Условия формирования системы экологических платежей
Осмысление ограниченности (исчерпаемости) потенциала самоочищения окружающей среды и ее способности ассимилировать отходы привело к формированию определенной системы инструментов регулирования техногенного воздействия на окружающую среду, на основе внедрения и распространения принципа «загрязнитель платит». Такая система может включать налоги на экологически вредную продукцию, торговлю правами на выбросы, экономические санкции за нарушение экологических требований, различные залоговые схемы обеспечения выполнения экологических обязательств природопользователей и другие инструменты, которые прямо или косвенно мотивируют снижение эмиссии отходов в окружающую среду [21]. В России сложилась практика прямых экологических платежей за определенные виды химического загрязнения окружающей среды. В настоящее время принцип платности негативного воздействия на окружающую среду закреплен в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» от 10.01.02 г. № 7-ФЗ (ст. 16), где наряду с платностью выбросов (сбросов) загрязняющих веществ и размещения отходов предусмотрена плата за сброс микроорганизмов в водные объекты и вредные физические воздействия на окружающую среду. Опыт определения и взимания платы за бактериальное и акустическое загрязнение имеется в отдельных регионах России, но на федеральном уровне такая плата не применялась. Общепризнанная система экологических платежей в России построена на основе отечественных методических разработок по вопросам оценки экономического ущерба от загрязнения окружающей природной среды 80-х годов и определяется условиями ее внедрения и развития в последующее десятилетие. Проблемы использования экономических методов управления природопользованием и, в частности, платежей за загрязнение как экономического инструмента охраны окружающей среды, стали изучаться еще в 70-е годы в Центральном экономико-математическом институте (ЦЭМИ) АН СССР. Вместе с тем, реальных экономических условий для практического применения предлагаемых платежей до конца 80-х годов не было [14]. Проблемы экономических рычагов рассматривались только с точки зрения эффективности штрафов за нарушение природоохранного законодательства. Собственно система платежей за загрязнение природной среды стала внедряться в практику управления с 1989 г., причем первоначально в порядке экономического эксперимента в отдельных регионах России. После проведенного эксперимента платежи за загрязнение природной среды на территории всей России первоначально были установлены Постановлением Совета Министров РСФСР от 9.01.91 г. № 13 «Об утверждении на 1991 г. нормативов платы за выбросы загрязняющих веществ в природную среду и порядка их применения». Конкретные ставки нормативов платы за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ содержались в приложении к упомянутому выше Постановлению и трактовались как количественное выражение удельного экономического ущерба от загрязнения окружающей среды. Вместе с тем, фактически они представляли собой ориентировочные размеры затрат на извлечение из сточных вод, улавливание из отходящих газов и обезвреживание образующихся в производстве основных (эталонных) загрязняющих веществ. Последующее распространение нормативов платежей на остальные загрязняющие вещества осуществлялось уже по другим принципам, исходя из относительной опасности этих веществ, на основе соотношений их предельно допустимых концентраций (ПДК) в соответствующих природных средах, независимо от стоимости улавливания (извлечения из сточных вод) этих веществ. По существу Постановление СМ РСФСР № 13 от 9.01.91 г. юридически закрепило методические положения и конкретные результаты расчетов, которые содержала «Временная типовая методика определения экономической эффективности осуществления природоохранных мероприятий и оценки экономического ущерба, причиняемого народному хозяйству загрязнением окружающей среды», одобренная Постановлением Госплана СССР, Госстроя СССР и Президиума АН СССР от 21.10.83 г. № 254/284/134, разработанная для целей, указанных в ее названии, а не для обоснования экономических инструментов регулирования воздействия на окружающую среду [10]. Первоначально установленные базовые ставки платежей за загрязнение природной среды в основном соответствовали уровню затрат, связанных с предотвращением выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в природную среду, в силу чего они могли быть существенным стимулом к активизации природоохранной деятельности. В дальнейшем их стимулирующая роль неуклонно снижалась. В 1992 г. вышло Постановление Правительства РФ от 28.08.92 г. № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия», где содержалось поручение Минприроды России разработать с привлечением Госкомсанэпиднадзора и других заинтересованных органов и по согласованию с Минэкономики и Минфином России утвердить до 1.11.92 г. (без регистрации в Минюсте России, которая в то время не являлась условием легитимности документов) базовые нормативы за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды вредного воздействия, а также коэффициенты, учитывающие экологические факторы. Вероятно, предполагались существенные изменения в установлении применявшихся в 1991 г. ставок и охват платежами более широкого круга воздействий. Были установлены новые базовые нормативы платы за сбросы (выбросы) загрязняющих веществ, введенные с 1993 г. Однако фактически они отражали просто индексацию (причем весьма незначительную) ставок платежей за загрязнение природной среды (воды – в 5,9 раза, воздуха – в 5,5 раза), ранее установленных в Постановлении СМ РСФСР от 9.01.91 г. № 13. Учитывая, что индексы цен производителей на промышленную продукцию и цен по капитальным вложениям в 1993 г. составляли около 200 раз к 1991 г., то очевидно резкое снижение экономической значимости платежей за загрязнение окружающей среды уже в 1993 г. Впоследствии базовые ставки указанных платежей индексировались без издания специальных правительственных постановлений, в отличие от других сфер платного природопользования, где такие постановления принимались через каждые 2–3 года (см. разделы 3.2–3.6). При этом в течение нескольких лет индексация осуществлялась с отставанием от темпов инфляции. В результате этого размер экологических платежей оказался несопоставимым по масштабам с уровнем затрат на извлечение из сточных вод и улавливание из отходящих газов загрязняющих веществ. Специально выполненные нами расчеты по данным 1996 г. показали, что кратность превышения затрат на улавливание отходящих загрязняющих веществ над величиной платежей за их сверхнормативный выброс существенно различалась (исходя из особенностей дифференциации ставок платежей по отдельным веществам), но практически по всем веществам уже в 1996 г. была весьма значительна (по пыли, сернистому ангидриду и окислами азота – в 10–30 раз, по окиси углерода – в 100 раз). За последние годы в связи с недостаточной индексацией ставок экологических платежей кратность превышения затрат на предотвращение загрязнения окружающей среды над величиной ставок платежей практически не уменьшилась. В связи с недостаточным информационным обеспечением указанные выше обобщенные соотношения затрат на предотвращение выбросов отдельных загрязняющих веществ в природную среду и нормативов экологических платежей по этим веществам установить достаточно трудно. Поэтому можно привести лишь некоторые частные показатели, которые рассчитаны на основе статистических данных за 1999 г. по улавливанию загрязнений из отходящих газов предприятий промышленности строительных материалов, где эти загрязнения представлены только взвешенными веществами (пылью), и общим затратам на охрану атмосферного воздуха на этих предприятиях. Как показали расчеты, ставка платы за выброс пыли в пределах ПДВ (при базовом нормативе платы 0,11 руб./т, коэффициенте его индексации в 1999 г. – 62 раза и коэффициентах экологической ситуации и экологической значимости 1,4–1,9) составляла 10–13 руб./т, а себестоимость улавливания – 245–410 руб./т и, соответственно, кратность превышения себестоимости улавливания пыли над ставкой платы за ее выброс – примерно 25–30 раз. Поэтому даже платеж за сверхлимитный выброс оказывается меньше указанных затрат. Таким образом, осуществление затрат природоохранного назначения на предприятиях в 90-х годах диктовалось в большинстве случаев не жесткими финансовыми рычагами, а в основном традициями сложившейся организации производства (включая эксплуатацию имеющихся основных производственных фондов природоохранного назначения). Кроме того, необходимо обратить внимание на неоднозначность подходов к расчету экологических платежей как по категориям ставок, так и по номенклатуре загрязняющих веществ, поступающих в окружающую среду. Во исполнение ранее упомянутого Постановления Правительства России от 28.08.92 г. № 632 в 1993 г. были подготовлены «Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды», утвержденные Минприроды РФ по согласованию с Минфином и Минэкономики России и зарегистрированные Минюстом России (peг. № 190 от 24.03.93 г.), где закреплены принципы и порядок определения платы за загрязнение окружающей среды, порядок расчета массы загрязняющих веществ, поступающих в окружающую среду, а также корректировки размеров платежей природопользователей с учетом освоения ими средств на выполнение природоохранных мероприятий. Эти принципы и порядок (за исключением корректировок и некоторых условий взимания платы за размещение отходов) сохраняются и в настоящее время. Применительно к сбросам загрязняющих веществ в водные объекты и выбросам в атмосферный воздух в Инструктивно-методических указаниях была предусмотрена трехзвенная система платежей по дифференцированным (в соотношении 1:5:25) ставкам за предельно допустимый сброс или выброс (ПДС, ПДВ), за временно согласованный (т.е. в пределах установленного лимита) сброс или выброс (ВСС, ВСВ) и за сверхлимитный сброс (выброс). Плата за сброс загрязняющих веществ в размерах, не превышающих предельно допустимые нормативы сбросов (Пн вод), определяется путем умножения соответствующих ставок платы (Cнi вод) на коэффициент их индексации в текущем году (Кинд.) и на фактическую массу загрязнения каждого вида (Мi вод) и суммирования полученных произведений по всем видам загрязняющих веществ:
Пн вод = ( Кинд. ( Cнi вод ( Мi вод, при Мi вод ≤ Мнi вод,
где Мнi вод – предельно допустимый сброс i-го загрязняющего вещества (т). Плата за сброс загрязняющих веществ в пределах установленных лимитов (Пл вод) определяется путем умножения соответствующих ставок платы (Слi вод) на коэффициент их индексации в текущем году (Кинд.) и на разницу между фактической массой сброса загрязнения в пределах лимита (Мi вод) и предельно допустимым сбросом загрязнения каждого вида (Mнi вод) и суммирования полученных произведений по всем видам загрязняющих веществ:
Пл вод = ( Кинд. ( Слi ( (Мi вод – Mнi вод), при Mнi вод < Мi вод ≤ Млi вод,
где Млi вод – сброс i-го загрязняющего вещества в пределах установленного лимита (т). Ставки платы за сброс 1 тонны i-го загрязняющего вещества в границах предельно допустимого сброса (Снi вод) и в пределах установленного лимита (Слi вод) определяются умножением соответственно базовых нормативов платы за сброс 1 тонны i-го загрязняющего вещества в пределах допустимого сброса (Нбнi вод) и установленного лимита (Нблi вод) на коэффициент экологической ситуации и экологической значимости поверхностного водного объекта (Кэ):
Снi вод = Нбнi вод ( Кэ и Слi вод = Нблi вод ( Кэ.
Плата за сверхлимитный сброс загрязняющих веществ (Псл вод) определяется путем умножения соответствующих ставок платы за загрязнение в пределах установленного лимита (Слi вод) с учетом коэффициента их индексации (Кинд.) на величину превышения фактической массы сброса над установленным лимитом (Мi вод ( Млi вод) и суммирования полученных произведений по видам загрязняющих веществ с последующим умножением этих сумм на пятикратный повышающий коэффициент:
Псл вод = 5 ( Кинд. ( Слi вод (Mi вод – Млi вод), при Mi вод > Млi вод. Общая плата за сброс загрязняющих веществ определяется суммированием ее составляющих:
Пвод = Пн вод + Пл вод + Псл вод.
Аналогично производится расчет платы за выбросы загрязняющих веществ в атмосферу от стационарных источников. Кроме того, в Инструктивно-методических указаниях был предусмотрен расчет платы за загрязнение атмосферного воздуха от передвижных источников, которая подразделяется на плату за допустимые выбросы и плату за выбросы, превышающие допустимые. Плата за допустимые выбросы загрязняющих веществ в атмосферу от передвижных источников (Пн транс) определяется умножением удельной платы за допустимые выбросы загрязнений при использовании 1 тонны каждого вида топлива (Yj) на количество использованного топлива каждого вида (Tj) и суммирования полученных произведений по всем видам топлива:
Пн транс = ( Yj ( Tj.
Плата за превышение допустимых выбросов загрязняющих веществ от передвижных источников предусмотрена в пятикратном размере относительно платы за допустимые выбросы, исходя из доли транспортных средств, несоответствующих стандартам, в общем количестве транспортных средств. Расчет платы за размещение твердых отходов в целом аналогичен расчету платы за загрязнение водных объектов и атмосферного воздуха от стационарных источников, но плата включает только две категории: за размещение отходов в пределах установленных лимитов и за сверхлимитное размещение отходов. Размер платы за размещение отходов в пределах установленных лимитов определяется путем умножения соответствующих ставок платы с учетом класса опасности размещаемого отхода на массу размещаемого отхода и суммирования полученных произведений по видам размещаемых отходов. При сверхлимитном размещении отходов плата за превышение фактической массы размещаемых отходов над установленными лимитами взимается в пятикратном размере. Наиболее спорным в порядке взимания экологических платежей является выделение категории платежей за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в пределах временно согласованных нормативов (ВСН): временно согласованных сбросов и временно согласованных выбросов. Очевидно, что индивидуальные решения о предоставлении отдельным предприятиям возможности осуществлять плату за сверхнормативный выброс (сброс) именно по этой категории являются весьма субъективными и по своей сути существенно ограничивают возможности объективной оценки воздействия деятельности предприятий на окружающую среду. Вероятно, выбросы и сбросы загрязняющих веществ, превышающие ПДВ и ПДС, в любом случае независимо от установленной для них категории платежей следует рассматривать как несоответствие, требующее корректирующих действий. Остаются спорными и методы определения экологических платежей. Представляется не вполне оправданным весьма сложный порядок определения платы за загрязнение через механизм учета взаимозависимостей ПДК–ПДВ, при отсутствии непрерывного мониторинга источников выбросов (сбросов) по подавляющему количеству загрязнителей. Как известно, ставки платежей установлены за выброс в атмосферный воздух более 200 наименований загрязнений и более 140 – за сброс в водные объекты, что предполагает согласование этих выбросов и сбросов по категориям предельно допустимых или временно согласованных, хотя инструментальный контроль осуществляется в лучшем случае по 10–15 вредным примесям. В реальных условиях, когда показатели выбросов (сбросов) большинства загрязняющих веществ в окружающую среду устанавливаются в лучшем случае расчетным путем на основе учета технологических потерь, а в худшем – экспертно, исходя из общих соображений о характере технологического процесса, являющегося источником загрязнения окружающей среды, обоснованность этих показателей вызывает серьезные сомнения, а процедуры их согласования превращаются в некие «торги» между предприятием и специально уполномоченными государственными органами [18]. Тем не менее, несмотря на все указанные проблемы, экологические платежи признаются пока самым эффективным экономическим инструментом из применяемых в настоящее время в сфере охраны окружающей среды, поскольку они способствуют повышению внимания к вопросам борьбы с загрязнением, улучшению инвентаризации источников загрязнения и мониторинга выбросов. Более сложным является вопрос легитимности существующей нормативной базы для определения и взимания экологических платежей. Как известно, в Налоговом кодексе (ч. 1) от 31.07.98 г. № 146-ФЗ определено, что налоги и сборы федерального значения могут быть установлены только этим кодексом, и в числе других федеральных налогов (ст. 15) упоминается и экологический налог, но он реально не был установлен. Обычно в других странах экологическим налогом облагается экологически вредная продукция. В общем виде этот налог, повышая цену экологически вредной продукции, делает ее менее конкурентоспособной по сравнению с экологически чистой продукцией (возможно более дорогостоящей, но продаваемой без дополнительного налога), и в результате экологически вредная продукция вытесняется с рынка. Таким образом, экологический налог действует в сфере потребления, не стимулируя строительства очистных сооружений или экологизации технологий у предприятий-производителей, а только косвенно регулируя структуру производства и потребления с учетом экологического фактора. Естественно, что введение такого налога предполагает его общественное одобрение, связанное с высоким уровнем экологического сознания населения. При высокой привлекательности подобной схемы экологизации потребления для России значительно более актуальны методы прямой мотивации сокращения эмиссии загрязняющих веществ в окружающую среду в сфере производства. Кроме того, вероятно, население не вполне готово к новым налогам и обусловленному ими повышению цен на отдельные товары, даже если оно связано с потенциальным улучшением экологической ситуации. Исходя из этого и учитывая отечественную практику экономического регулирования воздействия на окружающую среду, представлялось предпочтительным назвать экологическим налогом отечественные экологические платежи, тем более что Налоговый кодекс формально допускает использование физических характеристик объекта налогообложения в качестве налоговой базы (ст. 53). Вместе с тем, сомнения и споры по существу объекта налогообложения не позволили довести эту простейшую идею до принятия соответствующей главы Налогового кодекса, и сохранилась ориентация на старое Постановление Правительства РФ от 28.08.92 г. № 632. В 2001 г. Кольская горно-металлургическая компания, руководствуясь нормами Налогового кодекса РФ, оспорила в Верховном суде РФ законность взимания экологических платежей по Постановлению Правительства РФ от 28.08.92 г. № 632. Решением Верховного суда РФ от 28.03.02 г. № ГКПИ-2002-178 Постановление № 632 было признано незаконным, хотя по Федеральному закону от 31.07.98 г. № 147-ФЗ в редакции Федерального закона от 9.07.99 г. № 155-ФЗ «О введение в действие Налогового кодекса РФ» (ст. 7) изданные до введения в действие части первой кодекса нормативно-правовые акты Президента и Правительства РФ по вопросам, которые могут регулироваться только федеральными законами, действуют впредь до введения в действие соответствующих федеральных законов. Кассационная коллегия Верховного суда в своем определении от 4.06.02 г. № КАС 02-232 лишь подтвердила вынесенное решение. Это решение оказалось неприемлемым для Правительства РФ, и оно обратилось с запросом в Конституционный суд РФ, который рассмотрел вопрос исходя из своих полномочий и вынес определение (№ 284-0 от 10.12.02 г.), по которому Постановление № 632 сохраняет силу, поскольку оно принято Правительством РФ во исполнение полномочий, представленных ему федеральным законом, и предусматривает взимание платежей неналогового характера. Как видно из этого определения, основанием для сохранения силы Постановления № 632 было признание неналогового характера экологических платежей, а не нарушение ст. 7 Федерального закона «О введении Налогового кодекса РФ». Вместе с тем, применение признанного действующим Постановления № 632 оказалось невозможным, поскольку оно не содержит базовых ставок экологических платежей, которые были утверждены, как отмечалось выше, в 1992 г. Минприроды РФ по существовавшим тогда правилам, но формально утративших силу в настоящее время. Очевидно, сложившаяся ситуация поставила перед предприятиями вопрос об их дальнейших действиях в отношении экологических платежей. Наиболее предпочтительным разрешением этой неопределенности было бы законодательное оформление новых ставок экологических платежей с устранением недостатков в их системе, но законодательная деятельность в этой области является очень длительным процессом, который продолжается уже несколько лет. Поэтому для срочного решения проблемы Правительством Российской Федерации было принято новое Постановление «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления» от 12.06.03 г. № 344. В этом Постановлении взяты за основу старые базовые нормативы Минприроды РФ (при всех их недостатках), проиндексированные различными нормативно-правовыми актами за 1993–2001 гг. в 110,92 раза, изменен их масштаб с учетом деноминации денежных знаков в 1998 г. и установлена незначительная дополнительная индексация к 2001 г. (за исключением отдельных веществ).
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Условия формирования системы экологических платежей» з дисципліни «Економічний механізм природокористування та охорони навколишнього середовища»
