Однією з найбільш гострих для України проблем політи-ко-організаційного характеру є проблема виконавчої влади. Широко відомий у світі термін "виконавча влада" протягом більш як 70-річної історії нашої держави був фактично вилучений з наукового, зокрема конституційно-правового, обігу. Тоді домінувала теорія про поєднання у радах законодавчої і виконавчої влади1. Здавалося, що всевладдя рад цілком поглинуло виконавчу владу як самостійну форму дер-жавновладних проявів. Проте, як відомо, ради всіх ланок ніколи не були всевладними, про що свідчить багаторічна історія і практика радянського будівництва. Не були вони і органами влади і управління, як обґрунтовувалось у численній науковій літературі. Зокрема, про це свідчить те, що ради законодавчу роботу у повному обсязі ніколи не здійснювали. До того ж проекти рішень місцевих органів влади, як правило, готували виконавчі органи і цим фактично підміняли законодавчу владу. Звідси, з одного боку, практика підміни законодавчих актів підзаконними (виконавчими), а з іншого безпосереднє втручання, як правило, некваліфікованих законодавців у сферу виконавчо-розпорядчих органів та в їх діяльність, що призвело до того, що проблема державного будівництва в Україні — створення дієвого механізму реалізації законів — і досі не розв'язана. 1 Див.: Ленин В. Й. Полн. собр. соч. — Т. 36. — С. 72. -378- За весь період панування радянської влади так і не було сформовано справжньої нормативно-правової бази, яка б ор-ганізаційно-функціонально закріплювала статус виконавчого апарту рад (оскільки сутня характеристика цих органів взагалі не була з'ясована). На жаль, до цього часу не розроблений і не розглянутий закон про виконавчу владу, незважаючи на те, що це питання давно поставлено на порядок денний1. Як відомо, в умовах дії принципу поєднання влад замість терміна "виконавча влада" існував термін "державне управління (виконавчо-розпорядча діяльність)". У зв'язку з цим виникає закономірне питання: як співвідносяться такі категорії, як державне управління і виконавча влада? З позицій західної науки конституційного права виконавча влада — це система органів державного управління (уряд, міністерства тощо)2, тобто система виконавчо-розпорядчих органів3. Проте сутність категорії виконавчої влади не зводиться до визначення конкретних суб'єктів діяльності з реалізації державної влади. Привабливішим є підхід, з позицій якого сутність виконавчої влади бачиться у тому, що це "правозастосовна влада"4. Хоч, на наш погляд, і таке розуміння не розкриває у повному обсязі сутності цієї форми державної влади. Виконавча влада, як реальна категорія, має розкриватися через з'ясування основних рис державної влади в цілому. Держава реально сприймається через іманентну їй владу, владні волевиявлення. Виразниками таких волевиявлень згідно зі ст. 6 Конституції України є органи різних гілок де- Козлов Ю. М. Исполнительная власть: исходньїе позиции / / Вест-никМоск. ун-та. Сер. 11, Право. — 1992 — № 3. — С. 21; Фрицький О. Ф. Деякі питання розвитку законодавства в галузі конституційного права і державного будівництва до 2005 р.: Матеріали наук.-практ. конференції "Концепція розвитку законодавства України". — К., 1996. — С. 183, 184. Див.: Советский знциклопедический словарь. — М., 1987. — С. 509. 3 Див.: Шаповал В. Вищі органи сучасної держави. — К., 1995. — С. 63; Ткач Г. Й., Мартьянов І. В. Державна виконавча влада в Україні: поняття, завдання, шляхи вдосконалення / / Вісн. Львів, ун-ту. Проблеми державотворення в Україні. — 1994. — Вил. 31. — С. 29. 4 Див.: Бельский К. С. Разделение властей й ответственность в государ-ственном управлений. — М., 1990. — С. 55, 60. -379- жавної влади. Ці органи об'єднує саме влада, а в державно-правовому плані їх об'єднують державно-владні повноваження. Останні досить різнорідні, саме тому вони здійснюються не одним, а багатьма різними за своїм функціональним призначенням органами. Можливі тут суперечності, що державна влада єдина, а виразники її різні (законодавча, виконавча та судова влада), знімаються закріпленням у Конституції принципу "розподілу влад". Законодавча влада в нашій державі ще тільки проходить процес становлення. Не склалася до цього часу й стала система судової влади. А от виконавча влада досить розвинута. Це пояснюються тим, що організація і діяльність цієї влади базуються на єдиних для будь-якої країни принципах соціального управління (на жаль, впровадження у діяльність органів виконавчої влади УРСР засад наукової організації управлінської діяльності, ініційоване українськими вченими у 70-х рр., не було здійснено)1. На сучасному етапі розбудови Української держави існують: державне управління, успадковане від колишнього СРСР, і виконавча влада, проголошена Конституцією України. Виконавча влада і державне управління є "статикою" і "динамікою" управлінської сфери діяльності держави2. ! Ефективність діяльності державної влади залежить від узгодженості її складових. Тому державне управління в Україні має бути реформованим, вивільненим від адміністративно-командних методів минулого, а виконавча влада — не лише декларованою, а й побудованою відповідно до Конституції України. Які ж складові мають визначати сутність виконавчої влади на сучасному етапі розбудови Української держави? 1 Див., зокрема: Цвєтков В. В., Фрицький О. Ф., Юзьков Л. П. Наука управління і місцеві Ради. — К.: Вища школа, 1970; Радянське будівництво / За;ред. О. Ф. Фрицького. — К.: Вища школа, 1974; Його ж.— Місцеві ради народних депутатів і управління. — К.: Вид-во КДУ видавничого об'єднання "Вища школа", 1977. 2 Докладніше див.: Авер'янов В. Б., Крупчан О. Д. Виконавча влада: конституційні засади і шляхи реформування. — Харків: Право, 1998. — С. 67; Концепція реформи адміністративного права України. — К., 1998. — С. 4; Фрииький О. Ф. Конституційно-правові аспекти виконавчої влади в Україні / / Матеріали першої нац. наук.-практ. конф. "Адміністративне право: сучасний стан і напрямки реформувань". — Яремча, 1998. — С. 81, 82. -380- Для їх визначення необхідно: — з'ясувати питання про співвідношення представницької і виконавчої гілок влади в системі єдиної державної влади України; — визначити місце виконавчої влади в цій системі та її мету; — розкрити зміст функцій, притаманних цій формі влади; — вирішити питання про суб'єктів виконавчої влади та їх компетенцію; — розкрити зміст правової форми діяльності суб'єктів виконавчої влади; — з'ясувати особливості управління з боку суб'єктів виконавчої влади конкретними об'єктами. Розподіл влад, як відомо, сприяє вдосконаленню механізму реалізації влади, забезпечує реальний, а не формальний розподіл функцій по керівництву суспільством. Фундаментальне значення в управлінні мають такі складові: рішення, його реалізація (виконання), контроль (нагляд) за здійсненням рішення (включаючи, в першу чергу, охоронну функцію). Закладена у цій схемі логіка досить очевидна. Очевидним є й те, що єдина державна влада здійснюється у законодавчій, виконавчій і судовій формах. Однак не є очевидним те, що кожна з цих форм, як доводить теорія розподілу влад, повинна бути незалежною. Звичайно, абсолютна незалежність гілок влади неможлива. Йдеться лише про їх відносну самостійність, оскільки багато питань вони вирішують разом. У найбільш тісному зв'язку перебувають законодавча і виконавча влада. Аналіз Конституції України дає можливість зробити висновок, що представницька влада може втручатися у сферу діяльності виконавчої, а остання — впливати на роботу Верховної Ради1. Очевидно оптимальне співвідношення цих влад слід шукати у співвідношенні основних форм їх діяльності. Представницька влада приймає закони, а виконавча виконує їх, тобто основні форми діяльності цих органів — законодавча і 1 Солов'євич 1. В. Деякі питання практики закріплення взаємовідносин законодавчої і виконавчої влади в Конституції України / / Матеріали наук.-практ. конф. "Ідеологія державотворення в Україні: історія і сучасність". — К., 1997. — С. 217—219. -381- виконавча. Крім того, кожна з гілок влади має й інші видові форми: установча і контрольна діяльність притаманні законодавчій владі, контрольна і правоохоронна форма роботи властиві владі виконавчій. Що стосується місця виконавчої влади в системі єдиної державної влади, то воно визначається перш за все метою діяльності виконавчої влади — забезпечення реалізації прав і свобод людини і громадянина. Мета у свою чергу вимагає чіткого визначення суто виконавчих функцій, які притаманні лише виконавчій владі і не збігаються з функціями інших гілок влади. Межа між законодавчою і виконавчою владами лежить у площині двох складових — рішення і виконання. При цьому слід визнати, що представницька влада лише приймає закони, але не розробляє механізми їх реалізації. Невдячна чорнова робота деталізації закону шляхом визначення механізму його здійснення завжди покладалася на органи виконавчої влади1. Механізм реалізації законів фактично і є механізмом самої виконавчої діяльності. Відносна самостійність виконавчої влади безпосередньо виявляється у функціях, які покладено на суб'єктів виконавчої діяльності. Аналіз повноважень суб'єктів виконавчої влади дає змогу виділити такі основні функції цих суб'єктів: соціально-політичну, правозастосовну, правоохоронну, координації, державного регулювання, контролю і нагляду. Державна влада нерозривно пов'язана з політичною владою. Конкретно цей зв'язок виявляється у соціальна-політичній функції виконавчої влади, яка спрямовує владно-політичну та владно-адміністративну діяльність усієї системи виконавчих органів на чітке і неухильне виконання законів та інших нормативно-правових актів і безпосереднє керівництво об'єктами управління. На підставі соціально-політичної функції розкривається зміст наступної важливої функції виконавчої влади — пра-возастосовної, яка являє собою систему дій, що мають яскраво виражений організаційний аспект. Правозастосовна 1 Відомий реформатор П. А. Столипін зазначав з цього приводу: "Як легко законодавцям давати закони, будучи незалежними від необхідності їх виконувати" (Доповідь при відкритті 2-ї Державної думи 2 березня 1907 р.). -382- діяльність полягає у розробці і фактичному здійсненні організаційних заходів, спрямованих на те, щоб забезпечити втілення приписів правових норм у життя. Правоохоронна функція виконавчої влади забезпечує хід реалізації правозастосовної діяльності і належну поведінку всіх учасників керованих процесів. У сучасний період особливого значення набуває функція координації виконавчої влади. Це пояснюється багатоукладністю сфери управління. При цьому в правовиконавстві центр ваги зміщується у бік співробітництва і погодженості дій учасників координації і істотно зменшується сфера безпосереднього адміністративного розпорядництва, характерного для діяльності виконавчих органів колишнього СРСР. Поділ державної влади в Україні на гілки влади значно обмежив нормотворчість виконавчої влади. Головним засобом у її діяльності стало розпорядництво, що забезпечує здійснення практичних заходів з проведення у життя законів та інших правових актів Верховної Ради України і Президента. В обмеженому обсязі виконавча нормотворчість зберігається, зокрема, при розробці і здійсненні Кабінетом Міністрів загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України (ст. 116 Конституції). У необхідних випадках регулювання має характер коректуючого впливу. Розіїорядництво не є жорстким засобом втручання у діяльність об'єктів, щодо яких здійснюється управління. Воно має координуючий, коректуючий, регістраційний, наглядовий та правоохоронний характер. В умовах впровадження ринкової економіки великого значення набуває функція державного регулювання, як одна з форм впливу, що грунтується на нормативно-правовій базі, реалізується органами виконавчої влади шляхом встановлення і застосування правил, націлених на корегування економічної діяльності фізичних і юридичних осіб, державного та недержавного секторів економіки, і підтримується можливістю застосування правових са.нкцій у разі виявлених порушень. Особливого значення набувають контроль і нагляд, які конкретизуються у таких основних формах: в забезпеченні податкової і митної політики держави, аудиті, наглядовій -383- діяльності за функціонуванням конкретних об'єктів управління тощо. Суб'єктами виконавчої влади в Україні, які здійснюють перелічені функції, є: органи загальної компетенції — вищі органи у системі органів виконавчої влади; органи спеціальної компетенції — центральні органи державної виконавчої влади; місцеві органи державної виконавчої влади. У своїй сукупності суб'єкти виконавчої влади утворюють єдину систему органів. Виконавчій владі та системі її органів присвячено розділ VI Конституції "Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади". Єдність системи органів виконавчої влади обумовлена: єдністю всієї державної влади, яка випливає з державної цілісності України; розмежуванням компетенції органів виконавчої влади; їх спільною діяльністю. У межах цієї системи визначається порядок формування окремих її елементів. Очолює систему Кабінет Міністрів України — вищий орган виконавчої влади. Середньою ланкою цієї системи є міністерства, державні комітети та центральні органи державної виконавчої влади, зі спеціальним стаусом, підпорядковані Кабінету Міністрів України. Органами виконавчої влади України місцевого або територіального рівня є, по-перше, органи виконавчої влади загальної компетенції, місцеві державні адміністрації в областях і районах, які підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. По-друге, до цього рівня належать також органи спеціальної (галузевої та функціональної) компетенції, які безпосередньо підпорядковані як центральним органам виконавчої влади, так і відповідним місцевим органам виконавчої влади. Компетенція органів виконавчої влади визначається окремо для кожної ланки системи органів виконавчої влади. Згідно зч. 12 ст. 92 Конституції України виключно законами України визначаються організація і діяльність органів виконавчої влади. Загальні основи компетенції та функції Кабінету Міністрів України визначені у ст. 116 Конституції України, а в повному обсязі — в Законі України "Про Кабінет Міністрів України". -384- г Повноваження міністерств, інших центральних органів виконавчої влади сформульовані у відповідних Положеннях про ці органи. Компетенція місцевих державних адміністрацій визначена у ст. 119 Конституції України та Законі України "Про місцеві державні адміністрації" від 9 квітня 1999 р. У межах своєї компетенції вищі органи виконавчої влади організують реалізацію внутрішньої і зовнішньої політики Української держави; здійснюють керівництво і регулюють соціально-економічну сферу; забезпечують єдність системи виконавчої влади; спрямовують і контролюють діяльність підлеглих органів виконавчої влади; здійснюють управління власністю незалежно від її форм; розробляють і реалізують загальнодержавні програми. Щоб зв'ясувати сутність виконавчої влади, необхідно торкнутися питання про зміст правової форми діяльності суб'єктів цієї влади: нормотворчість чи розпорядництво. Протягом багатьої років відомча нормотворчість в Україні набула такого поширення, що часто-густо підміняла законодавство. Хоч, з іншого боку, це було пов'язано також з пасивністю законодавчого органу або великою кількістю законодавчих актів непрямої дії. Які ж шляхи виходу з цього становища? У юридичній літературі з цього приводу висловлені певні пропозиції. Зокрема, пропонувалось позбавити апарат управління статусу фактичного законодавця, орієнтувати суб'єкти виконавчої влади не на правовстановлення, а на правозасто-сування. Виконавча нормотворчість повинна мати делегований характер. Акти виконавчої влади мають бути засобом правозастосування (виконання), а тому можливість їх видання слід безпосередньо визначити у відповідному законодавстві. Виконавча нормотворчіть у всіх інших випадках можлива лише як внутрішньосистемний засіб регулювання (внутрішня організація механізму управління). Відомчої нормотворчості, яка має загальнообов'язковий характер, не повинно бути. Доцільно, щоб виконавчі органи загальної компетенції могли в деяких виапдках делегувати нормотворчі повноваження міністерствам, державним комітетам, іншим центральним органам виконавчої влади зі спеціальним статусом. 13 2-290 -385- г Нарешті, пропонувалось встановити в законодавчих актах непрямої дії конкретних адресатів їх виконання і одночасно визначити обсяг необхідних для цього підзаконних нормативних повноважень1. Вважаємо, що викладені пропозиції досить слушні і можуть бути використані у процесі розбудови виконавчої влади в Україні. Найбільш чітке місце виконавчої влади в системі державної влади вимальовується у рамках відносин влада — конкретні об'єкти управління. Виконавча влада безпосередньо наближена до цих об'єктів і вже через неї пов'язана з ними законодавча влада. На жаль, Конституція України не визаначає перелік об'єктів управління Кабінету Міністрів України, міністерств, державних комітетів, інших центральних органів виконавчої влади, та місцевих державних адміністрацій. Відсутність переліку конкретних об'єктів робить здійснення управління з боку органів виконавчої влади безпредметним, що у свою чергу зводить певною мірою здійснення правоохоронної та контрольно-наглядової функцій управління нанівець. Безумовно, визначення об'єктів управління виконавчої діяльності пов'язано з конкретними правами і свободами людини і громадянина, а також із закріпленими Конституцією формами власності — власності Українського народу (ст. 13), приватної, державної, комунальної та інтелектуальної (ст. 41 Конституції). Саме цей зв'язок визначає правовий стандарт взаємозв'язку органів виконавчої влади з особою, підприємствами, установами та організаціями. При цьому відносини не можуть бути однаковими, наприклад, для суб'єктів різних форм власності. Так, Кабінет Міністрів України відповідно до ч. 5 ст. 116 Конституції має право у межах закону здійснювати управління всіма об'єктами державної власності. Водночас він має забезпечувати рівні умови розвитку всіх форм власності (ч. 5 ст. 116 Конституції). Управлінський вплив на кожну з форм власності повинен бути різним (безумовно, щодо державної власності він є найбільш директивним). 1 Докладніше див.: Козлов Ю. М. Исполнительная власть: сушность, функ-щш / / Вест. Моск. ун-та. Сер. 11, Право. — 1992. — № 4. — С. 10,11. -386- Лише в межах закону громадяни для задоволення своїх потреб можуть користуватися об'єктами права державної і комунальної власності (ч. З ст. 41 Конституції). Нарешті, Конституція надає людині і громадянину право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності. Ці форми власності є елементами громадянського суспільства, втручання у справи якого з боку держави має бути мінімальним (ч. 1 ст. 41 Конституції). Природно, що й управління тут повинно зводитися до фіскальних методів, до державного захисту цих форм власності. На жаль, якщо в законодавстві і перелічуються об'єкти управління, то вони безпосередньо пов'язуються лише з державною формою власності. Так, у ст. 15 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" зазначається: "В управлінні відповідних місцевих державних адміністрацій перебувають об'єкти державної власності, передані їм в установленому законом порядку. У разі делегування місцевим державним адміністраціям, районним чи обласним радам відповідних повноважень в їх управлінні перебувають також об'єкти спільної власності територіальних громад". Таким чином, Конституція, законодавство про органи виконавчої влади визначають об'єкти управління лише відповідно до існуючих форм власності (що цілком нормально у період існування економіки перехідного періоду). Але впровадження виконавчої влади в Україні неможливе без законодавчого визначення об'єктів управління у різних галузях. Наприклад, у галузі освіти створення все нових і нових вищих навчальних закладів як державних, так І комерційних, за умови фактичної тотожності їх правового статусу, призводить, по-перше, до безконтрольності в їх діяльності, по-друге, до знецінення загальнодержавного диплома (далеко не всюди є науково-педагогічні кадри, здатні дати відповідний обсяг знань на належному рівні), і по-третє, до надмірної кількості фахівців з кваліфікацією, яка не відповідає вимогам сьогодення. Отже, законодавче визначення об'єктів у даній галузі, як і в інших галузях управління, є одним з головних завдань Верховної Ради України, оскільки діяльність органів виконавчої влади є вторинною, похідною від конкретного об'єкта управління. Саме від об'єкта управління залежить ступінь Із* -387- державного впливу на нього, визначення відповідних форм і методів управлінської діяльності. Таким чином, виконавча влада є відносно самостійною формою єдиної державної влади України, вона має притаманні лише їй функції, які здійснюються системою органів виконавчої влади на підставі визначеного правового механізму реалізації законів та інших нормативно-правових актів за допомогою державного управління з Метою реалізації прав і свобод людини і громадянина.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Поняття виконавчої влади і система її органів» з дисципліни «Конституційне право України»
