В США не существует единой национальной системы регулирования городс- кого развития и соответственно городского землепользования, как и федераль- ного законодательства в этой области. Федеральные власти могут лишь опосре- дованно стимулировать разработку и принятие соответствующих документов на уровне штатов и муниципалитетов. Контроль за землепользованием и застрой- кой находятся в компетенции штатов, которые полностью или частично делеги- руют свои полномочия местным органам власти через соответствующие законы. Фактически центральным в американской системе управления землепользо- ванием является не планирование, а зонирование. В соответствии с Законом о зонировании, местные органы наделяются пра- вом разрабатывать и утверждать в качестве обязательных для исполнения доку- ментов местные планы по зонированию. Законы о зонировании большинства штатов разработаны на основе модельного «Стандартного уполномочивающе- го закона штата о зонировании», поэтому их содержание во многом идентично. Во многих штатах существуют специальные законы о зонировании. Их прини- мают, когда необходимо расширить полномочия местных властей или требует- ся законодательно закрепить новые виды зонирования без изменения существу- ющих законов. В некоторых штатах существуют штатные и региональные планировочные аген- тства, которые выполняют консультативные и координационные функции. Пра- вом самостоятельно осуществлять зонирование эти агентства наделены редко, обычно это касается затапливаемых, природоохранных и других территорий кри- тического состояния. Конституция штата и уполномочивающий закон обладают муниципалитеты правом разрабатывать и утверждать собственные законы и до- кументы в области зонирования земель. Местная нормативная база состоит из ордонансов по зонированию и проце- дурных правил их разработки, утверждения и корректировки. Ордонансы зони- рования (зональный план) являются местным законом, состоящим из двух час- тей: зональных правил и карты зонирования. Зональные правила обычно состо- ят из следующих разделов: общие положения, определение понятий, описания требований к плану землепользования и застройки участка, по зонам, для специ- ального разрешения видов использования, к условиям отклонений от зонально- го плана и другие. В США наиболее распространенными видами зон являются жилая, коммер- ческая и промышленная. Земля за пределами поселения может быть зонирована как сельскохозяйственная. В отношении всех земельных участков в пределах од- ной зоны устанавливают единый правовой режим, в рамках которого по каждой зоне дают перечень основных вспомогательных и временных видов использова- ния земли и строений, предельные размеры площади участка, ограничения раз- меров строений и их размещения на участке, плотности застройки, соотношения площади жилой застройки и открытых пространств, условия доступа к дорогам, Глава 4. инженерным сетям и др. На территории соседней зоны могут быть разрешены иные виды использования недвижимости и предельные размеры земельных уча- стков. К числу параметров земельного участка, которые отражают на плане зо- нирования территории, относятся: минимальный размер земельного участка, его минимальная протяженность (длина) со стороны улицы, предельная высота зас- тройки, минимальный отступ объектов недвижимости от границы участка, мак- симальный процент площади занятого зданием (строением, сооружением) земель- ного участка, минимальная или максимальная площадь всех помещений здания в соотношении к размеру земельного участка (соотношение суммарной площади всех помещений к площади участка), совместимость зданий с точки зрения эсте- тико-архитектурных требований. Существенные изменения и дополнения в зональный план служат поправ- кой действующего закона, и потому могут быть приняты только законодатель- ным органом. Поправки могут быть двух видов: частная * изменение карты зо- нирования (перевод участка из одной зоны в другую) и общая * изменение па- раметров землеустройства и застройки внутри зоны. При частной поправке тре- буется извещение всех владельцев земельных участков, расположенных на оп- ределенном расстоянии от участка (в среднем 150-200 м), собственник которо- го инициирует «перезонирование». Подача петиции об общей поправке требу- ет объявления в средствах массовой информации аналогичного публикуемому при утверждении ордонанса. Представление специальных разрешений и освобождение от требований зо- нального плана осуществляют после подачи прошения, удовлетворяемого в ад- министративном порядке. Процедуру их проведения устанавливают в законе о зонировании земли и конкретизируют в нормах деятельности совета по апелля- циям или комиссий по зонированию, которые создают на основании зонального плана о зонировании. В случае несогласия с решением совета (комиссии) лицо, подавшее петицию, может обращаться в суд. Внесение изменений в правовой режим земельных участков в пределах зоны может быть обеспечено различными способами, в том числе в виде отклонения, условного использования, исключения и изменения зонирования. «Условное ис- пользование», например, может быть разрешено в том случае, когда существуют определенные условия, без выполнения которых разрешение данного использо- вания может нарушить интересы других лиц. Разрешение об «отклонении», «ус- ловном использовании» и «исключении» принимают в отношении отдельного участка и может быть оспорено в суде. Изменение зонирования (перезонирование), как правило, изменяет виды ис- пользования земельных участков в пределах всей зоны. Однако возможны слу- чаи, когда перезонирование разрешено в отношении отдельного участка в обмен на соглашение с собственником о совершении им определенных действий, направ- ленных на достижение общественных (публичных) интересов или собственник берет на себя обязательство использовать участок в будущем только определенным 496 497 V Раздел VIII. Зарубежный опыт государственного регулирования земельно-имущественных отношен образом. Последний вид перезонирования получил название «контрактного зо- нирования» (зонирования на основе сделки). Решение о перезонировании также может быть оспорено в суде. Еще одна проблема возникает в отношении видов использования, которые до введения зонирования были разрешены законодательством на ряде земельных участков. В том случае, если принято решение о возможности продолжения дан- ных видов деятельности, они получают статус «несоответствующих видов исполь- зования». Например, при введении зонирования по типу жилой зоны городские власти могут санкционировать продолжение деятельности коммерческих и даже промышленных предприятий, так как они существовали до введения зонирования. Как правило, снижение стоимости земельных участков, произошедшее в ре- зультате зонирования территории, не приравнивают к изъятию участка и его соб- ственник не получает компенсации (из этого правила, однако, бывают исключе- ния). Такая жесткость задания типа землепользования, а также сложность и дли- тельность внесения поправок являются главными недостатками традиционного зонирования земли и их пытаются избежать путем введения новых методов зо- нирования, таких как эксплуатационные стандарты, плавающие зоны, зоны пла- нируемого развития, контрактное зонирование и др. Наряду и в увязке с зонированием важным инструментом контроля за разви- тием землепользования и застройки, являются правила подразделения, которые применяют по отношению к осваиваемым под застройку крупным объектам зе- мельной собственности. Эти правила содержаттребования, касающиеся деления земель на земельные участки оптимальных размеров, обеспечения их инфраструк- турой, открытыми пространствами, получения доходов в виде платы застройщи- ка за усовершенствование территории. Правила подразделения утверждаются особым местным законом по зонированию. Во многих быстрорастущих городах и пригородах распространено законода- тельное утверждение нетрадиционных методов контроля за землепользованием и застройкой, не предусмотренных зонированием и подразделением территории, для контроля роста численности населения, соответствующих участков, поэтап- ного освоения территории и т.д. Почти во всех штатах закон о зонировании требует соответствия зонального плана и вносимых в него поправок перспективной схеме землепользования или генеральному плану. Но генеральный план разрабатывают не во всех админист- ративных единицах, в большинстве штатов он носит рекомендательный харак- тер и не является обязательным документом. Законы штатов и местные законы о конверсии сельскохозяйственных земель в США ограничивают ее различными способами. Законы штатов о сельскохозяй- ственных районах предоставляют земельным собственникам возможность и сти- мулы войти в эти районы на основе следующих льгот: ослабление на уровне шта- тов и местном уровне законодательных правил, которые так или иначе препят- ствуют сельскохозяйственной деятельности; зонирование сельскохозяйственных Глава 4. земель; дифференциация налогообложения; ограничения на действия, связан- ные с исключительным владением землей; программы получения «права на раз- витие». Последние требуют от землевладельцев (в обмен на получаемые ими льго- ты) участвовать в программе в течение нескольких лет, что, по существу, ограни- чивает конверсию сельскохозяйственных земель. Схемы сельскохозяйственного зонирования содержат самые различные спо- собы ограничения конверсии. Некоторые судебные власти используют сельско- хозяйственное зонирование для запрета иного использования сельскохозяйствен- ной земли. Впрочем, такой подход применяют редко, так как он серьезно огра- ничивает жилищное строительство и не позволяет фермерам использовать свою землю в несельскохозяйственных целях. Гораздо шире в США применяют неиск- лючительное сельскохозяйственное зонирование, которое подразделяется на крупномасштабное зонирование, зонирование, основанное на разделении земель, скользящую шкалу на основе разделения земли по зонам, выделение зон «услов- ного» использования земли. Перечисленные подходы не стимулируют, но и не запрещают несельскохозяйственное использование земли. Крупномасштабное зонирование требует, чтобы любое несельскохозяйствен- ное использование земель распространялось на небольшие участки. Их мини- мальный размер колеблется от 4 до 260 гектаров, что примерно соответствует раз- меру ферм. Основанное на принципе разделения земли зонирование разрешает вводить фиксированное число участков несельскохозяйственного использования на оп- ределенное число гектаров земли сельскохозяйственного назначения. При таком подходе несельскохозяйственные участки относительно малы, причем, как прави- ло, они должны быть расположены поблизости друг от друга, чтобы большие пло- щади были отданы сельскому хозяйству. Иногда требуется, чтобы несельскохозяй- ственный участок размещался на сельскохозяйственной земле худшего качества. Принцип разделения участков по скользящей шкале не требует фиксации оп- ределенного количества несельскохозяйственных участков на каждом гектаре сельскохозяйственной земли. На каждый земельный участок или хозяйство раз- решено фиксированное число несельскохозяйственных участков, что позволяет небольшому хозяйству иметь их столько же, сколько и крупному. Количество несельскохозяйственных участков определяют также в соответствии с почвен- ными характеристиками. Наконец, выделение зон «условного» использования допускает несельскохо- зяйственное использование отдельных участков при соблюдении определенных условий, таких как сохранение первоначального размера фермерского участка, определение фиксированного количества намеченных к строительству жилых построек, учет влияния на местную инфраструктуру. Для поощрения у земельных собственников стремления использовать землю в сельскохозяйственных целях в США применяют льготное и дифференцирован- ное налогообложение собственности. Во втором случае это означает, что землю, 496 406 ! Раздел VIII. Зарубежный опыт государственного регулирования земельно-имущественных отношений предназначенную для несельскохозяйственных целей, облагают более высоким налогом, чем землю для сельскохозяйственного использования. При этом взи- мание налогов откладывают до момента, пока собственность не будет использо- вана в несельскохозяйственных целях. Такую отложенную сумму налога взимают за несколько последних лет (обычно от четырех до семи). Некоторые штаты вводят на дифференцированное налогообложение только при условии, что собственник готов использовать землю для нужд сельского хозяй- ства в течение нескольких лет. Еще один подход к дифференцированному нало- гообложению построен по принципу автоматического прерывания — отсрочки от уплаты налогов. Если налог на собственность землевладельца превышает его подоходный налог, применяют отсрочку уплаты налога. Существует также под- ход, основанный на таком налогообложении, при котором экономические сти- мулы для превращения фермерской земли в землю несельскохозяйственного ис- пользования уменьшаются. Например, если владелец сельскохозяйственной зем- ли не конверсирует ее, а значит, не создает инженерную инфраструктуру, он уп- лачивает уменьшенную сумму налога. В противном случае налог взимается в пол- ном объеме. В некоторых американских штатах местные власти применяют меры против приобретения права на проведение реконструкции (так называемое право на раз- витие), когда землевладелец передает право на конверсию принадлежащей ему сельскохозяйственной земли для несельскохозяйственного использования. По- добные меры реализуют путем установления переходного периода на конверсию земли и определения зоны сохранения (сельскохозяйственная земля) и зоны раз- вития (несельскохозяйственная земля). Землевладельцам в зоне сохранения раз- решено продавать право на конверсию сельскохозяйственной земли собствен- никам из зоны развития, побуждая последних более интенсивно использовать землю в несельскохозяйственных целях. Посредством такого соглашения соб- ственники сельскохозяйственной земли могут получать экономическую выгоду от ее конверсии. В других штатах США разработаны весьма обширные планы развития, кото- рые предусматривают финансовое обеспечение конверсии сельскохозяйственной земли для использования в иных целях и фактически сводятся к зонированию. Прежде всего определяют границы и период расширения города и пригородов. В этот промежуток времени сельскохозяйственные земли можно сохранять как ре- зерв предполагаемого расширения поселения. В качестве критериальных пока- зателей использования сельскохозяйственных земель в целях конверсии могут быть применены следующее: качество сельскохозяйственной земли; степень раз- вития общины на этой земле и наличие поддержки сельского хозяйства и горо- дов вблизи нее; влияние изменения характера использования земли на местное сельское хозяйство; способность лица, обратившегося с просьбой об изменении целей использования земли, реализовать эту возможность; наличие несельско- хозяйственной и низкоплодородной сельскохозяйственной земли, подходящей Глава 2 для данного проекта; экономическая пригодность земли для ведения сельскохо- зяйственных работ, включая и ту землю, которая может быть использована в урба- нистических целях; возможность освоения этой земли при условии допустимости соседства земель различных видов использования и создания четкой границы го- родскому развитию; близость сельскохозяйственных участков к землям общего пользования (улицам, дорогам, паркам и другим элементам общественной инфра- структуры); значительная коммерческая стоимость выбранной для проекта земли; степень защиты земель, где наличествуют водоносные горизонты, пойменные луга, заказники, районы повышенной геологической опасности, заболоченные земли. Опасение безвозвратного изъятия земель из аграрного производства получило за- конодательное оформление в следующем заявлении Конгресса США об оценке сло- жившейся ситуации: • сельскохозяйственные угодья Нации являются уникальным природным ре- сурсом и обеспечивают продовольствие, необходимое для поддержания бла- госостояния народа США; - • ежегодно значительное количество сельскохозяйственных земель Нации без- возвратно изымается из фактического или потенциального сельскохозяйствен- ного использования для несельскохозяйственного использования; • постоянное сокращение сельскохозяйственных земель Нации может подо- рвать способность США производить продовольствие в количестве, достаточ- ,, ном для покрытия внутренних потребностей и удовлетворения спроса на на- ших экспортных рынках; • широкое использование сельскохозяйственных земель для несельскохозяй- ственных целей подрывает экономическую базу многих сельских районов. Конгресс обратил особое внимание, что действия федеральных органов во мно- гих случаях проводят к конверсии сельскохозяйственных земель для несельско- хозяйственного использования, когда более предпочтительными могут быть аль- тернативные действия. На основании вышеизложенного Министерству сельско- го хозяйства США и другим федеральным министерствам и ведомствам законо- дательно вменено в обязанность не допускать безвозвратный перевод сельскохо- зяйственных земель для иного использования в случаях, когда другие нацио- нальные интересы не являются более приоритетными. Законодательством США установлено, что основную ответственность за про- ведение федеральной политики в отношении сельскохозяйственных земель не- сет Министерство сельского хозяйства, которое обеспечено соответствующими ресурсами и кадрами для реализации национальной политики по защите сельс- кохозяйственных земель. При этом важной задачей является минимизация нега- тивного воздействия федеральных программ на необратимую (в случаях, где в этом отсутствует необходимость) конверсию сельскохозяйственных земель для иного использования и обеспечение координации федеральных программ с программами и политикой по защите сельскохозяйственных земель на уровне штата, округов и частных программ. 408 420 408 I Раздел VIII. Зарубежный опыт государственного регулирования земельно-имущественных отношений _ Понятие «федеральные программы» включает любые действия или обязатель- ства любой организации федерального правительства по реализации, финанси- рованию или содействию проектам строительства или усовершенствования, при- обретения, управления или распоряжения федеральными землями. В законодательстве США дана классификация сельскохозяйственных земель: • первоклассные сельскохозяйственные земли — земли, обладающие наилуч- шим сочетанием физических и химических характеристик для производства сельскохозяйственных культур с минимальным применением удобрений, ГСМ, пестицидов и трудовых ресурсов, причем первоклассные сельскохозяй- ственные земли включают также земли для ведения животноводства и выра- •> щивания древесины, но не включают земли, уже переданные под городское развитие или водохранилища; • уникальные сельскохозяйственные земли (помимо первоклассных земель), ' которые используются для производства особо ценных продовольственных и технических культур и характеризуются особым сочетанием качества почв, ме- >. стоположением, вегетационным периодом и обеспечением влаги, необходи- мых для экономически устойчивого производства высококачественных и вы- сокоурожайных культур, при условии применения приемлемых сельскохозяй- ' ственных приемов; • сельскохозяйственные земли помимо первоклассных или уникальных сельс- . кохозяйственных земель, которые имеют значение для штата или на местном уровне для производства культур, определена соответствующим государствен- ным агентством штата или на местном уровне, а также Министром сельского хозяйства для целей защиты земель. Все федеральные органы при содействии Министерства сельского хозяйства обязаны пересмотреть действующие законодательные нормы и процедуры с це- лью их соответствия целям политики по защите сельскохозяйственных земель, а также разработать соответствующие новые законодательные нормы. Важно от- метить, что защита сельскохозяйственных земель рассматривается как проблема общенациональной значимости. Министр сельского хозяйства через агентства и межведомственные группы в сотрудничестве с сельскохозяйственными инфор- мационно-консультационными службами штатов должен разработать и реали- зовать образовательно-информационные программы для разъяснения общена- циональной важности продуктивных сельскохозяйственных земель для благосо- стояния нации. Соответствующие информационно-образовательные материалы должны распространяться через средства массовой информации, школы, феде- ральные организации и т.д. Министр сельского хозяйства обязан ежегодно представлять в Комитет по сель- скому хозяйству, питанию и лесному хозяйству Сената, а также в Комитет по сельскому хозяйству Палаты представителей отчет об осуществлении политики защиты сельскохозяйственных земель. Этот документ должен включать инфор- мацию о последствиях реализации федеральных программ, действий органов Глава 4. власти в отношении защиты сельскохозяйственных земель США, а также резуль- таты пересмотра действующей политики и процедур с точки зрения их соответ- ствия задачам сохранения сельскохозяйственных земель.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Территориальное зонирование земель в США» з дисципліни «Управління земельними ресурсами»
