Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади
Центральними органами виконавчої влади в Україні є міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Міністерство чи інший центральний орган державної виконавчої влади очолює міністр або керівник, якого призначає за поданням Прем'єр-міністра України Президент України. Спрямовує і координує роботу міністерств, інших центральних органів виконавчої влади Прем'єр-міністр (ч. 10 ст. 106, ч. 5 ст. 114 та ч. 9 ст. 116 Конституції). Конституція України окремо не закріплює правовий статус вищеперелічених посадових осіб центральних органів виконавчої влади. І це цілком закономірно, оскільки їх діяльність нерозривно пов'язана з роботою Кабінету Міністрів. Більш конкретно це питання висвітлюється у Загальному положенні про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади, затвердженому Указом Президента України від 12 березня 1996 р.1, а також в окремих положеннях про відповідні міністерства та інші центральні органи виконавчої влади2. В офіційний обіг впроваджено нову назву — "центральні органи виконавчої влади", яка замінила стару — "центральні органи державного управління", що тлумачилася нерідко довільно і не відображала змісту виконавчої державної влади. На жаль, у зазначених актах давалося лише родове поняття органу виконавчої влади, тому досить важко було з'ясувати функціональне призначення окремих видів органів цієї влади, а також визначити їх систему. 1 Урядовий кур'єр. — 1996. — 28 березня. 2 Див., наприклад: "Положення про Міністерство юстиції" від ЗО грудня 1997р. 418-
Ця прогалина була усунута Указом Президента України "Про систему центральних органів виконавчої влади" від 15 грудня 1999 р., згідно з яким до системи центральних органів виконавчої влади України входять міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. Керівників центральних органів виконавчої влади у встановленому порядку призначає на посади Президент України за поданням Прем'єр-міністра України. Повноваження керівників центральних органів виконавчої влади на цих посадах припиняє Президент України. Міністерство є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні впровадження державної політики у визначеній сфері діяльності. Міністр як член Кабінету Міністрів України особисто відповідає за розробку і реалізацію державної політики, спрямовує і координує здійснення центральними органами виконавчої влади заходів з питань, віднесених до його відання, приймає рішення щодо розподілу відповідних бюджетних коштів за поданням державного секретаря міністерства. Не допускається прийняття актів Кабінету Міністрів України та утворених ним органів, внесення проектів законів та актів Президента України з таких питань без погодження з відповідним міністром. Міністр на виконання вимог законодавства в межах наданих повноважень визначає політичні пріоритети і стратегічні напрями роботи міністерства та шляхи досягнення поставлених цілей. Порядок виконання обов'язків міністра у разі його тимчасової відсутності визначається Кабінетом Міністрів України1. Керівники центральних органів виконавчої влади, які входять до складу Кабінету Міністрів України: Міністр аграрної політики України, Міністр внутрішніх справ України, Міністр екології та природних ресурсів України, Міністр економіки України, Міністр палива і енергетики України, Міністр закордонних справ України, Міністр культури і мистецтва України, Міністр України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорно- Див.: Указ Президента України "Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні" від 29 травня 2001 р. 14* -419- бильської катастрофи, Міністр оборони України, Міністр освіти і науки України, Міністр охорони здоров'я України, Міністр праці та соціальної політики України, Міністр транспорту України, Міністр фінансів України, Міністр юстиції України. Державний комітет (державна служба) є центральним органом виконавчої влади. Його діяльність спрямовує і координує Прем'єр-міністр України або один із віце-прем'єр-міністрів чи міністрів. Державний комітет вносить пропозиції щодо формування державної політики відповідним членам Кабінету Міністрів України та забезпечує її реалізацію у визначеній сфері діяльності, здійснює управління у цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання. Державний комітет очолює його голова. До державних комітетів та інших центральних органів виконавчої влади, статус яких прирівнюється до Державного комітету України, належать такі державні комітети: архівів України; будівництва, архітектури та житлової політики України; з водного господарства; по земельних ресурсах; зв'язку та інформатизації України; з енергозбереження; у справах релігій; інформаційної політики, телебачення і радіо-вювлення України; лісового господарства України; молодіжної політики, спорту і туризму України; у справах національностей та міграції; промислової політики України; у справах ветеранів; у справах охорони державного кордону України; стандартизації, метрології та сертифікації України; статистики України; Вища атестаційна комісія України; Національне космічне агентство України; Пенсійний фонд України; Головне контрольно-ревізійне управління; Державне казначейство України. Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом має визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання та повноваження, щодо нього може встановлюватися спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань. Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом очолює його голова. Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом: Антимонопольний комітет України; Державна подат- -420- кова адміністрація України; Державна митна служба України; Державний комітет України з питань регулятивної політики та підприємництва; Національна комісія регулювання електроенергетики України; Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку України; Державний департамент України з питань виконання покарань; Фонд державного майна України; Служба безпеки України; Управління державної охорони України; Головне управління державної служби України. До цієї групи органів також належать: Державна авіаційна адміністрація України; Державна адміністрація залізничного транспорту України; Державна адміністрація морського і річкового транспорту України; Державна адміністрація автомобільного транспорту України; Державна адміністрація ядерного регулювання України. У системі центральних органів виконавчої влади діяльність деяких комітетів спрямовується і координується Кабінетом Міністрів через відповідних міністрів, зокрема: через Міністра екології та природних ресурсів України: Державний комітет України по водному господарству, Державний комітет України по земельних ресурсах; Державний комітет лісового господарства України; через Міністра економіки України: Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики України; Державний комітет України з енергозбереження, Державний комітет промислової політики України, Державний комітет стандартизації, метрології та сертифікації України; через Міністра праці та соціальної політики України: Державний комітет України у справах ветеранів; через Міністра фінансів України: Головне контрольно-ревізійне управління, Державне казначейство України; через Міністра юстиції України: Державний комітет України у справах релігій. Кабінет Міністрів України вносить подання стосовно створення центральних органів виконавчої влади. Центральні органи виконавчої влади діють на підставі положень, які затверджує Президент України. Статус керівників центральних органів виконавчої влади та їх заступників встановлюється положеннями про ці орга- -421- ни. Не допускається прирівнювання будь-яких посад в органах виконавчої влади за статусом до членів Кабінету Міністрів України. Керівника центрального органу виконавчої влади та його заступників призначає на посади Президент України за поданням Прем'єр-міністра. Повноваження керівника та його заступників припиняє Президент України. Керівник центрального органу виконавчої влади може мати не більше одного першого заступника і трьох заступників. Це правило не поширюється на Міністерство охорони України, Міністерство внутрішніх справ України і Службу безпеки України. Указом Президента України "Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні" від 29 травня 2001 р. встановлено, що організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне, матеріально-технічне та інше забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України та міністерств організовується відповідно Державним секретарем Кабінету Міністрів України та державними секретарями міністерств. Державний секретар міністерства організовує забезпечення діяльності міністра та поточну роботу з виконання покладених на міністерство завдань, подає міністрові пропозиції щодо розподілу відповідних бюджетних коштів, координує роботу територіальних органів міністерства, підприємств, установ та організацій, що входять до сфери його управління, очолює апарат міністерства. Державний секретар міністерства за посадою є членом колегії, затверджує за погодженням з міністром структуру міністерства, а також за погодженням з Міністерством фінансів України — штатний розпис та кошторис видатків міністерства, призначає на посади та звільняє з посад відповідно до законодавства працівників центрального апарату міністерства та керівників територіальних підрозділів міністерства, а також підприємств, установ та організацій, що входять до сфери його управління. Кандидатури для призначення на посади працівників патронажних служб у центральних апаратах міністерств вносяться відповідно Прем'єр-міністром України, Першим віце-прем'єр-міністром, віце-прем'єр міністрами та міністрами. Державні секретарі міністерств мають першого заступника та заступників. -422- г Державних секретарів міністерств, їх перших заступників та заступників призначає на посаду за поданням Прем'єр-міністра України та звільняє з посади Президент України. Державні секретарі міністерств призначаються на посади на строк повноважень Президента України. Державні секретарі міністерств, їх перші заступники та заступники є державними службовцями, їх посади у встановленому порядку належать до відповідних категорій посад державних службовців. Державні секретарі міністерств, їх перші заступники та заступники входять до числа керівників відповідних міністерств. Порядок подання пропозицій щодо призначення на посади та звільнення з посад державних секретарів міністерств, їх перших заступників та заступників визначає Президент України за поданням Кабінету Міністрів України. Державні секретарі міністерств, їх перші заступники та заступники можуть бути звільнені з посад лише в разі неналежного виконання обов'язків, неможливості виконувати свої обов'язки за станом здоров'я, набрання чинності обвинувальним вироком суду щодо них та в інших випадках, передбачених Законом України "Про державну службу". Припинення повноважень Кабінету Міністрів України, зміни в його складі не можуть бути підставою для звільнення з посад державних секретарів міністерств, їх перших заступників та заступників. Звільнення з посад керівників інших центральних органів виконавчої влади також не тягне за собою звільнення з посад їх перших заступників та заступників. У зв'язку із введенням посад державних секретарів міністерств, їх перших заступників та заступників цим Указом передбачено ліквідувати інститут перших заступників та заступників міністрів. Главі Адміністрації Президента України було також дано розпорядження розробити за участю Державного секретаря Кабінету Міністрів України та внести у двомісячний строк пропозиції щодо створення ефективної системи взаємодії між Адміністрацією Президента України, Секретаріатом Кабінету Міністрів України та державними секретарями міністерств у виконанні покладених на них завдань. Для поліп- -423- шення організації та прискорення проведення в Україні адміністративної реформи, координації заходів, здійснюваних відповідними органами державної влади, забезпечення оперативної підготовки пропозицій щодо уточнення концептуальних засад цієї реформи та шляхів їх реалізації була введена посада Уповноваженого Президента України з питань адміністративної реформи. Указом Президента України "Про Примірне положення про державного секретаря міністерства" від 14 липня 2001 р. було затверджено Примірне положення про державного секретаря міністерства. Фінансування видатків на забезпечення діяльності центральних органів виконавчої влади здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України. Гранична чисельність працівників центральних органів виконавчої влади затверджується Кабінетом Міністрів України. Структуру міністерства затверджує державний секретар міністерства за погодженням з міністром. Структуру іншого центрального органу виконавчої влади затверджує його керівник. Штатний розпис, кошторис видатків міністерства затверджує державний секретар міністерства за погодженням з Міністерством фінансів України. Штатний розпис, кошторис видатків іншого центрального органу виконавчої влади затверджує керівник цього органу за погодженням з Міністерством фінансів України. Проте, Указом Президента України від 17 січня 2002 р. були обмежені повноваження державних секретарів — їх було підпорядковано міністрам. Цей указ, зокрема, позбавив держсекретарів прав подавати Прем'єр-міністру кандидатури своїх заступників, призначати керівників територіальних підрозділів міністерств, а також зобов'язав їх погоджувати з міністрами регламент роботи підрозділів і кадрові перестановки в апараті, які раніше вони здійснювали самостійно. Нагадаємо, що спочатку держсекретарі були незалежні від міністрів. Спрямування і координація діяльності центральних органів виконавчої влади здійснюються міністром шляхом визначення у спеціальному директивному наказі стратегії діяльності й основних завдань цих органів та одержання від них -424- щорічних звітів щодо результатів їх діяльності в межах, визначених спеціальним директивним наказом міністра. Центральні органи виконавчої влади можуть мати свої територіальні органи, що утворюються, реорганізовуються і ліквідовуються у порядку, встановленому законодавством. Призначення на посаду і звільнення з посади керівників територіальних органів центрального органу виконавчої влади здійснює у встановленому порядку керівник центрального органу виконавчої влади. Кабінет Міністрів України в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, може утворювати урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції). Ці органи діють у складі відповідного центрального органу виконавчої влади. Урядові органи державного управління здійснюють: — управління окремими підгалузями або сферами діяльності; — контрольно-наглядові функції; — регулятивні та дозвільно-реєстраційні функції щодо фізичних і юридичних осіб. Керівники урядових органів державного управління призначаються на посади та звільняються з посад Кабінетом Міністрів за поданням керівника відповідного центрального органу виконавчої влади. Положення про урядовий орган державного управління затверджується Кабінетом Міністре України. У своїй діяльності центральні органи виконавчої влади реалізують державну політику у внутрішній галузі або сфері, керуючись Конституцією України, законами, постановами Верховної Ради України і розпорядженнями Президента України, постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів-України, а також Положеннями про відповідні Міністерства та Державні комітети, спеціальні відомства. Центральні органи виконавчої влади узагальнюють практику застосування законодавства з питань, що належать до їхньої компетенції, розробляють пропозиції про вдосконалення законодавства та у встановленому порядку вносять їх на розгляд Президентові України, Кабінетові Міністрів України. У межах своїх повноважень вони організують виконання відповідних нормативних актів, здійснюють контроль за їх реалізацією. - 425 - Міністри та голови Державних комітетів України забезпечують формування і проведення в життя державної політики у доручених їм галузях та сферах; здійснюють керівництво відповідними міністерствами та галузями, сферами управління; за власною ініціативою чи за дорученням Кабінету Міністрів, Прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністра України готують питання на розгляд Кабінету Міністрів; беруть участь у розгляді питань на засіданнях Кабінету Міністрів та вносять пропозиції Прем'єр-міністрові щодо порядку денного цих засідань; за дорученням Прем'єр-міністра представляють Кабінет Міністрів у відносинах з органами, організаціями в Україні та за її межами; здійснюють керівництво визначеним для них міністерством, іншим центральним органом виконавчої влади; затверджують структуру, штатний розклад, положення про структурні підрозділи очолюваних ними міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, а також положення (статути) про підвідомчі міністерству, державному комітету організації; подають до Кабінету Міністрів пропозиції про призначення своїх перших заступників та заступників; призначають на посаду та звільняють з посади працівників очолюваних ними центральних органів виконавчої влади, керівників, заступників керівників підвідомчих їм органів та організацій. Компетенція центральних органів виконавчої влади визначена у відповідних Положеннях про ці органи. Загальними для всіх їх правами та обов'язками є: участь у формуванні та реалізації державної політики як у цілому, так і за відповідними напрямами, створення механізму її реалізації; розробка проектів Державної Програми економічного і соціального розвитку України, Державного бюджету України; прогнозування розвитку економіки у виробничій, науково-технічній, мінерально-сировинній, паливно-енергетичній, трудовій, демографічній, соціальній, фінансовій та інших сферах; розробка цільових перспективних програм, спрямованих на поглиблення економічної реформи; реалізація державної стратегії розвитку відповідних галузей; здійснення, у межах повноважень, визначених законодавством, функції управління майном підприємств, що належать до сфери управління центральних органів виконавчої влади; розробка внутрішніх фінансово-економічних та інших нормативів, ме- -426- ханізмів їх впровадження; формування та реалізації інвестиційної політики, виходячи з пріоритетних напрямів структурної перебудови економіки тощо. Більш конкретні повноваження, властиві певному центральному органу виконавчої влади, закладено у відповідному Положенні про цей орган. Так, основними повноваженнями Міністерства юстиції України є: забезпечення реалізації державної правової політики, підготовка пропозицій щодо проведення в Україні правової реформи; підготовка разом з відповідними державними органами та науковими установами проектів концепцій,/напрямів розвитку законодавства та їх наукового обгрунтування з урахуванням світового досвіду; розробка за дорученням Президента України, Кабінету Міністрів України і з власної ініціативи проектів законів та інших нормативно-правових актів, що стосуються прав і свобод людини, відносин між громадянином і державною владою, конституційного устрою, повноважень і взаємовідносин органів державної влади тощо1. Специфічними повноваженнями наділене й Міністерство внутрішніх справ України. Зокрема, воно має такі права та обов'язки: забезпечує реалізацію державної політики щодо боротьби зі злочинністю, визначає основні напрями діяльності органів внутрішніх справ; організує роботу органів внутрішніх справ з охорони громадського порядку; безпосередньо проводить роботу з виявлення, розкриття і розслідування злочинів, що мають міжрегіональний, міжнародний характер; веде боротьбу з організованою злочинністю та наркобізнесом і злочинами у сфері економіки; забезпечує профілактику правопорушень; бере участь у наукових кримінологічних і соціологічних дослідженнях, у розробках на їх основі державних програм боротьби зі злочинністю і охорони правопорядку; організує інформаційно-аналітичне забезпечення діяльності органів внутрішніх справ тощо2. 1 Положення про Міністерство юстиції України, затверджене Указом Президента України ЗО грудня 1997 р. Положення про Міністерство внутрішніх справ України, затверджене Указом Президента України 17 листопада 2000 р. № —1138 / / Офіційний вісник указів Президента України. — 2000. — № 42. — С. 17-74. -427- Отже, можна констатувати, що правоохоронні органи реалізують в основному внутрішні функції держави із забезпечення прав і свобод людини і громадянина; боротьби зі злочинністю, корупцією і т. ін., здійснюючи при цьому пра-вовиконавчу та правоохоронну діяльність, меншою мірою — правотворчість. Згідно з адміністративною реформою в Україні здійсню.-ється структурна перебудова апарату міністерств. Так, у Міністерстві юстиції України замість ЗО управлінь створено чотири департаменти: правової політики, нормо-проектування, правових послуг, судовий департамент. Кожен з них виконує властиві лише йому функції і вирішує завдання у здійсненні законодавства, спрямованого на боротьбу з корупцією та із злочинністю. Це підтверджує той факт, що не можна визначати однакові повноваження для всіх без винятку міністерств, оскільки не дає змоги з'ясувати їх взаємовідносини з іншими міністерствами, керівниками інших центральних органів виконавчої влади, бо може призвести до неузгодженості під час розв'язання конкретних справ. Досить показовим щодо цього є досвід Німеччини. Так, регламент Федерального уряду надає особливі права ряду міністерств. Зокрема, міністр фінансів має право схвалювати понадбюджетні і позабюджетні витрати що "дає можливість здійснювати фіксальний контроль за іншими галузями і урядом у цілому". Міністр персонально відповідає за стан справ у власному центральному органі виконавчої влади. Він також бере участь у роботі Кабінету Міністрів України — органі загальної компетенції. І ефективність роботи цього колегіального органу можлива лише за умови злагодженої роботи всього уряду у цілому і кожного члена Кабінету Міністрів зокрема. У цьому зв'язку доцільно було б закріпити загальновизнані в усьому світі принципи колективної, індивідуальної і солідарної відповідальності міністрів. Перший з них означає, що всі міністри несуть колективну відповідальність перед Президентом незалежно від їхньої позиції при прийнятті урядом того чи іншого рішення. Колективна відповідальність міністрів має поєднуватися з індивідуальною відповідальністю кожного за доручену сферу діяльності. -428- Нарешті, принцип солідарності означає, що міністри несуть солідарну відповідальність за політику і рішення уряду, навіть якщо будь-який міністр формально не брав участі у прийнятті того чи іншого рішення або був проти нього. Міністр, який не згоден з рішенням, яке прийнято кабінетом, повинен або прийняти його, або подати у відставку. Член уряду не має права публічно критикувати діяльність уряду і в той же час залишатися у його лавах. Цей принцип конкретизовано, зокрема, у "Питаннях процедури для міністрів" британського кабінету міністрів. Згідно з п. 87 члени уряду "повинні забезпечити, щоб їх заяви відповідали колективній політиці уряду і не розкривали рішень, які не опубліковані". Міністри "повинні виявляти особливу обережність, коли це стосується питань, які належать до компетенції інших міністерств". З цих питань бажана попередня консультація з відповідним міністром. Необхідно також щоразу консультуватися з прем'єр-міністром, перш ніж у своїй доповіді торкнутися питань, "які стосуються дій уряду в цілому або мають конституційний характер1. Міністерства, державні комітети, інші центральні органи виконавчої влади у процесі вирішення покладених на них завдань взаємодіють з місцевими органами виконавчої влади, органами Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, представницькими органами, а також з відповідними органами інших держав. У процесі реалізації своїх повноважень центральні органи виконавчої влади мають право: залучати спеціалістів центральних та місцевих органів державної виконавчої влади, підприємств, установ, організацій до розгляду питань, що належать до їхньої компетенції; одержувати у встановленому законодавством порядку від інших центральних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, представницьких органів інформацію, документи і матеріали, статистичні дані для виконання покладених на них завдань. Організовуючи функціонування відповідного центрального органу виконавчої влади, його керівник розподіляє обов'язки між заступниками, визначає ступінь їх відпові- Сравнительное конституционное право. — С. 640, 641. - 429 - дальності, а також відповідальність інших працівників за стан справ у тій чи іншій галузі або сфері. Для погодженого вирішення питань компетенції міністерства, державного комітету, відомства у цих органах утворюються колегії у складі керівника відповідного центрального органу державної виконавчої влади, його заступників за посадою, а також інших керівних працівників цього органу. Членів колегії затверджує Кабінет Міністрів України. Рішення колегії проводяться в життя наказами відповідного центрального органу виконавчої влади. У міністерствах, державних комітетах, центральних органах зі спеціальним статусом з урахуванням специфіки їх діяльності утворюються дорадчі та консультативні органи, склад яких і положення про них затверджує Кабінет Міністрів України. Міністерства та інші центральні органи державної виконавчої влади на підставі загального Положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України в межах своїх повноважень та на виконання актів законодавства видають накази, організовують і контролюють їх виконання. У випадках, передбачених законодавством, рішення міністерства, іншого центрального органу виконавчої лади є обов'язковим для виконання центральними і місцевими органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, представницькими органами, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності і громадянами. Нормативно-правові акти міністерства та інших центральних органів виконавчої влади підлягають державній реєстрації у Міністерстві юстиції України у порядку, встановленому законодавством. Міністерство, інший центральний орган держаної виконавчої влади у разі потреби видають разом з Іншими центральними та місцевими органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та представницькими органами спільні акти.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади» з дисципліни «Конституційне право України»
