Перспективні напрями удосконалення діяльності органів місцевого самоврядування: необхідність пошуку нових принципів та застосування нових
Одним з найголовніших перспективних напрямів удосконалення діяльності органів місцевого самоврядування має стати пошук нових принципів їх діяльності. Відповідно до ст. 2 Закону України “Про службу в органах місцевого самоврядування” від 07. 06. 2001 р. посадовими особами місцевого самоврядування є працівники органів місцевого самоврядування, які мають відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих і консультативно-дорадчих функцій та отримують заробітну плату за рахунок місцевого бюджету. Як бачимо, вже назва вказаного Закону містить поняття “служба в органах місцевого самоврядування”, яке відображає принципово нове для законодавства України явище. Адже раніше такі поняття, як “служба в органах місцевого самоврядування” та “службовець органів місцевого самоврядування” в Україні не використовувались. В органах місцевого самоврядування, на відміну від державних органів, посади службовців поділяють на виборні посади, на які особи обираються або територіальною громадою, або затверджуються відповідною радою, та на посади, призначення на які здійснюється сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України. Державна політика стосовно служби в органах місцевого самоврядування спрямовується на законодавче врегулювання служби в органах місцевого самоврядування та забезпечення її ефективності; організацію підготовки та перепідготовки кадрів; методичне та інформаційне забезпечення. Контроль за дотриманням законодавства стосовно служби в органах місцевого самоврядування має здійснюватися відповідно до законодавства України. Зазначимо, що сам Закон “Про службу в органах місцевого самоврядування” внутрішньо суперечливий і не узгоджується з чинним законодавством. В ньому допущено багато помилок. А ст. 11 цього Закону навіть суперечить Конституції України. Очевидною нісенітницею є п. 3 ст. 21, відповідно до якого умови праці посадових осіб 331
місцевого самоврядування визначаються органом місцевого самоврядування виходячи з умов оплати праці, встановлених для державних службовців відповідних категорій і посад. Але ж для посад у селищних, сільських, міських радах неможливо знайти відповідні категорії посад державних службовців, оскільки найнижчий рівень місцевих державних адміністрацій — районний. Безумовно, службовці органів місцевого самоврядування мають керуватися в своїй роботі низкою принципів, частина яких має вирізнятися порівняно з тими, які використовують держслужбовці. Це детермінується самою природою місцевого самоврядування (табл. 5. 1). Таблиця 5.1 Система принципів державної служби і служби в органах місцевого самоврядування Закон України “Про державну службу” 1 служіння народу України демократизму та законності Закон України “Про службу в органах місцевого самоврядування” 2 служіння територіальній громаді . верховенства права, демократизму та законності
гуманізму та соціальної справедли- гуманізму та соціальної справедливості вості пріоритету прав людини і громадя- пріоритету прав та свобод людини і нина громадянина професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі персональної відповідальності за виконання службових обов’язків і дисципліни дотримання прав і законних інтересів органів місцевого самоврядування професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі підконтрольності, підзвітності, персональної відповідальності за порушення дисципліни і неналежне виконання службових обов’язків дотримання прав місцевого самоврядування
332
Закінчення табл. 5.1 1 дотримання прав підприємств, установ і організацій, об’єднань громадян 2 захисту інтересів відповідної територіальної громади фінансового та матеріальнотехнічного забезпечення служби за рахунок коштів місцевого бюджету поєднання місцевих і державних інтересів гласності рівних можливостей доступу громадян до служби в органах місцевого самоврядування з урахуванням їх ділових якостей та професійної підготовки самостійності кадрової політики в територіальній громаді дотримання правової та соціальної захищеності посадових осіб місцевого самоврядування
Як видно з табл. 5. 1, принципи служби в органах місцевого самоврядування носять різнорідний характер: у них поєднано елементи різних моделей самоврядування. Це, звичайно, не сприяє покращенню самої служби в органах місцевого самоврядування. Аналіз підзаконних актів з питань організації та функціонування служби в органах місцевого самоврядування, прийнятих урядом та центральними органами виконавчої влади, показує, що вони ставляться до цієї служби як різновиду державної служби, причому різновиду менш вартісного, оскільки КМУ для працівників органів місцевого самоврядування встановлено гірші умови праці (категорії посад, заробітна плата). На нашу думку, формулювання першого принципу служби в органах місцевого самоврядування, наведеного у Законі, є безособовим, що неправильно. Його доцільно було б подати в редакції “служіння громадянам”. Крім того, потрібно розширювати палітру використо333
вуваних принципів, додавши до них, зокрема, і принцип “неучасті в тіньовій економіці”. При удосконаленні діяльності виконавчих органів місцевого самоврядування на чільному місці має бути також і розв’язання завдання розмежування функцій представницьких і виконавчих органів. Не менш важливим завданням є визначення кількісного складу органів самоврядування. Чинним законодавством України встановлено, що виконавчі комітети є виконавчими органами рад; тільки рада вирішує питання про утворення чи неутворення виконавчого комітету; кількісний і персональний склад виконавчого комітету встановлює рада. Але в Законі, на жаль, нечітко виписано процедуру оголошення недовіри окремим членам міськвиконкому, в тому числі заступникам голови (депутат має право ініціювати висловлення недовіри, але в компетенцію ради прийняття такого рішення не входить). Заступника сільський, селищний, міський голова призначає, а рада затверджує. Якщо рада відкликала затвердження, чи повинен сільський, селищний, міський голова автоматично звільнити такого заступника? А якщо ні, то навіщо заступників затверджувати радою? Закон встановлює, що сільський, селищний, міський голова має однаковий статус із депутатами. Але депутата відкликають тільки шляхом голосування в окрузі, а сільського, селищного, міського голову двома третинами голосів на пленарному засіданні ради. Це порушення статусу. Не врегульовано також питання висловлення недовіри депутатам до міськвиконкому в цілому чи до окремого його члена, негативної роботи оцінки роботи міськвиконкому. Невирішеним на законодавчому рівні є питання щодо оптимальності кількісного складу виконавчих органів місцевого самоврядування взагалі і їх колегіальних органів (виконавчих комітетів) зокрема. Передбачено лише, що виконавчий комітет складають міський голова, який за посадою очолює виконавчий комітет, його заступники, керуючий справами (секретар) та члени виконкому, які не є посадовими особами і відповідно не несуть відповідальності за свої рішення. За наявності колегіального представницького органу — ради на рівні місцевого самоврядування — немає потреби в існуванні ще й колегіального виконавчого органу. Якщо ж все-таки надавати раді право приймати рішення щодо утворення колегіального виконавчого органу, то його персональний склад мав би формувати відповід334
ний голова, який несе персональну відповідальність за результати діяльності виконавчих органів. Компетенція виконавчого комітету визначається в окремих законах. Законодавець передбачив поділ компетенції виконавчих органів на загальну і галузеву, беручи до уваги сферу, на яку вони поширюються. Визначаючи загальну компетенцію виконкому ради, чинний Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” (ст. 52 п. 1) підкреслює, що він може розглядати і вирішувати питання, якими відають виконавчі органи ради, змінюючи чи скасовуючи при цьому акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб. Це може призвести до поглинання виконкомом діяльності галузевих виконавчих органів, “розхитаності” принципу персональної відповідальності посадових осіб. Щоб уникнути цього, потрібно відповідно до п. 3 ст. 52 радою прийняти рішення про розмежування повноважень між її виконавчими органами та міським головою. Але найдоцільніше ці розмежування закладати в Статути територіальних громад. Критерієм для класифікації повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування може бути предмет правового регулювання: організаційно-правові; фінансово-економічні і господарські повноваження; соціально-побутові повноваження; природо- та правоохоронні повноваження. Ця класифікація дає можливість як систематизувати їх, так і уникнути паралелізму і дублювання у визначенні компетенції різних органів місцевого самоврядування чи їх функціональних систем. Закон України “Про місце самоврядування в Україні” поділяє повноваження виконавчих органів рад на самоврядні, або так звані власні, у межах яких вони підконтрольні і підзвітні відповідним радам, та делеговані, виконання яких контролюють органи державної виконавчої влади. Але і власні, і делеговані повноваження закріплюються за місцевим самоврядуванням Законом, що, на нашу думку, не правильно. Очевидно, логічніше було б виписати у Законі перелік власних і делегованих повноважень, передбачити право органів місцевого самоврядування відмовлятися від виконання останніх за умов, коли вони не в змозі їх належно виконувати (відсутність досвідчених працівників, достатніх фінансових ресурсів). Крім того, мабуть, доцільно говорити не тільки про делегування “зверху–вниз” , але й “знизу– 335
вгору”. Це передбачає існування певного встановленого Законом механізму делегування з правом укладання відповідних угод між державними органами (наприклад, держадміністраціями) та органами самоврядування. Нинішню ситуацію, коли держава делегує повноваження органам місцевого самоврядування, але при формуванні бюджету не передає їм необхідні для цього в достатній кількості кошти, нормальною не назвеш. Як, очевидно, не є розумним співвідношення делегованих та власних повноважень, зафіксоване законом. Це дає підстави зробити висновки: • державна влада через інститут делегованих повноважень намагається контролювати органи місцевого самоврядування; • державна влада перекладає політичну відповідальність за власну неспроможність на органи місцевого самоврядування. Таким чином, можна повністю погодитися з твердженням, що органи місцевого самоврядування є під сильним контролем з боку державної виконавчої влади [ 448, с. 18–19]. А тут постає вже інша проблема. Цей контроль може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України і повинен передбачати відповідальність органів місцевого самоврядування чи їх посадових осіб за неналежне здійснення органами місцевого самоврядування делегованих їм державою повноважень. Однак будь-якого механізму здійснення цієї відповідальності чинне законодавство про місцеве самоврядування не містить. Зазначимо, що в порушення ч. 3 ст. 143 Конституції України, яка встановлює, що: “органам місцевого самоврядування можуть надаватися Законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому порядку окремих загальнодержавних податків”, Верховна Рада України впродовж усіх років незалежності потрібних коштів не виділяє, а органи місцевого самоврядування виконують ці повноваження за рахунок власних коштів. Аналіз окремих повноважень виконавчих органів, які передбачені чинним Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”, показує відсутність механізму їх реалізації. Наприклад, це прямо стосується розгляду і погодження планів розвитку підприємств, органі336
зацій і установ, розташованих на підпорядкованій території, і, навпаки, подання до планів районів і областей пропозицій підприємств (їх об’єднань), організацій і установ. Адже законодавець, надаючи виконавчим органам право погодження з цих питань, в жодному законодавчому акті не кореспондує обов’язку врахування цих пропозицій іншим учасникам правовідносин — підприємствам (їх об’єднанням, організаціям і установам, районам і областям). Як мають реалізовувати ці повноваження виконавчі органи місцевого самоврядування?! Нелогічно законодавець вчинив, на нашу думку, і при розмежуванні повноважень між радою і виконкомом в галузі бюджету і фінансів. Так, п. 27 ст. 26 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” зараховує питання про прийняття рішень щодо отримання позик з інших бюджетів та джерел, а також щодо передачі коштів з відповідного місцевого бюджету до компетенції ради, а п. 6 ст. 28 цього ж закону констатує, що “об’єднання на договірних засадах коштів відповідного місцевого бюджету та інших місцевих бюджетів...” є повноваженням виконавчих органів рад. Існують також логічні протиріччя у положеннях щодо повноважень по управлінню комунальною власністю. Затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку територіальних громад, місцевих бюджетів, місцевих програм приватизації, звітів про їх виконання правильно надано радам (ст. 26 п. 22, 23, 30 Закону). Стосовно повноважень по управлінню комунальною власністю, визначених п. 29, 30, 31, 32, 33 ст. 26, які за законом є компетенцією ради, то їх раціональніше, на нашу думку, передати виконавчому комітету. Порівняння п. 3 ст. 29 з п. 29 ст. 26 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” показує, що фактично єдине за сутністю питання поділено і надано законодавцем у повноваження двох органів: ради і виконкому. Визначаючи ці норми, законодавець, мабуть, керувався думкою про те, що тільки рада має право формувати дохідну і видаткову частину бюджету. Але ж міськвиконком може встановлювати рівень рентабельності підприємств і обмеження на ціну їх послуг. Разом з тим у Законі “Про місцеве самоврядування в Україні” виписано багато, на нашу думку, декларативних норм чи таких, що не чітко сформульовані [ 345, с. 260–262]. Розглянемо, для прикладу, передбачені ст. 32 та 34 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” повноваження виконавчих органів у сферах освіти, охорони здоров’я, культури, соціального захисту населення. Легко помітити, що не для всіх, зафіксованих 337
законодавцем повноважень виконавчих органів у цих сферах, існують механізм їх реалізації (наприклад, п. 2, делеговані повноваження, ст. 32: забезпечення розвитку всіх видів освіти, мережі лікувальних закладів усіх форм власності... визначення потреби та формування замовлень на кадри... укладення договорів на підготовку спеціалістів, організація роботи щодо удосконалення кваліфікації кадрів чи п. 8, делеговані повноваження, ст. 34 Закону). Функції ведення обліку і регулювання розподілу трудових ресурсів, працевлаштування, закріплені за виконавчими органами місцевого самоврядування, законодавцем визначено як державні функції, що реалізуються спеціально створеними для цього місцевими органами Міністерства праці та соціальної політики України. У сфері соціального обслуговування населення законодавцем при визначенні повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування допущені ті ж самі, що й у попередніх статтях, помилки. Враховуючи те, що органи внутрішніх справ вилучені із підпорядкування органів місцевого самоврядування, а муніципальна поліція досі не створена, виконавчі органи фактично не мають реальних можливостей для реалізації повноважень щодо забезпечення контролю за дотриманням організаторами масових заходів належного громадського порядку та збереження державного, громадського, особистого майна в разі стихійного лиха, не можуть відповідно забезпечити законність, правопорядок, охорону прав і свобод громадян (ст. 38 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”). Як бачимо, при визначенні компетенції виконавчих органів місцевого самоврядування законодавець пішов шляхом встановлення вичерпного переліку їх повноважень. Проте це фактично неможливо здійснити, враховуючи динамічні зміни у суспільстві і розмаїття правовідносин місцевого життя, які не врегульовані чинним законодавством, але які доводиться вирішувати органам місцевого самоврядування. Враховуючи, що в ст. 19 Конституції України закріплено принцип, згідно з яким: “... органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України” та наведене вище, вважаємо за доцільне окреслити в законодавчому порядку сфери, галузі, напрями діяльності органів місцевого самоврядування з одночасним закріпленням їх права самостійно приймати рішення з усіх цих питань. 338
Разом з тим необхідно, як вже згадувалося вище, чітко розмежувати повноваження представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування, усунувши взаємне накладення компетенції, паралелізм і дублювання, а також можливість розпалювання компетенційних спорів між ними, втручання одного у форми і методи здійснення своїх повноважень другим та інше. Оскільки виконавчі органи місцевого самоврядування виконують делеговані державою функції, то має бути формалізована відповідальність за належне їх виконання, має бути надано право відмови за певних умов від виконання делегованих функцій. Відповідно державним адміністраціям має бути надано право ініціювати перебрання делегованих функцій на них. Зауважимо, що оскільки міський голова є найвищою посадовою особою місцевого самоврядування і очолює виконавчий комітет, який виконує делеговані функції, а значить по цій лінії він підзвітний і підконтрольний державній адміністрації, то потрібно або вводити цензи (освітній, професійний), щоб бути впевненим щодо якості виконання делегованих повноважень, або ж дати право прем’єрміністру чи голові обласної адміністрації контрасигнування. Зазначимо, що в науковій літературі діяльність працівників органів самоврядування оцінюється під найрізноманітнішими кутами зору. Так, А. Гошко акцентує увагу на українській ментальності і, зокрема, на звичці працювати під примусом і під наглядом, на ерозії певних суспільних відносин. При цьому він наголошує, що підвищення ефективності діяльності службовців самоврядних структур вимагає зміни такої ментальності і необхідності повернення її в цивілізоване русло саме в рамках реалізації концепції цільового управління за кінцевими результатами. Для аргументації цього твердження наводяться як приклад марні спроби реформування структури державного управління й економіки в межах відтворення традиційної системи розмитих цілей і відсутності відповідальності за їх досягнення. Практично жодна з поставлених цілей не досягалася з очікуваним результатом: чи то справа торкалася цілей реформування системи самоврядування і президентських структур (держадміністрацій) у районах і областях, чи то відкриття кооперативного руху, чи то створення ринкової інфраструктури (бірж, банків, трастів, податкової інспекції тощо) [127, с. 25]. На основі зазначеного акцентується увага на тому, що відсутність наукових знань і умінь організувати доцільну трудову діяльність 339
(працю) в масштабі окремого осередку і всього суспільства є нашою головною “хворобою” і стала причиною всіх невдач як у соціалістичному будівництві, так і в умовах реформування суспільства шляхом його демократизації й олюднення. Він вважає, що цілі нашої системи державного управління були завжди на рівні проголошуваних (що декларувалися і фактично не реалізовувалися через названу причину), а тому лікувати нашу “хворобу” можна лише шляхом реформування системи державного (адміністративно-державного) управління в межах розроблення і реалізації наукової концепції цільового управління за кінцевими результатами. Причому з огляду на українську ментальність здійснювати цей процес потрібно, на його думку, на глибшій теоретичній і потужнішій інструментальній основі, ніж це відбувається в розвинених країнах Заходу і Японії [127, с. 25]. Підсумовуючи зазначене, наголосимо, що, оскільки служба в органах місцевого самоврядування дійсно має своєрідні особливості з огляду на саму природу місцевого самоврядування, то вона повинна ґрунтуватися на розширеній палітрі основних принципів, підходів, нормативів порівняно з державною службою. Крім того, вона вимагає посиленої уваги і контролю як з боку громадськості, так і з боку вчених, від яких залежить розроблення наукових основ діяльності службовців органів місцевого самоврядування у перспективі.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Перспективні напрями удосконалення діяльності органів місцевого самоврядування: необхідність пошуку нових принципів та застосування нових» з дисципліни «Принципи і методи діяльності органів місцевого самоврядування»
