются редко. Именно благодаря потенциально большим различиям в распре- делительных последствиях разных программ возникали большие разногласия отно- сительно необходимой системы контроля за загрязнением. Существуют и другие проблемы: 1) альтернативные способы контроля имеют разные трансакционные издержки, обусловленные их осуществлением; 2) для их эффективного выполнения требуется различный объем информации; 3) их функционирование различается в случае вариативных или неопределенных издержек и выгод; 4) они регулируются тем, насколько просто политическое манипулирование ими в интересах определен- ных групп. Трансакционные издержки. Система предписаний и штрафов требует различ- ных типов надзора со стороны государства. При обеих системах сталелитейная компания не заинтересована объявить о том, насколько она загрязняет среду, это также и не в интересах любого потребителя стали (в той степени, в какой рынок конкурентен), поскольку любые наложенные штрафы вследствие избыточного загрязнения, а также любые расходы на средства контроля за загрязнением, вмененные предписаниями, просто в свою очередь перекладываются на потребителя. И пусть в интересах потребителей коллективно наблюдать и надзирать, в случае, если это дорого стоит, никто не захочет этого делать. Мы имеем классическую проблему общественного товара. Бремя надзора должно нести государство. Простые системы регулирования предусматривают только то, что государство удостоверяется, превысила ли фирма определенный допустимый уровень загрязнения. Это может оказаться гораздо менее дорогостоящим, чем указать с какой-либо точностью допустимый уровень загрязнений, как это делается при системе штрафов. Информационные требования. Будучи одинаково важными, различные системы контроля над экстерналиями нуждаются для своего осуществления в различном объеме информации. Возможно разумно предположить, что государство располагает справедливой оценкой предельных общественных издержек, обусловленных загряз- нением, но весьма вероятно, что государство не так хорошо информировано о технологии уменьшения загрязнения и контроля за загрязнением, по крайней мере не настолько хорошо, как частные фирмы. Например, это справедливо для тех случаев, при которых средства контроля за загрязнением оказываются еще не 222 Глава8. ЭКСТЕРНАЛИИ разработанными. Ни одна из сторон не обладает полной информацией: и та и другая просто строят догадки. Но так как производители больше знают о технологии своих отраслей, чем правительство, то их предположения, по всей вероятности, более точны. Частные производители не имеют стимулов обнаружить свою информацию перед государством. Скорее у них есть все основания попытаться убедить государст- во, что будет чрезвычайно трудно разработать технологию уменьшения загрязнения так, что окажется невозможным выполнить обязательные постановления. В случае если государство вменяет-таки обязательные предписания, но дает возможность фирмам в течение нескольких лет разрабатывать сопутствующую технологию, у фирм может не быть стимула подчиняться: они могут исходить из того, что, когда истечет срок, а новая технология окажется неразработанной, вероятнее всего, правительство не закроет отрасль. Объем информации, необходимый для достижения эффективного уровня загряз- нения, диктуемого предписаниями, даже больше, чем до сих пор полагалось. Если фирмы несут разные издержки вследствие уменьшения загрязнения, то его эффек- тивный уровень будет варьировать от фирмы к фирме, поэтому, чтобы установить эффективный уровень контроля за загрязнением, государство должно знать, как изменяются такие издержки каждой фирмы, занятой в экономике. Так как государственные знания в большой степени зависят от информации, представляемой фирмами, ясно, что последние не имеют стимула "раскрывать" данные. Более того, отметим, что если при системе регулирования государство ошибается в оценке затрат на контроль за загрязнением, то конечный уровень загрязнения будет неэффективным. Если государство недооценивает издержки контроля за загрязнением, устанавливает обязательные предписания, фирмы могут потратить значительные ресурсы на выполнение таких предписаний. Как предельные, издерж- ки на реализацию предписаний превысят предельные общественные выгоды. В конкурентной экономике эти издержки будут переложены на потребителей товаров. Система штрафов не предполагает подобных информационных требований. Государству нужно только удостоверить предельные общественные издержки за- грязнения. Затем уже фирмы решают, будут ли затраты на средства контроля за загрязнением превышать выгоды от него, как это измерено штрафами, налагаемыми при несоблюдении контроля за загрязнением. Здесь больше не происходит какой- либо игры между отраслью промышленности и государством. Хотя, конечно, если государство неверно определяет предельные общественные издержки загрязнения, то либо при системе штрафов, либо при системе предписаний возникает неэффек- тивность. Изменчивость предельных издержек и выгод контроля за загрязнением. Издер- жки (и выгоды) контроля за загрязнением могут варьироваться в зависимости от места, времени и фирмы. Предельные общественные выгоды от контроля за загрязнением могут сильно отличаться в Лос-Анджелесе (перед которым стоит серьезная проблема смога) и в Монтане. Издержки контроля над загрязнением существенно разнятся в зависимости от сорта угля. В принципе, будь то набор предписаний или штрафов, эти различия должны учитываться. Таким образом, должны существовать разные своды предписаний для каждого конкретного ряда обстоятельств, а также существовать различные уровни штрафов для каждой общины, фирмы, периода времени. Ясно, что информационные требования для реализации таких детальных подходов чрезвычайно велики. На деле это вылилось в широкий спектр предписаний, которые плохо адаптированы к меняющимся услови- ГОСУДАРСТВЕННЫЕ МЕРЫ ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ ЭКСТЕРНАЛИЙ 223 ям. На местах, где существуют убеждения, что локальные предельные обществен- ные издержки наиболее высоки, эти общие предписания дополняются местными. Так, в Калифорнии имеются гораздо более строгие регламентации загрязнения среды автотранспортом, чем в других местах, поскольку в сочетании с влажным воздухом Тихого океана его выбросы приводят к формированию смога. По той же причине если предельные общественные издержки загрязнения различаются от ситуации к ситуации, то и соответствующие штрафы должны варьироваться. Государство редко располагает необходимой информацией, чтобы отразить в системе штрафов всю совокупность меняющейся ситуации. В результате штрафы иногда могут оказаться слишком высокими, иногда — слишком малыми. Природа вариативности издержек и выгод играет важную роль в выборе между системой предписаний и штрафов. Если издержки на контроль за загрязнением меняются, но выгоды определенные, то предпочтительны штрафы. Фирмы, подвер- гающиеся штрафу, приводят уровень контроля над загрязнением к эффективному. Предписания не далет бы возможности такой поправки. Если меняются выгоды, а издержки нет, то приемлемы обе системы. В результате и там и там достигается фиксированный уровень загрязнения, иногда слишком высокий, иногда слишком низкий. Последствия же штрафования не отличаются от результатов применения системы предписаний, при которой государство определяет уровень разрешенного загрязнения. Когда меняются и издержки и выгоды, дело оказывается сложнее. Существуют обстоятельства, при которых предписания могут быть предпочтительнее. Это хорошо видно в случаях, когда более низкие уровни предельных общественных издержек загрязнения сопровождаются более низким уровнем предельных издержек на уменьшение загрязнения. Если они снижаются на равную величину, тогда опти- мальный объем загрязнения будет неизменным для ситуации с высокими предель- ными общественными издержками загрязнения, как и в случае низких предельных общественных издержек. Здесь эти результаты могут достигаться системой предпи- саний. При системе штрафов (когда уровень штрафа фиксирован и не изменяется с изменением предельных общественных издержек загрязнения) иногда имеет место слишком большое загрязнение (в случае, если предельные издержки уменьшения загрязнения низки), временами же возникает обратная ситуация. Политические мотивы и выбор мер защиты от экстерналий. Поскольку издержки на предписания для фирм незначительны, то уровень предписаний политически обусловлен. Форма возникающих предписаний зависима не только от экономических издержек, подсчитанных беспристрастным наблюдателем, но и от власти групп с различными интересами, которые так или иначе затрагиваются такими предписаниями. Политически сильная, такая группа может быть в состоянии отсрочить принятие набора предписаний, которые, будучи выработанными, привели бы к ослаблению ее позиций. Еще более интересно, что группа, не обладающая политической властью для устранения каких-нибудь предписаний, может быть достаточно сильна, чтобы распространить предписания на конкурентов, на которых они не направлены. Так произошло в угольной промышленности. Месторождения угля Востока и Среднего Запада загрязнены (высокое содержание серы), тогда как уголь западных место- рождений чище.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «ВЫБОР МЕЖДУ ШТРАФАМИ, СУБСИДИЯМИ И ПРЕДПИСАНИЯМИ» з дисципліни «Економіка державного сектору»
