Нові форми самоорганізації населення та їх взаємовідносини з органами місцевого самоврядування
Важливим самостійним елементом системи органів місцевого самоврядування в Україні виступають органи самоорганізації населення, які мають досить складну громадсько-публічну природу. Так, з одного боку, здійснюючи передані їм повноваження відповідних сільських, селищних, міських рад, вони виступають формою участі населення у вирішенні питань місцевого значення, що характеризує їх як публічно-владні структури, які мають певні спільні риси з органами місцевого самоврядування, а з іншого — органи самоорганізації населення працюють на громадських засадах і їх можна розглядати як певну форму самоорганізації громадян за місцем проживання, що дає підстави говорити про їх громадську природу. Таким чином, органи самоорганізації населення мають ознаки і органів публічної влади, і громадських організацій. Доцільність їх існування обумовлена, по-перше, прагненням створити реальні можливості для 340
розгортання місцевої демократії, бажанням наблизити процес прийняття рішень про надання відповідних громадських послуг до їх споживачів через залучення членів територіальної громади до безпосередньої участі у вирішенні окремих питань місцевого значення, а подруге, намаганням розвантажити органи місцевого самоврядування від вирішення тих питань місцевого значення, які можуть бути успішно вирішені самим населенням, передавши право приймати рішення з цих питань разом з правом розпоряджатися відповідними фінансово-матеріальними ресурсами до повноважень органів самоорганізації населення. Подібний дуалізм органів самоорганізації населення обумовлює необхідність детальної правової регламентації їх організації і діяльності. Правова регламентація організації і діяльності органів самоорганізації населення здійснюється на конституційному, законодавчому та підзаконному (місцева нормотворчість) рівнях. На конституційному рівні (ст. 140 Конституції України) закріплюється можливість, загальний порядок створення органів самоорганізації населення (за ініціативою жителів та з дозволу сільської, селищної, міської ради) та принципи, згідно з якими відповідна рада може передавати їм частину власної компетенції, фінансів, майна. На законодавчому рівні питання організації і діяльності органів самоорганізації населення регламентуються Законами України “Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про органи самоорганізації населення”. Органи самоорганізації населення визначаються як представницькі органи, що створюються жителями, які на законних підставах проживають на території села, селища, міста або їх частин, для вирішення завдань, передбачених цим Законом. Але орган самоорганізації населення не можна вважати чисто представницьким органом територіальної громади. Це виборний орган, що обирається частиною громади, і його компетенція має похідний характер від компетенції відповідного представницького органу (місцевої ради). Тому використовуваний стосовно органу самоорганізації населення у Законі термін “представницький орган” потрібно тлумачити як “виборний орган”. Таким чином, органи самоорганізації населення — це специфічні утворення, що поєднують риси як органу публічної влади, так і громадського об’єднання. З органами публічної влади їх об’єднує те, що вони беруть участь у виконанні публічних функцій, що пов’язано із здійсненням наданих їм органом публічної влади (відповідною 341
місцевою радою) повноважень. Водночас подібно до громадських об’єднань органи самоорганізації населення працюють на громадських засадах, а їх діяльність базується на засадах добровільності щодо взяття на себе окремих повноважень публічної влади. З прийняттям Закону України “Про органи самоорганізації населення” було закладено необхідні законодавчі основи організації та діяльності органів самоорганізації населення. Водночас застосування Закону на практиці наштовхується на значні труднощі насамперед через надто ускладнену технологію створення органів самоорганізації населення (Закон вимагає проведення, як мінімум, кількох зборів (конференцій) жителів за місцем проживання). По-друге, сама процедура проведення зборів жителів за місцем проживання чітко не виписана ні в цьому Законі, ні в інших нормативно-правових актах, а чинне сьогодні Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, затверджене Постановою Верховної Ради України від 17. 12. 1993 р., суперечить і Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, і Закону України “Про органи самоорганізації населення”. По-третє, визначений в Законі України “Про органи самоорганізації населення” обсяг власних повноважень, які можуть бути передані органам самоорганізації населення, є невиправдано звуженим і не сприяє реалізації їх потенціалу, а поділ повноважень органів самоорганізації населення на власні та делеговані на практиці призводить до того, що місцеві ради наділяють органи самоорганізації населення лише власними повноваженнями, передбаченими в Законі. Окрім того, є значні труднощі в організації діяльності органів самоорганізації населення. На підзаконному рівні (в актах місцевого самоврядування — статутах територіальних громад, рішеннях відповідних місцевих рад тощо) визначаються: система органів самоорганізації населення, процедура ініціювання їх створення, порядок надання дозволу на їх створення; власні та делеговані повноваження органів самоорганізації населення, повноваження їх посадових осіб; форми і методи роботи органів самоорганізації населення та форми участі членів територіальної громади у їх роботі; гарантії діяльності органів самоорганізації населення; порядок дострокового припинення повноважень органів самоорганізації населення. Для динамізації процесу створення органів самоорганізації населення варто розробити і затвердити Порядок надання дозволу на 342
створення органів самоорганізації населення та типове Положення про такі органи. За органами самоорганізації населення — майбутнє, адже до їх основних завдань належать задоволення соціальних, культурних, побутових та інших потреб жителів шляхом сприяння в наданні їм відповідних послуг. Нині, коли розпочалася реформа житлово-комунального господарства, будинкові комітети цілком можуть взяти на себе функції житлово-експлуатаційних контор (ЖЕК) і виступати замовниками робіт: ремонту будинків, благоустрою подвір’їв тощо. Програмою реформування житлово-комунального господарства передбачено, що будинкові комітети матимуть власні рахунки, на які піде частина коштів від сплати комунальних послуг. Тоді вони зможуть і утримувати свої будинки в належному санітарно-технічному стані — адже саме мешканці найкраще знають, що необхідно робити в першу чергу і як організовувати проведення на своїх територіях роботи з благоустрою, озеленення та утримання в належному стані садиб, подвір’їв, вулиць, площ і парків, обладнання дитячих і спортивних майданчиків, кімнат юнацької творчості, клубів за інтересами, будівництва та ремонту шляхів, тротуарів, комунальних мереж, охорони пам’яток історії та культури. Тобто, об’єднавшись в органи самоорганізації, мешканці стають повноправними господарями, взявши на себе більшість із нинішніх повноважень ЖЕКів, у тому числі контроль за якістю житлово-комунальних послуг та ремонтних робіт у житлових будинках. Незважаючи на те, що в незалежній Україні є можливість створювати органи самоорганізації, рівень самоорганізації населення надзвичайно низький порівняно з іншими демократичними країнами, що не дозволяє повною мірою використати переваги місцевого самоврядування. Це можна пояснити особливостями історичного розвитку України у радянський період. Після відновлення Україною незалежності в її різних законодавчоправових актах час від часу порушувалося питання про органи самоорганізації населення. Наприклад, Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” (п. 2 ст. 14) зазначав, що правовий статус, порядок організації та діяльності органів самоорганізації населення за місцем проживання визначаються законом. Визначена загальна характеристика органів самоорганізації населення у цьому Законі є фактично відтворенням тексту Конституції України (абз. 6 ст. 140). Це було дуже важливо, адже на той час закон про правовий статус цієї ланки місцевого са343
моврядування не було прийнято. У науковій літературі тих років постійно і цілком слушно підкреслювалося, що з метою вдосконалення механізму реалізації функцій місцевого самоврядування необхідно розвивати конституційні положення шляхом прийняття нових законів, в тому числі й Закону “Про органи самоорганізації населення” [192], які регулювали б діяльність суб’єктів муніципальної демократії. Метою Закону “Про органи самоорганізації населення” є визначення правового статусу, порядку організації та діяльності органів самоорганізації населення (ст. 1). У ст. 2 цього Закону висвітлено понятійно-термінологічний апарат, який відображає найголовніші характеристики органу самоорганізації населення. Наведемо основні поняття, зміст яких розкривається у вказаній статті: органи самоорганізації населення — представницькі органи, що створюються жителями, які на законних підставах проживають на території села, селища, міста або їх частин, для вирішення завдань, передбачених цим Законом; власні повноваження органу самоорганізації населення — повноваження, надані відповідно до Конституції та законів України сільською, селищною, міською або районною у місті (у разі її створення) радою органу самоорганізації населення під час його утворення; делеговані повноваження органу самоорганізації населення повноваження сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, якими вона додатково наділяє орган самоорганізації населення. Таким чином, орган самоорганізації населення — це одна з форм участі членів територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах у вирішенні окремих питань місцевого значення (п. 1 ст. 3). Звичайно, створюючи такі органи, населення переслідує певні цілі та прагне розв’язати низку завдань. Ці завдання окреслені у Законі України “Про органи самоорганізації населення” наступним чином: створення умов для участі жителів у вирішенні питань місцевого значення в межах Конституції і законів України; задоволення соціальних, культурних, побутових та інших потреб жителів шляхом сприяння у наданні їм відповідних послуг; участь у реалізації соціально-економічного, культурного розвитку відповідної території, інших місцевих програм. Орган самоорганізації населення, як уже зазначалося, створюється за територіальною ознакою. Він може створюватися в межах частини території села, селища, міста, району в місті, на якій проживають жителі, які обрали цей орган згідно з рішенням ради, що дала дозвіл на його створення. 344
Широка палітра повноважень, які, відповідно до Закону “Про органи самоорганізації населення”, можуть надаватися органам самоорганізації населення у межах території їх діяльності, говорить про надзвичайно широке коло питань, які ними можуть вирішуватися. Це необхідно використати в найближчому майбутньому для розв’язання низки соціальних завдань, про ступінь важливості яких засвідчують програми, прийняті до виконання в останні роки. Їх перелік наводиться у дод. 5. Враховуючи можливі повноваження органів самоорганізації населення у межах території його діяльності, можна зробити висновок про те, вони могли б взяти активну участь у реалізації окремих положень і завдань цих програм. Але для цього серед населення мають пропагуватися можливі результати реалізації таких програм і висвітлюватися ймовірна участь у вирішенні ряду проблем спеціально створеними для цього органами самоорганізації населення. Особливо велику роль можуть відіграти органи самоорганізації населення в найближчій перспективі для поліпшення становища малих міст. Адже саме малі міста, які посідали особливе місце в історичному розвитку України, є своєрідними джерельцями формування національної культури народу. Незважаючи на те, що більшість з них ніколи не зможе стати базою для створення великих виробничих і містобудівних комплексів, саме рівень розвитку малих виступає гарантом стабільності держави і суспільства. Руйнування економічної бази малих міст в період гострої соціально-економічної кризи 90-х років ХХ ст. загострили в них до краю проблеми зайнятості та розвитку соціальної інфраструктури. Значна частка населення таких міст працює нині в інших країнах світу. За таких умов створення органів самоорганізації населення різного типу може виявитися тим вирішальним кроком, котрий зумовить активізацію суспільного життя в їх межах. Якщо врахувати, що на 1 січня 2003 р. в Україні нараховувалося 344 малих міста (3/4 загальної їх кількості), в яких проживало 13 % населення України (19,2 % міського населення), то актуальність створення органів самоорганізації населення є очевидною. З цієї точки зору найбільший інтерес викликають ті малі міста, які за характером економічної діяльності є організаційно-господарськими та культурно-побутовими центрами місцевого значення (майже 50 % загальної кількості міст). Адже вони здійснюють організуючий вплив на населення прилеглих сіл. Для активізації створення органів самоорганізації серед населення потрібно проводити відповідну роз’яснювальну роботу. В малих 345
містах, де є промислові підприємства, таку роботу можна проводити на їх базі з метою формування органів самоорганізації населення за професійними інтересами. Адже серед малих міст є індустріальні центри (центри вугледобування — 31 місто, видобутку рудної і нерудної сировини — 6, енергетичні — 9, обробної промисловості — 27, хімічної і нафтопереробної промисловості — 7; аграрно-індустріальні центри (18 міст); транспортні центри (10 міст); лікувально-оздоровчі центри (2 міста); центри художніх промислів (1 місто). У такому разі легалізація органу самоорганізації населення може бути одночасно для нього доброю рекламою, якщо про це подбати заздалегідь. Принагідно зазначимо, що орган самоорганізації населення набуває власних повноважень з дня його легалізації в порядку, встановленому ст. 13 Закону України “Про органи самоорганізації населення”. Дуже важливо, щоб населення знало, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада передає органу самоорганізації населення відповідні кошти, а також матеріально-технічні та інші ресурси, необхідні для реалізації зазначених повноважень, здійснює контроль за їх виконанням. А якщо орган має певні ресурси, то й роботу може організовувати на належному рівні. Цікавим є й те, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада може додатково наділяти частиною своїх повноважень орган самоорганізації населення з одночасною передачею йому додаткових коштів, а також матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень, здійснювати контроль за їх виконанням (п. 1 ст. 15). Але сільська, селищна, міська або районна у місті (у разі її створення) рада не може делегувати органу самоорганізації населення повноваження, віднесені законами України до виключної компетенції місцевої ради. Ці дії можна розглядати як децентралізацію у місцевому самоврядуванні, яка здійснюється з дотриманням принципу субсидіарності. Зазначимо, що фінансова основа діяльності органу самоорганізації населення формується не тільки коштами відповідного місцевого бюджету, які надаються йому сільською, селищною, міською, районною у місті (у разі її створення) радою для здійснення наданих органу самоорганізації населення повноважень, але й добровільними внесками фізичних і юридичних осіб, іншими надходженнями, не забороненими законодавством. При цьому орган самоорганізації населення самостійно використовує фінансові ресурси, отримані з місце346
вого бюджету, на цілі та в межах, визначених відповідною радою (п. 1 і 2 ст. 16). Крім того, орган самоорганізації населення може створювати власну матеріальну базу на основі майна, переданого йому радою в оперативне управління. Орган самоорганізації населення для виконання своїх повноважень користується майном згідно з його призначенням. Він інформує населення про своє місцезнаходження, час роботи і прийом громадян, щонайменше раз на рік звітує про свою діяльність на зборах (конференції) жителів за місцем проживання. Члени органу самоорганізації населення виконують свої обов’язки на громадських засадах, але за рішенням зборів (конференції) жителів за місцем проживання керівник і секретар цього органу можуть працювати в ньому на постійній основі з оплатою їх праці за рахунок коштів, переданих органу самоорганізації населення. Місцеві ради зберігають за собою право здійснювати контроль за виконанням органами самоорганізації населення переданих їм радами власних повноважень. Законодавче положення про можливість передачі місцевими радами власних повноважень органам самоорганізації громадян потрібно розглядати в аспекті підвищення ролі громадськості у вирішенні суспільно-самоврядних справ, а критерієм для цієї передачі, мабуть, повинна бути ефективність у реалізації таких повноважень. Це має бути стимулом для розгортання суспільної активності населення мікро-територіальних колективів. Правовою основою діяльності органів самоорганізації населення, крім законодавчих актів держави та, на нашу думку, вироблених у майбутньому громадами їх статутів, мають бути положення (статути), затверджені загальними зборами громадян або їх представниками та зареєстровані у встановленому порядку виконавчими комітетами відповідних місцевих рад (п. 7 ст. 38 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”). Отже, сама громадськість розроблятиме акти про свій правовий статус. Обов’язок реєстрації положень (статутів) виконкомами місцевих рад означає, як ми вважаємо, лише перевірку останніми законності прийнятих громадянами положень чи статутів. Адже принцип законності є також одним з основних принципів функціонування місцевого самоврядування. Органи самоорганізації населення не підпорядковані місцевим радам, взаємовідносини підпорядкування не сприятимуть повному розкриттю творчого потенціалу населення територіальних колективів. Майбутнє урізноманітнить форми народовладдя (знову таки один із принципів місцевого самоврядування), адже зрозуміло, що без ак347
тивної участі населення у державно-суспільній сфері життя прогресивний розвиток неможливий. Вже сьогодні існують такі форми самоорганізації населення, як об’єднання співвласників багатоквартирних будинків. Функціонування цих органів розширює соціальну основу місцевого самоврядування, забезпечує умови для реалізації громадянами їх конституційних прав на участь в управлінні державними і громадськими справами. З точки зору активізації самоорганізації громадян та підвищення ефективності функціонування органів самоорганізації населення надзвичайно важливе значення мають різні посібники для працівників місцевого самоврядування, які прагнуть у своїй діяльності врахувати гарантоване громадянам право на регулювання і управління суттєвою частиною суспільних справ під свою відповідальність і в інтересах територіальної громади. Структурно поняття демократії включає до свого змісту, поряд з представницьким, безпосереднє народовладдя. Тому логічно законодавець у системі місцевого самоврядування України передбачає форми прямого волевиявлення населення. Найбільш важливою серед них є місцевий референдум, котрий визначається законом як форма прийняття територіальною громадою рішень з питань, що належать до відання місцевого самоврядування, шляхом прямого голосування. Не можуть розглядатися референдумом лише питання, віднесені законом до відання органів державної влади. Рішення референдуму є обов’язковими для виконання на відповідній території. Як на форму прямої демократії вказує законодавець і на загальні збори громадян за місцем проживання. Загальні збори громадян є складовою місцевого самоврядування. Вони є важливою формою безпосередньої участі населення у вирішенні питань, віднесених до відання місцевого самоврядування. Прийняті в межах чинного законодавства рішення зборів є обов’язковими для виконання органами самоорганізації населення, усіма громадянами, котрі проживають на відповідній території. Органи місцевого самоврядування враховують у своїй діяльності рішення загальних зборів громадян. Нині, поряд з Законом “Про місцеве самоврядування в Україні” діє, як ми вже зазначали, Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, яким детальніше формулюються компетенція зборів, порядок їх скликання та проведення. У майбутньому ці питання мають врегульовуватися законом та статутом територіальної громади. 348
Нині чинний Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” розширює арсенал форм прямого народовладдя в системі місцевого самоврядування, формулюючи, зокрема, статті про місцеві ініціативи (ст. 9) та громадські слухання (ст. 13). Членам територіальної громади надається право впливати на роботу місцевих рад, ініціюючи розгляд у раді будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування. Місцева ініціатива, подана на розгляд ради, підлягає обов’язковому розглядові останньою на відкритому засіданні за участю ініціативної групи з питань місцевої ініціативи. Порядок здійснення місцевої ініціативи, рівно ж і обнародування прийнятого у цьому разі рішення ради, встановлюються представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади. Важливим з точки зору можливого впливу громадян на діяльність самоврядних представницьких органів та їх посадових осіб є й громадські слухання. Під час громадських слухань члени територіальних громад можуть порушувати перед депутатами, посадовими особами місцевого самоврядування будь-які питання місцевого значення, формулювати по них свої пропозиції, які підлягають обов’язковому розгляду самоврядними органами. Органи та посадові особи місцевого самоврядування, будучи підзвітними, підконтрольними громаді, зобов’язані інформувати громадян про виконання планів соціальноекономічного та культурного розвитку, місцевого бюджету, з інших питань місцевого значення, звітувати перед територіальними громадами про свою діяльність. Територіальні громади у будь-який час можуть достроково припинити повноваження органів, посадових осіб, депутатів у разі порушення ними законодавства, неналежного здійснення наданих їм повноважень. Вищевикладене підтверджує важливість використання громадських форм у процесі життєдіяльності суспільства. Ми цілком приєднуємося до думки, що місцеве самоврядування базується насамперед на активності населення, саме тому важливе значення для ефективного його функціонування має проблема наукового обґрунтування існування муніципальних прав і свобод громадянина як таких, що забезпечують реальну можливість кожного члена територіальної громади брати участь у місцевому самоврядуванні. Адже в сьогоднішніх реаліях потрібно дбати про конструктивізм суспільно-політичної активності населення. Цього можна досягти за умови зростання культурно-правового рівня населення, розуміння громадянами своєї відповідальності за вирішення важливих суспільно-політичних та економічних 349
проблем, а отже, спрямування своєї активності через визначені правові канали, а не стихійно діючи. Це в свою чергу вимагає копіткої праці виконавчих органів місцевих рад усіх рівнів по роз’ясненню громадянам значення законодавчих положень щодо формування органів самоорганізації населення, доцільності форм прямого волевиявлення населення, організаторської роботи по практичному втіленню їх у повсякденне життя.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Нові форми самоорганізації населення та їх взаємовідносини з органами місцевого самоврядування» з дисципліни «Принципи і методи діяльності органів місцевого самоврядування»
