ВЕТО ПРЕЗИДЕНТА ДО ЗАКОНУ "ПРО МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ "І НАСЛІДКИ ЙОГО РОЗГЛЯДУ.
10 травня 1997 року Президент України повернув на повторний розгляд Верховної Ради закон "Про місцеве самоврядування". Президент висловив до цього закону цілий ряд зауважень та пропозицій, у тому числі і концептуального характеру. Хоча, на перший погляд, зауважень Президента до закону було досить багато, але, на нашу думку, не на всі хиби закону Президентом звернуто увагу, і таких зауважень могло бути набагато більше (див. попередні параграфи). Концептуально зауваження Президента до цього закону випливають із таких причин: 1) недостатньо чіткої позиції законодавців щодо природи місцевого самоврядування, яка закладена Конституцією України; 2) спроби залишити цим законом практично незмінними районну та обласну ланку рад; 3) спроби впровадити в Україні модель влади "сильна рада - слабкий мер", яка не може бути ефективною при обранні мера всім населенням (виборцями) населеного пункту безпосередньо; 4) розуміння Президентом природи виконавчої влади на рівні районів та областей не як державної влади, а виконавчої влади відповідних рад, а не навпаки, як це виходить із закону. Виходячи із таких концептуально відмінних підходів до закону з боку законодавців та Президента і можна пояснити основну частину його зауважень. Оскільки інші зауваження не носять концептуального характеру, а є редакційними, то у цьому аналізі вони опускаються. Щодо зауважень першої групи, то Президент звернув увагу законодавців на те, що у законі варто розрізнити власне права на самоврядування саме територіальної громади, яка може передавати 171 частину своїх повноваженнь законно обраним органам самоврядування, і уже саме ці органи самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед громадою і законом, а не "самоврядування", як про це вказав законодавець. Виходячи із такого підходу Президент запропонував внести до закону зміни, які б чітко встановили ієрархію: право самоврядування належить громаді; відповідальність за вирішення всіх питань місцевого життя покладається уже на органи місцевого самоврядування; представницькими органами самоврядування є ради, які формують власні виконавчі органи. Врахування таких концептуальних зауважень Президента дало б змогу більш чітко означити систему самоврядування і надати можливість територіальним громадам формувати не тільки "виконкоми", але й інші виконавчі органи, назва і структура яких могла б бути зафіксована у місцевому статуті. Щодо зауважень другої групи, що стосуються повноважень та порядку формування районних та обласних рад, то тут слід розуміти, що за новою Конституцією районні та обласні ради мають зовсім іншу природу, ніж ті, що існують досі(травень 1997 року), і повноваження їх зовсім інші. До прийняття нової Конституції України обласні та районні ради мали такий же статус і були такими ж органами місцевого самоврядування, як і сільські, селищні та міські ради. Відповідно і принципи формування цих рад і природа їх повноважень були однаковими - ради всіх рівнів формувались прямими виборами депутатів по одномандатних округах за мажоритарною виборчою системою. Конституція України принципово змінила ці положення. Лише ради сіл, селищ і міст залишились повнокровними органами місцевого самоврядування, оскільки саме територіальні громади населених пунктів є суб'єктами самоврядування. А районні та обласні ради мали б стати лише координуючими органами, що представляють спільні інтереси громад населених пунктів, саме такою була логіка розробників Конституції (див. вище). Відповідно до такого розуміння природи районних і обласних рад Президент запропонував переглянути ряд принципових положень, що стосуються порядку їх формування та діяльності. Президент пропонує формувати ради цих рівнів не прямими виборами, а опосередковано, за участю рад населених пунктів. Хоча Конституція напряму не визначає порядку обрання районних та обласних рад, але зауваження Президента було у руслі ідеології Конституції і могло б заслуговувати на увагу. Правда, забезпечити представництво територіальних громад на районному та обласному рівні можна і прямими виборами (тобто так, як пропонують депутати), проте за спеціальними процедурами і системами. МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ: СВІТОВИЙ ТА УКРАЇНСЬКИЙ ДОСВІД 1 72 Виходячи із природи районних та обласних рад як координуючих органів представництва інтересів територіальних громад, Президент цілком логічно вважає, що повноваження таких рад не можуть бути такими великими, як це передбачено у законі, а їх відносини із радами населених пунктів мають будуватись на договірній, а не адміністративній основі. За таких умов і за відсутності у рай., обл. рад власних виконавчих органів дуже нелогічним і шкідливим виглядає утворення на цих рівнях "президій" рад із постійно діючих депутатів. Таке утворення буде підміняти собою власне раду і, крім постійної конфронтації з відповідною адміністрацією, не принесе нічого корисного. Тим паче, що в Україні за комуністичних часів досить короткий період президії рад існували, але своє існування не виправдали і були ліквідовані ще у 1990 році. Щодо зауважень Президента стосовно співвідношення повноважень ради та голови села, селища, міста (третя група зауважень) то вони також є доречними, оскільки спрямовані на зменшення потенційної загрози виникнення суперечностей між радою та головою, між головою та секретарем, між головою та виконкомом. Адже у законі закладена модель влади, коли всенародно обраний голова міста, села, селища має досить слабкі повноваження у порівнянні з повноваженнями ради. Причому рада правомочна брати до свого відання будь-які питання, що є у компетенції територіальної громади. Тобто у певних випадках рада може виконувати повноваження виконкому, ато й голови міста. Президент, відповідно до підходу і зауважень, виділених нами умовно у першу групу, запропонував чітко зафіксувати виключні повноваження ради, голови та виконкому. До речі, такий підхід був закладений у старому законі про місцеве самоврядування. У пропозиціях Президента також містилися положення, що посилюють реальну здатність голови села, селища, міста формувати виконавчі органи та здійснювати політику у населеному пункті і не дуже зважати на раду. Можливо, що таке надмірне обмеження відповідальності голови перед радою є не найкращим способом позбавитись вад системи "сильна рада - слабкий мер", але і залишити схему співвідношень повноважень ради та голови за ухваленим законом також не було б вірно. Цілком логічною тут виглядала пропозиція про деяке обмеження повноважень секретаря ради, який за законом є досить сильною фігурою і потенційним конкурентом голови. У разі прийняття таких пропозицій Президента система влади у населених пунктах більше б нагадувала схему "сильний мер - слабка рада". Не можна не погодитись з Президентом, що законодавець при формуванні норм стосовно районних та обласних рад виходив із старого уявлення про них як про органи державної влади (четверта група зауважень). Конституція України визначила їх саме як органи 173 самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад, і встановила досить обмежену їх компетенцію. Тому передбачений законом довгий перелік повноважень, які ради можуть делегувати місцевим адміністраціям, є досить сумнівним. Не можуть ради делегувати більше повноважень, ніж мають самі, а отже, і їх вплив на адміністрації має бути суттєво нижчим, і підпорядкованість адміністрацій радам має бути досить обмеженою. Саме тому Президент і запропонував привести положення закону, що стосуються повноважень рай. облрад, у відповідність до Конституції, а також виключити положення про вплив рад на призначення голів адміністрацій Президентом України. Такі пропозиції Президента тут повністю перегукувались з його зауваженнями до закону "Про місцеві державні адміністрації". Адже у зауваженнях до цього закону Президент рішуче виступив проти обмеження його конституційного права на призначення голів адміністрацій, у тому числі і їх заступників. Також Президент висловив бажання, аби відповідно до Прехідних положень Конституції місцеві державні адміністрації існували і у районах Києва та Севастополя, а також у районах Криму. Як видно із такого короткого огляду, пропозиції Президента були направлені на приведення законів "Про місцеве самоврядування" та "Про місцеві державні адміністрації" у відповідність до норм Конституції, як їх розуміє Президент, а також пом'якшення можливих конфліктів у системі місцевого самоврядування через перерозподіл повноважень між радою та головою на користь останнього, а також обмеження повноважень рад районного та обласного рівня та їх впливу на діяльність відповідних державних адміністрацій. Як уже підкреслювалось вище, пропозиції Президента щодо внесення змін до прийнятих парламентом законів виходили із дещо іншого розуміння конституційних норм, ніж їх розуміють законодавці. Тому розраховувати на повне прийняття парламентом усіх пропозицій Президента не доводилось. Так воно і сталось, парламент не підтримав пропозиції про непрямий способ формування районних та обласних рад, про обмеження їх впливу на кадрові призначення у системі місцевих державних адміністрацій, а також про їх підзвітність та підконтрольність відповідним радам, Хоча Верховна Рада не набрала 300 голосів для подолання президентського вето по іншим основним зауваженнням Президента він все-таки закон підписав.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «ВЕТО ПРЕЗИДЕНТА ДО ЗАКОНУ "ПРО МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ "І НАСЛІДКИ ЙОГО РОЗГЛЯДУ.» з дисципліни «Місцеве самоврядування: світовий та український досвід»
