Теорія і практика співвідношення в Конституції України принципів народного суверенітету і розподілу державної влади
Розкриття сутності державної влади — лише перший крок для розгляду двох інших важливих питань, які полягають у з'ясуванні законодавчого засобу закріплення в Конституції України джерела цієї влади, а також самої її реалізації. Згадані питання тісно пов'язані одне з одним, незважаючи на-Те, що теоретичні витоки, на підставі яких вони у сучасний період вирішуються у конституційному законодавстві України, різні. Марк Тулий Цицерон. Ве У£іЬІІ5 (Про закон), III, 3, 8. Там само. — С\ 154. 2 Див.: Ш. Монтескье. Избранньїе произведения. — М.: Госполитиз-дат, 1955. — С. 291. -252- -253- Йдеться про теорію "розподілу влад", створення якої пов'язано з іменами Дж. Локка та Ш. Монтеск'є, і теорію "народного суверенітету" Ж.-Ж. Руссо. Обидві теорії з'явилися на світ майже одночасно, а в подальшому були законодавче закріплені у конституціях двома протилежними за своєю суттю системами: капіталістичною та соціалістичною. Питанню висвітлення теорії "розподілу влад" та теорії "народного суверенітету" присвячено багато наукових досліджень, у яких грунтовно визначено їх основні риси1. Проте детальне дослідження цих питань не є самоціллю. Тому лише деякі положення цих теорій будуть використані з метою з'ясування питання — як вони дістали своє правове закріплення у Конституції України? Оскільки Конституція України у ст. 5 торкається проблеми про джерело влади в країні, а про розподіл влади йдеться у ст. 6, на наш погляд, доцільно спочатку проаналізувати погляди Ж.-Ж. Руссо з питань "народного суверенітету", а потім торкнутися питання про зміст теорії "розподілу влад". Ж.-Ж. Руссо обстоював концепцію єдиної верховної влади, суверенітету народу, вважаючи різні форми (законодавство, виконавчу владу, суд) лише проявами цього суверенітету. Сам народний суверенітет він розумів як систему правління, що грунтується на повновладді народу. Розвиваючи ідею народного суверенітету, Ж.-Ж. Руссо вважав, що останній — поняття колективне. Він реалізується згідно з загальною волею більшості. Вона не може бути репрезентована окремою особою чи передана їй. Будь-які правителі є тільки уповноваженими народу, що заперечує тотожність суверенної влади народу з владою глави держави, бо окремі представники народу, посадові особи, можуть бути ним лише уповноважені. Із сутності суверенітету — бути здійсненням спільної волі випливають його властивості — неподільність, невідчуже-ність, необмеженість. 1 Див. зокрема: Шаповал В. М. Розподіл влад і конституціоналізм: досвід України. — К.: Вид-во Нац. ін-ту стратегічних досліджень, 1994; Корж А. А., Негодченко А. В. Теория разделения властей в истории разви-тия конституционализма. — Днепропетровск, 1995; Чиркин В. Е. Злемен-тм сравнительного государствоведения. — М., 1994; Девід П. Каррі. Конституція Сполучених Штатів Америки. — К.: Веселка, 1993. Зокрема, принцип невідчуженості суверенітету спонукає Ж.-Ж. Руссо до розробки ідеї прямого народоправства. Прийняття закону всупереч цьому принципу робить його неправомірним, що дає право народу відмовитися від законодавчого рішення, яке не відповідає його волі, і прийняти нове. Держава мусить виконувати загальну волю, тому ідеалом такої держави є республіка. Оскільки, на думку Ж-Ж Руссо, народ є сувереном, немає потреби ділити владу на законодавчу та виконавчу. Він писав з цього приводу: "Наші політики, не будучи спроможними розділити суверенітет у принципі, поділяють суверенітет в його проявах. Вони поділяють його на силу і на волю, на владу законодавчу і виконавчу, на право обкладати податками, відправляти правосуддя, вести війну; на управління внутрішніми справами та на повноваження вести зовнішні зносини; вони то змішують усі ці частини, то відділяють їх одну від одної; вони роблять із суверенітету якусь фантастичну істоту, що складається з частин, узятих з різних місць"1. Ми невипадково вище акцентували увагу саме на тому, про яку владу йдеться, оскільки загальне поняття "влада" не дає відповіді на конкретне — політична, державна і т. ін. влада. Тому, на наш погляд, неприпустимо взагалі застосовувати родове поняття "влада". Основні розбіжності між поглядами Ж-Ж Руссо і Ш.-Л. Монтеск'є полягають у тому, що перший під владою розумів владу державну, а другий — політичну. Щодо концепції неподільності народного суверенітету, то Ш.-Л. Монтеск'є підходив до цієї проблеми з позицій організаційно-правової точки зору та єдності влади, яка трактувалася спочатку з позицій соціологічних2. Ж.-Ж. Руссо вважав, що формою її здійснення мають стати народні збори. Для великих держав він припускав і існування представницьких органів. Доленосні проблеми розвитку Суспільства можуть вирішуватися на плебісцитах. Детально питання про систему органів держави, про розподіл їхньої компетенції Ж.-Ж. Руссо не аналізував. 1 Див.: Руссо Ж.-Ж. Трактати. — М., 1969. — С. 169. Див.: Корж А. А., Негодченко А. В. Зазнач, праця. — С. ЗО. -254- -255- Згодом, у першій писаній Конституції США 1787 р. знайшли відображення обидва підходи. Словами "ми, народ Сполучених Штатів..." автори Основного Закону проголошували його владу, його суверенітет, а встановлюючи систему органів держави з поділом їх повноважень, закріплювали організаційно-правовий поділ влади. З того часу обидва підходи — організаційно-правовий (про гілки влади) і соціологічний (про владу народу) дістали відображення у більшості конституцій світу1. Згадану модель інкорпорувала в своїй Конституції і Україна. Погляди Ж.-Ж. Руссо були підтримані марксистами, а також сприйняті всіма авторитарними режимами. Проте, твердження про повновладдя народу в СРСР — велике лукавство Комуністичної партії. Насправді всім народам колишньої імперії влада ніколи не належала та й не могла належати. Про це свідчить аналіз положень колишнього конституційного законодавства України. На нашу думку, лише Конституція Української Народної Республіки (Статут про державний устрій, права і вільності УНР), яку було прийнято 29 квітня 1918 р. Центральною Радою, юридичне правильно вирішила питання про народ, як джерело влади. У статтях 2 і 3 Конституції йдеться не про державну владу, як належність саме держави, а про суверенне право народу. Юридичне правильно побудовано і механізм реалізації цього права. "Суверенне право в Українській Народній Республіці належить народові України, тобто громадянам УНР всім разом". Але громадяни самі його не здійснюють безпосередньо. Згідно зі ст. З "це своє суверенне право народ здійснює через Всенародні Збори України"2. З часів радянської влади питання про владу народу взагалі вилучалося з тексту конституцій. Незважаючи на те, що радянська пропаганда широко використовувала лозунг про 1 Див.: Сравнительное конституиионное право. — М.: "Манускрипт". — С. 428. 2 Див.: Дорошенко Д. М. Доба Центральної Ради. Історія України 1917—1923 рр. — Ужгород, 1932. — Т. 2. — С. 56. -256- всевладдя народу, про народовладдя, народоправство і т. ін., Основні Закони того часу визначали зовсім інших носіїв влади. Так, у Конституції Української Соціалістичної Радянської Республіки, яка була прийнята III з'їздом Рад робітничих, селянських і червоноармійських депутатів УССР у березні 1919 р. у ст. 2 зазначалося: "Влада трудящих мас (не народу) на території Української Соціалістичної Радянської Республіки здійснюється Радами робітничих, селянських, червоноармійських депутатів та іншими органами влади по вибору Рад"1. Отже, формально влада належала не народу, а лише обраним від дуже тонкого прошарку населення — робітникам, біднішим селянам, солдатам армії, яких на той час було менше порівняно з основною масою народу. Фактично ж влада належала не народу, а органам держави — Радам. Таке становище зберігалось до 1937 р. Зокрема, у ст. З Конституції УСРР (Основний Закон) 1929 р. читаємо: "Вся влада в межах Української Соціалістичної Радянської Республіки належить Радам робітничих, селянських і червоно-армійських депутатів"2. Тут навіть "трудящі маси" не згадуються взагалі. У Конституції УРСР (Основний Закон), яку було прийнято ЗО січня 1937 р., у ст. З записано: "Вся влада в Українській Радянській Соціалістичній Республіці належить трудящим міст і сіл в особі Рад депутатів трудящих"3. Знову ж, хоч і згадуються трудящі маси, а не весь народ, влада належить не їм, а органам держави. Крім того, таке формулювання було дуже зручним для того, щоб виправдати масові репресії того часу, які нібито здійснювалися від імені трудящих. Нарешті, Конституція УРСР (Основний Закон), яку було прийнято 20 квітня 1978 р., у ст. 2 зазначає: "Вся влада в Україні належить народові. Народ здійснює державну владу через Ради народних депутатів, які становлять політичну основу України. 1 Див.: История Советской Конституции (в документах) 1917—1956 гг. — М.: Юрид. лит. — 1957. — С. 193. Там само. — С. 513. 3 Там само. — С. 710. 92-290 -257- Всі інші державні органи підконтрольні і підзвітні Радам народних депутатів"1. По-перше, незрозуміле яка саме влада належить народові України. По-друге, з'ясовується, що народ здійснює державну владу (тобто частину влади взагалі) не сам, а знову ж таки через державні органи. По-третє, виникає питання, яка ж частина недержавної влади належить народові і як саме він її здійснює. Після прийняття 16 липня 1990 р. Верховною Радою України Декларації про державний суверенітет України був розроблений, на наш погляд, у цілому вдалий механізм здійснення державної влади. У розділі II "Народовладдя" зазначалося: "Громадяни Республіки всіх національностей становлять народ України. Народ України є єдиним джерелом державної влади в Республіці. Повновладдя народу України реалізується на основі Конституції Республіки як безпосередньо, так і через народних депутатів, обраних до Верховної Ради і місцевих Рад Української РСР. Від імені всього народу може виступати виключно Верховна Рада Української РСР. Жодна політична партія, громадська організація, інше угруповання чи окрема особа не можуть виступати від імені народу України"2. Позитивним тут, безумовно, є те, що йдеться саме про державну владу і ні про яку іншу, й те, що досить детально визначено механізм її здійснення. Нез'ясованим до кінця, на жаль, залишається питання, як саме народ має реалізувати своє повновладдя. Цю конструкцію закріплення державної влади та механізм її реалізації було закладено у Концепцію нової Конституції України (розділ І "Засади конституційного ладу")3. Фактично згадана конструкція не зазнала змін у проекті Конституції України 1992 р., який було винесено на всенародне та громадське обговорення, та у проекті 1993 р. 1 Див.: Конституція Української Радянської Соціалістичної Республіки. — К.: Політвидав України, 1978. Див.: Відомості Верховної Ради Української РСР. — 1991. — № 35. — Ст. 465. Голос України. — 1991. — 3 липня. -258-
Досить вдалим, на наш погляд, є підхід до вирішення питання щодо участі народу у здійсненні влади у Конституційному договорі між Верховною Радою України та Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період прийняття нової Конституції України від 8 червня 1995 р. У ст. 2 Договору зазначалося, що всі повноваження влади в Україні належать народові. Народ є єдиним джерелом влади і здійснює її як безпосередньо — шляхом референдуму, так і через систему державних органів та органів місцевого самоврядування. Ніхто не може привласнювати право здійснювати державну владу. Проте, у даному тексті є і суперечність: у ч. 1 згаданої статті йдеться про владу взагалі, у ч. 2 — про державну владу. Ця конструкція, яка реалізувала основні положення принципу "народного суверенітету", стала основою третього проекту Конституції України (березень 1996 р.), на основі якого і було прийнято Основний Закон нашої країни. Зміст цієї статті майже збігається з відповідними статтями Основного Закону ряду країн СНД. Це стосується, наприклад ст. З Конституції Російської Федерації 1993 р.1, ст. З Конституції Республіки Казахстан2. Проте обидві Конституції фіксують у цих статтях конкретні форми здійснення влади народом: референдум та вільні вибори — у Конституції Російської Федерації, референдум та вільні вибори і делегування здійснення своєї влади державним органам — у Конституції Казахстану. Крім того, уявляється вдалим і правильним положення Конституції, у якій зазначається, що "єдиним, джерелом державної влади є народ". Такий підхід для конституційного закріплення державної влади, на наш погляд, є найбільш привабливим. Що стосується самої проблеми здійснення державної влади народом, то існує чимало об'єктивних обставин, внаслідок яких вона є спірною і ставлення до неї далеко не однозначне. 1 Див.: Конституція Російської Федерації. — М.: Юрид. літ., 1993. Див.: Конституція Республіки Казахстан. — Алма-Ата, 1995. 9* -259- Наївно думати, що будь-який громадянин, який досяг певного вікового цензу, здатний будувати державну владу. Це означало б поставити політику нижче будь-якого ремесла. Безглуздо здійснювати цю владу, якщо особа не має державної правосвідомості. Негативні результати у такому разі завжди будуть забезпечені: це буде або протидержавна влада, або державне безвладдя, або ж протидержавне безвладдя. Перше набере форми особистого депспотизму або класової диктатури, яка нам уже траплялася; друге створить режим малодушності, поступливості і відповідно режим державного розпорошення, тобто розтягування влади, розпаду нації і території; третє породить охлократію — господарювання юрби. Отже, можна стверджувати, що участь народу у формуванні і здійсненні державної влади є повільним, поступовим процесом. Держава, яка не додержується цієї поступовості, ризикує своїм існуванням. Державна мудрість народу виявляється саме у здатності виділяти зі свого середовища тих, хто спроможний здійснювати державну владу1. Підсумовуючи, можна зробити висновок, що у всіх проектах Конституції України досить виважено законодавче було визначено такий важливий чинник закріплення і формування влади, як джерела влади, яким є народ. Проте, на наш погляд, має йтися лише і саме про державну владу, оскільки Конституція, як перш за все правовий документ, є Основним Законом держави, а не всього суспільства, а тому державі іманентна не будь-яка, а саме державна влада. Такий підхід, як уже зазначалося, використовується у конституціях ряду країн, зокрема, Казахстану. Що стосується питання про безпосереднє здійснення народом державної влади, то це справа майбутнього, оскільки у Конституції України закріплюється лише дві форми її здійснення — референдум та вибори. У процесі розробки нової Конституції серед багатьох завдань Україна мала вирішити принципове питання про засоби організації державної влади, обравши за основу існуючий на період проголошення України незалежною державою марк- 1 Докладніше див.: Ильин Й. А. Зазнач, праця. — С. 125—128. -260- П систсько-ленінськии принцип поєднання державної влади або загальновизнаний у світі принцип розподілу влади. Стосовно першого. Відомо, що саме історія існування колишнього СРСР довела нежиттєвість штучної теорії поєднання у Радах влади й управління. Що стосується другого принципу, то держава та її науковці зустрілися з чималими труднощами. По-перше, в СРСР штучно робилося все, щоб теорія розподілу влади не була відома народові. Основний твір Ш.-Л. Монтеск'є, присвячений цьому принципу, було видано лише у 1955 р., і з цього часу він став бібліографічною рідкістю. У зв'язку з цим довелося передусім опанувати згадану теорію. По-друге, слід було враховувати й ту обставину, що на практиці згадана теорія протягом більш як 200-річного періоду зазнала істотних специфічних змін, які відобразилися у текстах конституцій прогресивних країн світу. По-третє, колишня радянська юридична наука по сутГ не розробляла проблеми порівняльного конституційного законодавства, яке ще треба було спочатку одержати, перекласти українською мовою, а згодом опанувати. Все це призвело до того, що втілення принципу поділу влади в конституційне законодавство України одразу не відбулося: у Декларації про державний суверенітет України згаданий принцип було лише проголошено. Фактично ж до прийняття Конституційного договору у 1995 р., у країні існував принцип поєднання влад. Тому доцільно стисло проаналізувати основні положення теорії поділу влади і простежити, як цей принцип поступово втілювався у життя при визначенні основ організації державної влади в Україні. Теорія розподілу влади є однією з провідних політичних доктрин і принципів буржуазного конституціоналізму. Представниками цієї доктрини були, як відомо, засновники теорії природного права Г. Гроцій, Т. Гоббс, Дж. Локк, французькі енциклопедисти XIX ст. Ш.-Л. Монтеск'є, Д. Дідро, а також філософи Німеччини І. Кант, Й. Г. Фіхте, Т. В. Ф. Гегель та інші. Принцип розподілу влад тісно пов'язаний з теорією природного права і громадянського договору, а також природного стану. На відміну від Гоббса, який бачив цей стан у "війні всіх проти всіх", Локк вважаві що навіть у природному стані - 261 - існував закон природи і кожний мав виконавчу владу, яка випливала з цього закону. Різниця між природним станом і державною організацією при цьому вважалася не досить істотною: виконавча влада як функція всіх людей у природному стані стає функцією спеціального виконавчого органу в природі, а те, чим у державі повинен керуватися державний орган, — закон природи, вже фактично діє у природному стані. "Розумний державний устрій" Локк розумів як сукупність трьох влад: законодавчої (в особі парламенту), виконавчої (до якої належать суди та армія) та федеративної, тобто влади, пов'язаною з зовнішніми зносинами держави (король, міністри). Проте ця теорія передбачала співпідпо-рядкування влад у державі, де законодавча влада вважалася верховною, а інші випливали з неї і підкорялися їй. Разом з тим він припускав розумний поділ законодавчої і виконавчої влади1. Теорія розподілу влади найбільш чітко та послідовно була викладена у класичному творі французького просвітителя Ш.-Л. Монтеск'є "Про дух законів" (1748 р.). Він розрізняв три влади — законодавчу, виконавчу та судову, які в умовах свободи не можуть бути поєднані, а тим більше здійснюватися одним державним органом або особою, оскільки таке поєднання могло призвести до свавілля. Тому названі три влади мали здійснюватися різними органами. При цьому він вважав ці влади рівнозначними. Важливим є й положення Ш.-Л. Монтеск'є про те, що всі влади повинні бути взаємно врівноважені. Він мав на увазі таку взаємодію влад, за якої вони стримують одна одну і в результаті узгоджено прагнуть до спільної мети, але водночас вказував на неможливість практичного розмежування їх настільки, щоб це абсолютно виключало б втручання однієї влади в діяльність іншої. Характерно, що Монтеск'є визначав розподіл влади не як простий поділ функцій між різними державними органами, а як розподіл політичних сил, інтереси яких тією чи іншою мірою мали бути приховані. 1 Див.: Локк Д. Сочинения. — М., 1985—1988. — Т. 3. — С. 351, 356. -262- Водночас Монтеск'є попереджав про неприпустимість з'єднання окремих або всіх влад. Він писав: "Якщо влада законодавча і виконавча будуть з'єднані в одній особі або установі, то свободи не буде, оскільки можна побоюватись, що цей монарх або сенат стануть створювати тиранічні закони для того, щоб також тиранічне застосовувати їх. Не буде свободи і в тому разі, якщо судова влада не відділена від влади законодавчої і виконавчої. Якщо вона з'єднана з законодавчою владою, то життя і свобода громадян опиняться у владі свавілля, оскільки суддя буде законодавцем. Якщо судова влада з'єднана з виконавчою, то суддя дістає можливість стати пригноблювачем. Все загинуло б, якщо в одній і тій самій особі або установі, яка складається з сановників чи простих людей, були з'єднані ці три влади"1. На відміну від Ш.-Л. Монтеск'є, Г. Гегель вважав,- що трьома різними владами, на які поділяється політична держава, є законодавча влада, урядова влада і влада монарха. В цілому погоджуючись з ідеєю Локка і Монтеск'є, він обгрунтував положення про те, що в державі розподіл влади є гарантією публічної свободи. Разом з тим Гегель розходився з ними стосовно розуміння характеру та призначення такого розподілу влад, їх складу. Зокрема, він не визнавав самостійності влад, їх взаємного обмеження, оскільки за такого підходу передбачав ворожість кожної з влад щодо іншої, а звідси і їх протидії. У пануванні цілого, в залежності і підпорядкованості різних влад державній єдності і полягала, на його думку, сутність внутрішнього суверенітету держави. Гегель не визнавав ідею народного суверенітету. До урядової влади він відносив і владу судову, основним завданням якої вважав виконання рішень глави держави, зокрема конституційного монарха, а також підтримання існуючих законів та установ. Див.: Ш. Монтеск'є. Избранньїе произведения. — М.: Госполитиз-дат, 1955. — С. 290; Докладніше див.: Фрицький О. Ф. Розподіл влад: філософська теорія і практика її застосування в законодавстві України. Філософські проблеми права і правоохоронної діяльності: 36. наук, праць. — **.., 1 УУо. -263- І Законодавча влада за характеристикою Гегеля, це влада визначення і встановлення загального, яку здійснює двопалатний парламент. Гарантією незалежності держави Регель вважав збройні сили. Сферу міжнародних відносин він трактував як галузь прояву зовнішнього державного права, яке існує поряд з внутрішнім державним правом (позитивне право, законодавство)1. Незважаючи на загальне й особливе у підході до розкриття суті теорії поділу влад Локка, Монтеск'є і Гегеля, саме вчення Монтеск'є створило підвалини відповідного конституційного принципу, який був визнаний у теорії і практиці багатьох країн світу наприкінці XVIII ст., та у XIX іХХст. Найбільшою мірою принцип теорії поділу влад був сприйнятий Конституцією СІЛА 1787 р. Ця ідея знайшла своє відображення як у самій структурі Конституції, так і у відповідній організації державної влади. В сучасний період різні країни по-різному сприймають зміст теорії поділу влад. Він нерідко істотно різниться. Проте в узагальненому вигляді різне тлумачення цієї теорії можна пов'язати з існуючими формами державного устрою і формами державного правління. З цього виходила і Україна, приступаючи до розробки Конституції після прийняття Декларації про державний суверенітет України. Щодо форми державного устрою, то вона ніяких змін не зазнала: Україна як була, так і залишилася унітарною державою. Відносно форми правління одразу виникли великі складності. Дійсно, з одного боку, за формою державного правління — Україна — республіка. Але яка: парламентська, президентська, напівпарламентська або напівпрезидентська? Від відповіді на ці питання залежало і саме розв'язання проблеми організації державної влади в Україні. На час прийняття Декларації про державний суверенітет Україна була парламентською республікою. Саме в цьому документі було вперше записано про організацію державної 1 Докладніше див.: Гегель Г. Философия права. — М.: Мисль, 1990. — С. 308—369. влади в Україні на основі принципу розподілу влад. У розділі Ш "Державна влада" зазначалося: "Державна влада в республіці здійснюється за принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу та судову"1. Проте, проголошений же принцип розподілу влад у Декларації про державний суверенітет України був не більше і не менше як декларацією намірів. Пізніше цей принцип було включено до розділу V "Державний лад" Концепції нової Конституції України і першого проекту Основного Закону, який схвалила Верховна Рада Української РСР 19 червня 1991 р.2. У другому проекті Конституції України, який було винесено на всенародне обговорення 1 липня 1992 р., згаданий принцип було закріплено у ст. З розділу 1 "Загальні засади конституційного ладу"3. Третій проект Конституції України, який було винесено на розгляд Верховної Ради України Комісією з розробки нової Конституції України 28 січня 1993 р. після доопрацювання за результатами всенародного обговорення, також включив у ст. З розділу І "Загальні засади конституційного ладу" принцип розподілу влад. Проте, аж до червня 1995 р., коли був прийнятий Конституційний договір, фактично ніякого розподілу влад у чинній Конституції України не було. Таке становище пояснюється рядом об'єктивних і суб'єктивних фактів. Перш за все слід врахувати й ту обставину, що незважаючи на проголошення Декларацією про державний суверенітет принципу розподілу влад, він не був інкорпорований у тексті Конституції. Навіть зі змінами, внесеними до ст. З Конституції України 1978 р., ця стаття, присвячена основам організації державної влади в Україні, мала таке формулювання: "Організація і діяльність держави будуються на засадах виборності всіх органів державної влади, підзвітності їх народові, відповідальності кожного державного органу за доручену;справу, обов'язковості рішень 1 Див,: Відомості Верховної Ради Української РСР. — 1991. — № 35. — С. 465. 2 Див.: Голос України. — 1991. — 3 липня. 3 Див.: Голос України. — 1992. — 17 липня. -264- -265- вищестоящих органів для нижчестоящих згідно з розподілом їх повноважень". Звідси можна зробити висновок, що в Україні до червня 1995 р. був законодавче закріплений на конституційному рівні і діяв принцип поєднання влад, притаманний добі радянського періоду. По-друге, із запровадженням посади Президента України становище не змінилося, незважаючи на те, що у Конституцію Законом України від 15 липня 1991 р. було введено главу 12-1 "Президент України". Майже всі питання організації державної влади в країні згідно з Конституцією вирішував лише один орган — Верховна Рада. Зокрема, Президент, не міг самостійно вирішувати питання про призначення Прем'єр-міністра, міністрів, утворення міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (частини 6, 7, 7і ст. 1145 Конституції України 1978 р.). І, по-третє, слід врахувати й ту обставину, що Україна у період з 1990 по 1995 рр. пройшла шлях, протягом якого докорінно змінювалася форма правління держави. З 1990 по 1991 р. це була парламентська республіка, з 1991 по 1995 р. — парламентсько-президентська, а з червня 1995 р. — президентсько-парламентська. Перетворенню України на згадану форму правління у вирішальній час сприяло прийняття 8 червня 1995 р. Конституційного договору між Верховною Радою України та Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України. Принциповим положенням Договору було те, що до прийняття нової Конституції України статті чинної Конституції України діяли лише в частині, що узгоджувалися Конституційним договором. Завдяки йому вперше було законодавче у ст. З Договору закріплено принцип, згідно з яким державна влада в Україні будується на засадах її розподілу на законодавчу, виконавчу і судову. На підставі цього принципу стало можливим законодавче визначити функції і повноваження Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади, з одного боку, і Президента України як глави держави і глави державної виконавчої влади України — з другого. -266- Безумовно, позитивним при цьому було те, що розподіл на законодавчу і виконавчу владу було здійснено на основі вивчення світового досвіду організації державної влади цих органів. У результаті було чітко визначено питання компетенції, які: вирішуються самостійно законодавчою і виконавчою владою; розв'язуються на паритетних засадах (наприклад, спільне призначення або обрання складу Конституційного Суду України), розглядаються разом щодо судової влади. Це заклало підвалини подальшої розробки системи стримувань і противаг, притаманній усім державам, які будують організацію і функціонування державної влади за принципом розподілу влади. Подальше вдосконалення положень Конституційного договору стосовно реалізації принципу розподілу влади відбулося у проектах Конституції України від 15 листопада 1995 р. та 11 березня 1996 р., схвалених Конституційною комісією України, на основі яких 28 червня 1996 р. було прийнято нову Конституцію України, згідно з якою на основі законодавче закріпленого принципу розподілу влади будується вся організація і здійснення державної влади в Україні. Проте, слід врахувати й те, що принцип розподілу влади зазнав певних змін у зв'язку зі зміною статусу Президента, який відповідно до прийнятої Конституції України є главою держави. Які ж основні положення світової практики впровадження принципу розподілу влади були покладені в основу концепції запровадження цього принципу організації державного механізму в Україні? Перш за все необхідно було визначити юридичну форму закріплення цього принципу в національному законодавстві України. Такою юридичною формою є закріплення ідеї чіткого структурно-функціонального визначення кожної з гілок державної влади: законодавчої, виконавчої та судової. Є різні тлумачення цієї ідеї. Традиційне розкриття сутності ідеї розподілу влади передбачає формальну ізольованість кожної з них. Воно пов'язане з особливостями такої форми правління, як президентська республіка і найбільш наближене до вчення про розподіл влади. На практиці закріплення жорсткого розподілу влад по суті спричинює конкуренцію між різними органа- -267- ми влади, зокрема між законодавчою і виконавчою. Саме до взаємовідносин і взаємозв'язків між цими органами найчастіше звернене це тлумачення. Органи судової влади покликані стабілізувати ці взаємовідносини, виступати арбітром між парламентом (законодавча влада) і президентом (виконавча влада). За іншою версією тлумачення жорсткого розподілу влади взаємовідносини між трьома гілками влади мають форму рівнобічного трикутника. Але така форма не відповідає реальному співвідношенню в державному механізмі президентських республік. Класичній президентській республіці властива наявність двох векторів державної влади — президента і парламенту. Проте, для України такий варіант поки що не притаманний. Найбільш наочно він виявляється у періоди так званого роздільного правління, коли глава держави і парламентська більшість (якої у Верховній Раді України поки що немає) репрезентують різні політичні сили. Другою особливістю практичної реалізації жорсткого розподілу влад є чітке і недвозначне визначення у Конституції вичерпної компетенції органів законодавчої, виконавчої та судової влади. Вже зазначалося, що принцип розподілу влади в Україні був проголошений без достатнього законодавчого забезпечення, внаслідок чого конституційний процес в Україні розтягнувся на 5—6 років і наша республіка була останньою з колишніх республік СРСР, яка прийняла Конституцію. Між тим, цього можна було б уникнути, якби відразу після прийняття Декларації про державний суверенітет України Верховна Рада розробила та прийняла Закон "Про основи законодавчої, установчої і контрольної влади в Україні". На основі цього закону можна було б розробити і прийняти Закони "Про законодавчу діяльність Верховної Ради України", "Про установчу діяльність Верховної Ради України" і "Про контрольну діяльність Верховної Ради України". У сфері виконавчої влади необхідно було розробити і терміново прийняти конституційний Закону "Про виконавчу владу в Україні", який би розкривав сутність цього виду державної діяльності, загальні завдання, функції, компетенцію, форми і методи роботи. На основі цього загальнонормативно-го акта виникла б можливість розробити і прийняти Закон -268- "Про Кабінет Міністрів України", а також закони "Про загальне Положення про міністерства та інші центральні органи державної виконавчої влади в Україні" і "Про місцеві органи державної виконавчої влади в Україні". Нарешті, у сфері судової влади конче був потрібен конституційний Закон "Про судову владу в Україні". Прийняття згаданих законів вирішило б ряд питань, зокрема відбувся б первісний розподіл влад, але не довільно, а на легітимній основі; скоротило б строк підготовки нової Конституції України; дало б можливість шляхом внесення відповідних змін до Конституції України 1978 р. запровадити в життя принцип розподілу влад і, визначивши компетенцію кожної з гілок влади, перейти до визначення, а згодом і до законодавчого закріплення системи стримувань і противаг між трьома гілками влади1. Третя особливість практичної реалізації жорсткого розподілу влад — система стримувань і противаг. Вважається, що теорія і практика стримувань і противаг найбільшою мірою закріплена в Конституції США. При цьому найголовнішим визнається те, що в межах відповідної системи створено структуру взаємодії і взаємообмежень вищих органів держави, а звідси — трьох розподілених влад. Так, конгрес США може притягнути президента до відповідальності, використовуючи процедуру імпічменту (англ. ітреасЬтепі — осуд, обвинувачення; особлива процедура обвинувачення та притягнення до відповідальності вищих посадових осіб — президентів, міністрів, суддів тощо). У проектах Конституції України 1993 і 1996 рр. згадана процедура була також передбачена (відповідно частинами 7 і 16 ст. 107 та ст. 111). У свою чергу сенат (верхня палата) має право відхиляти кандидатури на урядові, судові та інші федеральні посади. . Таке право Верховної Ради України було передбачено лише у проектах Конституції 1992 та 1993 рр. (ч. 8 ст. 107 проекту 1993 р.). У Конституційному договорі, а також у чинній 1 Докладніше див.: Фрицький О. В. Деякі питання розвитку законодавства в галузі конституційного права і державного будівницта до 2005 року / / Матеріали наук.-практ. конф. "Концепція розвитку законодавства України". — К., 1996. — С. 183—184. -269- Конституції такого права законодавчому органові не було надано. Згідно з Конституцією США президент може перешкодити введенню в дію прийнятого конгресом законопроекту, застосувавши право вето (від лат. уеіо — забороняю; право державного органу чи посадової особи припиняти введення в дію акта, прийнятого іншим органом, перш за все законодавчого чи глави держави). В Україні лише проект Конституції 1993 р. безпосередньо передбачав право Президента України накладати вето на схвалені Верховною Радою закони (ч. 4 ст. 113 проекту). Конституція США передбачає призначення членів Верховного Суду США президентом за порадою і згодою сенату, тобто спільно виконавчою та законодавчою владами. В Україні це право, згідно з проектами Основного Закону 1993 і 1996 рр. та Конституційного договору належало Верховній Раді України, але половину складу Конституційного Суду призначали законодавчий орган і Президент — по 7 осіб (ч. 10 ст. 107 проекту 1993 р., ч. 17 ст. 17 Конституційного договору, ст. 87 і ч. 19 ст. 105 проекту 1996 р.). Нарешті, Верховний Суд США шляхом тлумачення самої Конституції привласнив собі право конституційного контролю, що дає йому право активно впливати на законодавчу діяльність конгресу та правотворчість президента. Конституційне законодавство України, а також всі проекти Конституції такого права Конституційному Суду України не надавали. Отже, Україна в процесі вироблення механізму реалізації положень теорії розподілу влади у своєму законодавстві проаналізувала положення конституцій більшості демократичних країн світу, але використала не всі складові системи стримувань і противаг. Це пояснюється особливістю процесу реалізації принципу розподілу влади низкою причин. Зокрема, необхідно було за короткий термін вивчити впровадження положень цього принципу у конституціях Польщі (саме на основі Малої Конституції Польщі і були розроблені проекти Конституції України 1992 і 1993 рр.), США та Франції (конституційне законодавство останньої щодо організації державної влади стало основою Конституційного договору і проекту Конституції України 1996 р.). -270- Крім того, слід врахувати й ту обставину, що майже у всіх проектах Основного Закону не було чітко визначено місце і роль у державі Президента України, який згідно з положеннями всіх проектів Конституції, крім Конституційного договору, мав статус глави держави і глави виконавчої влади. Що стосується значення згаданих складових системи стримувань і противаг для конституційного будівництва в Україні, то воно полйгає насамперед у тому, що вони знаходять вияв не у взаємообмеженні компетенції трьох вищих органів держави, а в легітимованому Основним Законом держави вторгненню кожного з них у сферу повноважень інших. Прикладом є президентське вето, за допомогою якого глава держави стає фактично прямим учасником законодавчого процесу. Разом з тим, застосування права вето законодавчим органом щодо актів, які видає Президент, робить цей орган учасником правотворчої діяльності глави держави. До системи стримувань і противаг багато конституцій світу відносять різні способи формування трьох гілок влади. Так, проектами Конституції України передбачалося, що Верховна Рада України повинна обиратися на основі прямих виборів на строк чотири роки; Президент України — також на основі прямих виборів на строк п'ять років; Кабінет Міністрів мав формувати Президент на той самий строк. Що стосується судової влади, то за останнім проектом Конституції України 1996 р. судді загальних і спеціалізованих судів мали обіймати свої посади безстроково, крім суддів, які призначаються на посаду вперше (строк їхніх повноважень — 5 років). Строк повноважень суддів Конституційного Суду України визначався проектом у 10 років без права повторного призначення. Такий підхід до визначення системи стримувань і противаг співвіднесений не тільки з вищими органами держави в їх взаємодії, а й з принципами організації та функціонування цих органів. Тим самим створювалися додаткові можливості при характеристиці державного механізму в статиці та динаміці. Ідея розподілу влад відома і конституційній теорії країн із змішаною або напівпрезидентською чи напівпарламент-ською формою правління. Зокрема, сучасні французькі конституціоналісти нерідко висловлюються на користь жорстко- -271- го розподілу влад. Вони стверджують, що термін "виконавча влада" є вузький і в цілому невдалий. Функції уряду при цьому не зводяться лише до виконання законів. Єдина урядова або управлінська функція, на думку провідних авторів, певною мірою вбирає в себе і законодавчу. Це веде до того, що остання більше не ототожнюється з діями парламенту. Існує й інший підхід, за яким різниця між законодавчою та виконавчою владою не має принципового значення, адже лідер парламентської більшості фактично має ту й іншу. Він керує урядом- і контролює цю більшість. Тому говорити, що законодавча та виконавча влада розділені, буде, на думку прибічників такого підходу, невірним, а справжній розподіл має місце між урядом та опозицією. В Україні, які відомо, парламентської більшості немає, але, як засвідчує політичне життя країни, боротьбу за її створення веде як законодавча, так і виконавча влада. Нарешті, в процесі створення нової Конституції України вивчався й досвід розподілу влад в умовах парламентської та напівпарламентської форм правління. Ідея розподілу влад за існування такої форми зводиться до того, що всі влади мають тісно переплітатися і співпрацювати. Багато хто з теоретиків посилаються на тлумачення такого явища, притаманного деяким країнам, як частковий збіг або частковий розподіл функцій органів законодавчої і виконавчої влади, що призводить до "змішування" влад. Як наслідок, конституційна практика встановлює становище, яке іноді називають "частковим злиттям персоналу": членами уряду можуть бути тільки депутати парламенту, тобто один і той же суб'єкт бере участь у реалізації як законодавчої, так і виконавчої влади. Це положення аж ніяк не відповідає вимогам жорсткого розподілу влад, що грунтується на неприпустимості поєднання парламентського мандата з членством в уряді. Україна відразу після початку конституційного процесу відмовилася від цієї моделі розподілу влад, оскільки вона по суті відповідала змісту Конституції України 1978 р., згідно з якою організація і функціонування державної влади були побудовані за принципом поєднання влад в організації і діяльності Рад. Це, по суті, збігалося з намаганням представників парламентської форми правління відкинути саму ідею розподілу -272- влад, які обґрунтовували концепції "дифузії", "дисперсії", "розпорошення влади". Згідно з оцінками авторів цієї концепції владні повноваження здійснюються багатьма та різними державними органами і посадовими особами, між якими далеко не завжди можна провести чітку грань за інституційними і функціональними ознаками.! І чим більше органів здійснюють ці повноваження, тим менша ймовірність монополізації влади, тим вужча можливість для свавільного правління, яке ущем-лює свободу особи. На думку прибічників такої концепції, кожний з державних органів має забезпечити взаємні стримування і противаги. При цьому зміст таких стримувань і противаг трактується нетрадиційно. До них звичайно належать колегіальний характер уряду, бікамеризм (двопалатна побудова) парламенту, порядок взаємовідносин між урядовою партією та опозицією, баланс між центральними органами і місцевим самоврядуванням тощо. Таке трактування стримувань і противаг пояснюється тим, що самі стримування і противаги вже давно розглядаються не тільки з позицій необхідності запобігти надмірній концетрації державної влади і збалансувати її вищі ланки, а й забезпечити стабільність та сталість у функціонуванні всієї політичної системи. Що стосується самої ідеї розподілу влад, то автори концепції "змішування влад" пов'язують її з незалежністю суду. В свою чергу незалежність суду як детермінанти та ідеї розподілу влад вони тлумачать по-різному і нерідко досить широко. Сюди, зокрема, відносять і те, що суди в своїй діяльності ізольовані від органів законодавчої і виконавчої влади. Це забезпечується різними політичними та юридичними засобами1. У процесі розробки нової Конституції Україна не сприйняла згадану концепцію розподілу влад. Оцінюючи у цілому зміст і значення ідеї розподілу влад, як вона сприйнята у світовій конституційній теорії і практиці та використана у процесі розробки Конституції України, слід підкреслити, що йдеться по суті, не про розподіл влад або влади, а виходячи з єдності державної влади, про розподіл Докладніше див.: Шаповал В. М. Зазнач, праця. — С. 8—10. -273- владних функцій між органами держави, перш за все вищими. Тим самим формулу "розподілу влад" можна без особливих застережень замінити на формулу "розподілу функцій державної влади". Сказане не заперечує значущості самої ідеї розподілу влади, яка звичайно є основою для створення політичних і юридичних гарантій демократичної організації суспільства і держави. Водночас, як показав конституційний процес в Україні, принцип розподілу влади має і прикладне юридичне значення. Його реалізація у текстах усіх проектів Конституції створює той стрижень, на якому будується механізм закріплення, організації і здійснення державної влади, контролюються взаємовідносини між органами держави. Саме на сприйнятті конкретного варіанта розподілу влад грунтувалась і концепція розробки механізму державної влади в Україні, тобто її закріплення, організації і функціонування.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Теорія і практика співвідношення в Конституції України принципів народного суверенітету і розподілу державної влади» з дисципліни «Конституційне право України»
