Місцеве самоврядування в Україні має досить довгу і драматичну історію. Воно виникло у середні віки у вигляді перших спроб міського самоврядування у містах, що були наділені Магдебурзьким правом, частково зберігалось і в часи козацької республіки, але практично повністю занепало після об'єднання України з Московією і знищення гетьманщини. Правда, навіть за умов абсолютистської монархії, в другій половині XIX століття, почався процес відновлення самоврядування через запровадження земств та прийняття нових міських квазі-статутів, у яких закладалися перші елементи представницької демократії. Цей процес значно пожвавився в останні роки Російської імперії. Була спроба впровадження широких, демократичних основ місцевого самоврядування і в часи УНР. Проте поразка УНР призвела до повного знищення будь-якої згадки про місцеве самоврядування за часів комуністичного режиму. У період існування України як радянської республіки у складі СРСР навіть сам термін "місцеве самоврядування", не кажучи вже про його зміст, як форму самоорганізації територіальних громад чи колективів, було вилучено з ужитку. "Влада рад" вважалася найдемократичнішим здобутком "соціалістичного суспільства" і називалася "народовладдям", хоча формувалася й керувалася виключно однією комуністичною партією, яка не допускала будь-якої опозиції. Фактичне відродження місцевого самоврядування в Україні, у широкому розумінні цього слова, почалося після обрання депутатів Верховної Ради Української РСР та місцевих Рад народних депутатів у березні 1990 року. Саме ці перші демократичні (чи майже демократичні) вибори привели в склад депутатського корпусу нових людей, яким була невідома (оскільки вони ніколи не працювали в цій системі) і неприйнятна 129 комуністична система тотального державно-партійного керівництва всім життям України, в тому числі й органами місцевої влади. Деякі із депутатів все життя боролись проти цієї системи і терпіли від неї численні утиски, інші, хоча і не звідали мордовських таборів, були переконані в необхідності скасування монопартійності і впровадженні демократичного правління на всіх рівнях державного життя . Звичайно, після цих виборів більшість місцевих рад по всій Україні все-таки залишалися за своїм складом комуністичними (більшість депутатського корпусу були членами КПУ), проте в багатьох містах та й у деяких регіонах місцеві ради вже були або некомуністичними, або мали у своєму складі чисельні демократичні депутатські групи. Новообрані місцеві ради хотіли позбутись як партійного, так і державного патронажу над своєю діяльністю у сфері забезпечення потреб місцевого населення. І що цікаво, навіть ради з комуністичним головою і комуністичною більшістю також хотіли набути певної автономії. Відсутність на той час в Україні нормального правового регулювання проблем функціонування місцевого самоврядування, а також досвіду у нового місцевого керівництва, яке хотіло змін і було у полоні романтичних амбіцій, не рідко призводило до прийняття органами місцевої влади рішень, які часто виходили за межі їх природної компетенції і входили у суперечність з інтересами місцевої влади інших рівнів (районної та обласної, яка на той час була більш консервативна, ніж влада міська), так і з державними інтересами. Все це відбувалося на фоні "реформування" партійного та державного життя в СРСР. Тому тут потрібно згадати, що правовими актами, що регулювали діяльність місцевих Рад народних депутатів, на той час були два нові документи, прийняті уже новообраними союзними органами: 1. Постанова Президії Верховної Ради СРСР "Про примірне положення про голів і президії місцевих рад народних депутатів " від 20 жовтня 1989 року. 2. Закон Союзу РСР "Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР" від 9 квітня 1990 року. Постанова Президії Верховної Ради СРСР була продубльована аналогічною Постановою Президії Верховної Ради УРСР, проте проаналізуємо першоджерело — союзну постанову. Аби зрозуміти, чим була викликана поява Постанови Президії Верховної Ради СРСР і чому у місцевих радах з'явилися президії і голови рад, варто згадати реальну структуру місцевої влади станом на весну 1990 року. До впровадження цих Постанов на кожному рівні адміністративно- територіального поділу діяли відповідні ради та партійні комітети. Ради обирали голову виконкому (за рекомендацією парткому), і саме він був МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ: СВІТОВИЙ ТА УКРАЇНСЬКИЙ ДОСВІД 1 30 головною посадовою особою (формально) тієї чи іншої адміністративно- територіальної одиниці. Поряд з існуванням такої законної владної структури, як рада — виконком — голова виконкому існувала паралельна структура влади партійної на чолі з відповідним першим секретарем. Саме у цій другій, незаконній владній структурі концентрувалася реальна влада. 1989 року влада і авторитет партії стали невпинно падати, і тодішня КПРС в особі її Генерального секретаря М. Горбачева вирішили надати законності партійному керівництву. З'являється ідея поєднання в одній особі першого секретаря відповідного партійного комітету і вищої посадової особи місцевої влади. Але ставати головами виконкомів партійні керівники явно не хотіли і не збирались, адже ця посада вимагала не простого керівництва, а напруженої невдячної роботи та певної відповідальності за стан справ у місті, районі чи області. От тут і з'явилася компромісна ідея про утворення в місцевих радах двох посад: голови Ради та голови виконкому. А щоб ще більше зменшити можливу відповідальність голів рад за реальний стан справ у місцевому господарстві, утворити щось на зразок місцевого партбюро — президію Ради. Вся ця робота проводилася під гаслом "розподілу влади", а насправді головною метою такого нововведення було узаконення влади партії через "радянську владу". Так і з'явилася згадана вище Постанова Президії: Стаття 1. Відповідно до КонституціїСРСР роботукрайових, обласних, автономних областей, автономних округів, районних, міських, районних у містах Рад народних депутатів організовують їх президії, очолювані головами Рад, а в міських (міст районного підпорядкування), селищних і сільських Радах — голови цих Рад. Стаття 2. Голови Рад народних депутатів обираються на сесії Ради з числа депутатів на строк повноважень Ради. Вибори голови здій- снюються шляхом таємного голосування. Стаття 4. Президія Ради народних депутатів є підзвітним Раді органом. До складу президії входять за посадою: голова Ради, заступник голови Ради, голови постійних комісій Ради, голова народного контролю. За рішенням Ради до складу президії можуть включатись інші депутати Ради. Звичайно, ця Постанова могла нормально спрацювати в умовах, коли Ради ще були кишеньковими, старого складу. Але після виборів березня- квітня 1990 року багато з місцевих секретарів партійних комітетів або, не потрапили до складу рад (програли вибори), або навіть будучи депутатами ради, не були обрані на посаду голови цієї ради. Діяльність багатьох новообраних Рад ускладнювалася з причини гострої суперечності як між окремими антагоністичними групами депутатів 131 усередині Ради, так і між Радою і відповідним партійним комітетом, якщо його секретар не став головою Ради. До цих проблем стали додаватись і суперечності між головою Ради та головою виконкому. Адже ні вказана вище Постанова Президії, ні союзний Закон "Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР", який був дуже коротким і надто загальним, не передбачали жодних правових механізмів стосовно того, як законно розв'язати такі суперечності. На цьому етапі ще не досить проявлялися суперечності з бюджетних питань, оскільки тоді не дуже ще розрізнялися кошти місцеві і кошти' державні, а бюджети завжди виконувалися з перевищенням доходів над видатками відповідно до плану. У нинішній ситуації така модель влади взагалі б не спрацювала. У такій ситуації питання прийняття закону, який би створив правовий простір для діяльності нових органів місцевої влади і вирішив хоча б частину суперечностей, що заважали нормальній роботі місцевих Рад, стало вкрай актуальним. Верховна Рада України 12-го скликання зразу після початку своєї другої, осінньої 1990 року сесії приступила до підготовки проекту Закону "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування". Прийняття цього закону 7 грудня 1990 року відкрило в Україні, вперше серед республік тодішнього СРСР, шлях до створення правового грунту для впровадження і динамічного розвитку системи місцевого самоврядування. Сьогодні у багатьох може виникнути питання, як в умовах комуністичної більшості у тодішній Верховній Раді вдалося прийняти такий досить прогресивний для України закон. Аби це зрозуміти, слід згадати дух того часу. Комуністична партія явно втрачала свої позиції. Із скасуванням статей про "керівну і спрямовуючу" роль Комуністичної партії спочатку в союзній, а потім в українській конституціях всім було зрозуміло, що роль різноманітних обл, рай, міськ - "комів" зводиться нанівець. Проте зростатиме роль конституційних органів місцевої влади — Рад народних депутатів. Адже керувати життям невеликих сіл чи міських мегаполісів необхідно і в умовах багатопартійності. У такій ситуації, використовуючи контрольний пакет голосів комуністів у радах, керівники багатьох "комів" обираються головами відповідних рад. Проте в багатьох містах чи районах це зробити не вдалось, оскільки перші партійні керівники або не стали членами відповідної ради (вибори вони програли), або їх не обрали на цю посаду нові депутати! І ось тут колишні їхні підлеглі, що стали керівниками рад, котрі зовсім недавно ловили кожне слово свого патрона, стали проводити свою МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ: СВІТОВИЙ ТА УКРАЇНСЬКИЙ ДОСВІД 1 32 власну політику і захотіли своєї автономності і від партійного керівництва, і від державної опіки. На цьому бажанні об'єдналися повні протилежності: дисидент В'ячеслав Чорновіл, партфункціонер Володимир Яцуба і просто інженер Олександр Воробйов чи місцевий комсомольський лідер Ігор Гринів, які обстоювали права громад населених пунктів не тільки обирати свою міську владу, але й мати достатні фінансові ресурси для здійснення цієї влади. Це був феномен часу, що дав змогу Україні одержати досить непоганий на той час закон про місцеве самоврядування. Згадаємо преамбулу цього Закону: "... Закон визначає засади місцевого самоврядування — основи демократичного устрою влади в республіці, правовий статус місцевих Рад народних депутатів, органів громадського самоврядування, а також форм безпосередньої демократії… Місцеве самоврядування в Українській РСР — це територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через державні і громадські органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя виходячи з інтересів населення, на основі законів Української РСР та власної фінансово-економічної бази". Сьогодні ми бачимо недосконалість цієї, революційної у 1990 році, форми. Адже тут зроблена спроба поєднати два не зовсім сумісних поняття. З одного боку, вводиться поняття " місцеве самоврядування", але, з іншого боку, органи самоврядування відносяться до категорії "державних органів" : " Система місцевого самоврядування включає: сільські, селищні, районні, міські, районні в містах, обласні Ради народних депутатів та їх органи, які є державними органами місцевого самоврядування" (Стаття 2). Цей правовий нонсенс можна пояснити наявністю Конституції 1978 року, яка прямо встановлювала: " Народ здійснює державну владу через Ради народних депутатів, які становлять політичну основу Української РСР. Всі інші органи підконтрольні і підзвітні Радам народних депутатів (стаття 2). Організація і діяльність Радянської держави будується у відповідності з принципом демократичного централізму: ... обов'язковістю рішень вищестоящих органів для нижчестоящих (стаття 3)". Незважаючи на такі юридичні неузгодженості з загальноприйнятими демократичним світом нормами, що регулюють місцеве самоврядування і визначають його саме як недержавний і автономний від державного втручання інститут самоорганізації населення, день ухвалення згаданого вище закону "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве самоврядування" 7 грудня 1990 року можна вважати днем відродження місцевого самоврядування в Україні. Адже саме в цьому законі було повернуто до вжитку сам термін — "місцеве самоврядування", було визначено основні принципи, на яких будується місцеве самоврядування, 133 в тому числі "самостійність і незалежність Рад народних депутатів у межах своїх повноважень у вирішенні питань місцевого значення; економічної і фінансової самостійності території; самофінансування і самозабезпечення; оптимальної децентралізації."
Ви переглядаєте статтю (реферат): «ІСТОРИЧНА ДОВІДКА» з дисципліни «Місцеве самоврядування: світовий та український досвід»
