Пошук шляхів підвищення ефективності діяльності органів місцевого самоврядування
Для побудови нового ефективного суспільства в незалежній Україні визначальне значення має поліпшення управління територіальними суспільними системами, в тому числі територіальними громадами. Розв’язання цього завдання вимагає підвищення ефективності діяльності органів місцевого самоврядування. Серед причин, що обумовлюють неефективну діяльність органів місцевого самоврядування можна назвати: • несформованість фінансово-економічної бази місцевого самоврядування, а отже, економічну слабкість територіальних громад і, відповідно, відсутність необхідних ресурсів у органів місцевого самоврядування, для виконання ними закріплених законом функцій; • суперечливе і з лакунами законодавство, яке формувалося, виходячи з різних концепцій місцевого самоврядування. Об’єднуючим началом цих законів є муніципальний патерналізм, а не створення умов для самореалізації громадян через узгоджене функціонування механізмів самоорганізації і самоуправління соціальних організмів; • низька правова культура працівників органів місцевого самоврядування і державних службовців (у сфері місцевого самоврядування діє понад дві тисячі актів виконавчої влади, і для їх належного виконання потрібні не тільки відповідні суспільнополітичні умови, але й знання) та невміння користуватися новими методами в управлінні (стратегічним плануванням, програмно-цільовими методами тощо); 275
• відсутність умов для безпосередньої участі громадян у вирішенні місцевих проблем та діалогу муніципальної влади з ними; • невідповідність використовуваних органами місцевого самоврядування методів принципам узгодження функціонування механізмів самоорганізації, самоуправління та державного управління. Перелік причин можна, звичайно, продовжити, але на ці основні припадає левова частка зумовлення неефективності діяльності органів місцевого самоврядування. Отже, пошук шляхів підвищення ефективності діяльності органів місцевого самоврядування є надзвичайно актуальним завданням сьогодення. Дослідженнями, які мають на меті вирішити цю проблему, займаються як науковці, так і спеціалісти-управлінці [3, 8, 10, 11 та ін. ]. Причому ця проблема обговорюється під різними кутами зору. Так, М. Пухтинський акцентує увагу на особливостях розвитку місцевого самоврядування в контексті адміністративної реформи, О. Невелєв наголошує на необхідності впорядкування адміністративно-територіального устрою та вдосконалення системи управління для зміцнення місцевого самоврядування, В. Кравченко вважає за доцільне звернути увагу на поліпшення організаційних засад муніципального руху, С. Крижанівський привертає увагу до Служби інформаційної допомоги в Україні тощо. Низка інших шляхів підвищення ефективності діяльності органів місцевого самоврядування пропонується й такими вітчизняними авторами, як Р. Безсмертний, О. Власенко, В. Князєв, В. Кампо, М. Корнієнко, Ю. Мальчин, Н. Павлов, А. Толстоухов, В. Удовиченко, Л. Шремф, Ю. Чудновський та інші. Немає сумнівів у тому, що пошук шляхів підвищення ефективності діяльності органів місцевого самоврядування має здійснюватися у межах кожної з наук, що вивчають місцеве самоврядування під тим чи іншим кутом зору (спеціалізовані пошуки); на стику різних наук (міждисциплінарні пошуки); у рамках комплексних досліджень. Звичайно, поділ на такі напрями є чисто умовний. І спеціалізовані, і міждисциплінарні розвідки дуже часто завершуються комплексними дослідженнями. Але в центрі уваги мають, безумовно, бути спеціалізовані пошуки в рамках науки місцевого самоврядування, яка повинна сконцентрувати свої дослідження на поглибленому вивченні природи місцевого самоврядування як суспільної реальності та на принципах, способах, методах, інструментах управління нею. 276
Дуже важливо приділяти увагу вдосконаленню таких інструментів стратегічного управління, як програми і стратегії розвитку територіальних громад, генеральні плани розвитку населених пунктів та інші документи. Адже для розвитку потрібні ресурси. Але ресурси розосереджені. Їх власниками виступають і територіальні громади, і державні підприємства, і окремі громадяни. Тому важливо побудувати механізм залучення ресурсів від різних ресурсотримачів. Очевидно, це можна зробити тільки у випадку забезпечення рівноправності останніх. А механізмом, як правило, служать: 1) стратегічне планування розвитку, що передбачає участь громадян, органів місцевого самоврядування, різних бізнес-середовищ у розробленні та реалізації стратегічних планів; 2) виконання цільових програм з різними джерелами фінансування. На превеликий жаль, багато працівників самоврядних органів, причому навіть тих, які мають безпосереднє відношення до управління територіальним розвитком, не ознайомлені з такими документами, навіть якщо вони вже розроблені, або чинять супротив їх підготовці чи реалізації. В останні роки розроблена низка відповідних середньо- та довгострокових програм, які є одним з найпоширеніших інструментів державного регулювання розвитку регіонів. Органи місцевого самоврядування мають використовувати цей інструмент з двох причин: по-перше, у зв’язку з необхідністю узгодження державного і самоврядного управління, по-друге, в таких документах, як правило, тією чи іншою мірою зачіпаються інтереси територіальних громад, причому в окремих випадках можуть виникати навіть конфліктні ситуації у площині використання природних ресурсів, забезпечення водою, залучення робочої сили тощо. На сьогодні дев’ять програм, які розроблені за ініціативи місцевих органів влади, затверджено Кабінетом Міністрів України. Їх аналіз дозволяє зробити висновок: всі вони не можуть бути виконані в повному обсязі через недофінансування [346]. При цьому найбільшу частку необхідних коштів недодають місцеві бюджети. Отже, і надалі розв’язання фінансових проблем місцевого самоврядування залишається пріоритетним завданням на найближчу перспективу. Другим важливим управлінським інструментом є стратегії соціально-економічного розвитку регіонів, окремих поселень. Вони важливі тим, що при прогнозуванні територіального соціально-економі277
чного розвитку використовують елементи новизни, розробляють нові акценти, пріоритети розвитку окремих сфер, підприємств чи територіальних утворень. Аналізуючи основні тенденції розвитку демократії, можна помітити, що все більша питома вага у прогнозуванні і розв’язанні місцевих економічних, екологічних та соціальних проблем припадає на органи самоврядування. Зрештою, ця тенденція вже чітко окреслена і в нашій державі. На жаль, органи місцевого самоврядування не мають належного досвіду управління розвитком своїх територій. І в ресурсах вкрай обмежені. У спадщину від колишньої держави вони отримали фактично відсутність підрозділів, спроможних займатися формуванням стратегічних планів. У радянські часи питання розвитку підприємств, галузей, а також територій вирішувалися переважно в Москві, зрідка в Києві, через всемогутній Держплан. Стратегічне планування, яке на той час робилося, прив’язувалося до п’ятирічок. Після розпаду Радянського Союзу проголошення побудови демократичної держави з соціально орієнтованою економікою одразу на порядок денний постало питання відновлення місцевого самоврядування. Бо не можна побудувати демократію без місцевого самоврядування і передачі йому таких повноважень та ресурсів, які після вибору оптимальної форми управління розвитком забезпечили б ефективний розвиток територій. Проте як і в часи СРСР місцеві ради не мали, так і сьогодні органи місцевого самоврядування більшості міст не мають структури, яка б займалася підготовкою та реалізацією стратегічних планів управління. Що означає соціально орієнтована економіка? Це означає, що людина стала не тільки метою. Такі її здібності, як освіченість, професійність, духовність, розглядаються як виробничі фактори, і при короткотерміновому чи довготерміновому плануванні значна частина ресурсів скеровується власне на розвиток цих властивостей людини. Очевидно, нам потрібно сприймати це як гасло, бо в нашій державі ми поки що, виходячи з норми фінансового забезпечення, плануємо видатки на освіту, охорону здоров’я, культуру, а ніяк не вкладаємо більше в розвиток людського потенціалу, не використовуємо так званий соціальний потенціал чи людський потенціал, про який багато говориться в останні 20 років. Можемо скористатися рецептом, поширеним у країнах Західної Європи, коли частину обов’язкових платежів у вигляді податків людина має можливість скеровувати на власну освіту. Це може бути неоподатковувана частина його 278
прибутку, або це можуть бути власне ті податки, які вона повинна сплачувати. Тобто це реальні механізми, які вже діють в багатьох країнах і спрямовані на розвиток соціального капіталу. У час розпаду виробничих відносин, стагнації виробництва органи місцевого самоврядування зосереджувалися на розв’язанні оперативних завдань, пов’язаних з експлуатацією життєзабезпечуючих підсистем населених пунктів. Зрозуміло, на той час про стратегічне планування навіть і говорити не доводилося. Це не означає, що планування не проводилося. Плани соціально-економічного розвитку були певним атрибутом. Приймався бюджет, план соціально-економічного розвитку, який називали планом занепаду, бо, як правило, він ніколи не виконувався. Згодом перейшли до індикативного планування. І лише під кінець 90-х років заговорили про стратегічне планування, розв’язання стратегічних проблем, оскільки тільки на той час назріли умови і, зрештою, були прийняті Закони “Про планування і забудову територій”, “Про державне прогнозування та розроблення програм соціальноекономічного розвитку України”. До речі, Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” покладає на органи місцевого самоврядування цей обов’язок, але він не конкретизований. Крім того, дається взнаки відсутність методичного забезпечення підготовки стратегічних планів. Є два погляди на стратегічне планування і на стратегічне управління розвитком міста, зокрема, що стосуються його економічної частини. Деякі науковці вважають, що можна говорити про муніципальну економіку як частинку загальної економіки міста. Тож муніципалітет має скерувати свої зусилля тільки туди. Нам ближча думка, що місто потрібно розглядати як єдиний комплекс стратегії розвитку. Тобто дія муніципальних управлінських зусиль чи сигналів має поширюватися по всьому міському простору. Управління чи управлінські рішення, які приймаються, мають бути економічно ефективними, екологічно виправданими і соціально справедливими. Потрібно спрямовувати ресурси передусім у розвиток. Але якщо ми порушимо співвідношення соціальної справедливості, то програємо, тому що не забезпечимо спадкоємності управління. Обурені громадяни швидко поміняють такого міського голову. Вони живуть одне життя і хочуть, щоб їхні проблеми розв’язувалися сьогодні. Зрозуміло, що система управління розвитком, яка будується органами місцевого самоврядування, має координувати діяльність усіх 279
підсистем. Розроблення стратегії розвитку території потребує системного аналізу, накопичення різнофакторної інформації до різних сценаріїв розвитку територій, які враховували б властивості території, її історію тощо. Потрібно аналізувати і прогнозувати, як розвиватиметься зовнішнє середовище, які дії ззовні можуть мати вплив на розвиток міста, які сценарії розвитку чи впливу різних політичних соціальних, економічних сил можуть реалізовуватися у місті. У 1994 р. у Львові спробували вперше побудувати такий стратегічний план розвитку свого міста. Він ділився на короткотерміновий (вісім років) і довготерміновий (п’ятнадцять років). Було поставлено мету, ідеал, інвентаризовано всі ресурси, які мало місто, і, виходячи з цієї мети, до ресурсів було додано те, що перед тим не вважалося ресурсом. Нагадаємо, що в економічному суперництві завжди виграє той, хто побачить і використає додатковий ресурс. Відтак був побудований механізм досягнення мети. Вперше було введено виконання власних програм, почали працювати за проектами, а не традиційно, попередньо визначивши, яким бачимо наше місто в області, яку роль воно має відігравати в Україні, яку нішу займати на міжнародній арені. І через управління розвитком, побудованим за проектами, вже до кінця 2001 р. те, що планувалося, було виконано. Важливо, щоб стратегічне планування було безперервним. Не можна сказати, що це вдалося витримати у Львові. Позаяк мусить бути забезпечений збір величезної кількості інформації, а деякі приватні підприємства дуже неохоче діляться своїми програмами і не узгоджують їх з органами місцевого самоврядування. Цю проблему певним чином треба унормувати. У розвинених країнах практично кожна територіальна громада має стратегічний план розвитку. В Україні вже також є досвід розроблення стратегічних документів. Наприклад, у 2001 р. за підтримки проекту “Посилення інституціональної спроможності місцевих та регіональних органів влади” (LARGIS) міністерства міжнародного розвитку Великобританії була розроблена “Стратегія розвитку Харківського регіону”. Вітчизняний досвід стратегічного планування висвітлений в низці публікацій. Серед них значну цікавість викликає брошура “Методологічні засади розробки стратегій регіонального розвитку”. Її, як і зарубіжні публікації, було використано при підготовці документа “Стратегічні засади соціально-економічного розвитку Тернопільської області до 2005 року” у 2001 р. Інститутом регіональних досліджень НАН України. Ця робота базувалася на ори280
гінальній методиці розроблення стратегій соціально-економічного розвитку регіону в умовах України. Вона підтвердила надзвичайну актуальність і своєчасність стратегічного соціально-економічного планування. Дуже важливим є й те, що в цій роботі висвітлено досвід співпраці органів управління з населенням щодо обговорення найактуальніших питань соціально-економічного розвитку території шляхом використання засобів масової інформації, організації нарад, семінарів, а також використання таких важливих соціологічних методів, як інтерв’ю, анкетування, опитування експертів тощо. Ще одним позитивним моментом названого документа є те, що в його рамках узгоджено понад 20 програм, які були розроблені для Тернопільської області. Зазначимо, що у Львові в 2001 р. з ініціативи Західного наукового центру НАН України укладена “Угода про організаційні та соціальноекономічні засади розвитку співпраці Волинської, Закарпатської, Івано-Франківської, Львівської, Рівненської, Тернопільської та Чернівецької областей в галузях господарського комплексу Західного соціально-економічного району України”, якою визнана необхідність розроблення стратегій соціально-економічного розвитку регіону як одного з дуже важливих напрямів співпраці між областями. Для того щоб стратегії соціально-економічного розвитку регіонів були реальним і ефективним інструментом управління регіональним розвитком, необхідно, на нашу думку, щоб проект стратегії в обов’язковому порядку погоджувався з самоврядними органами управління в межах регіону, для якого розробляється стратегія. При підготовці стратегій регіонального розвитку, які пропонуються урядом, органи місцевого самоврядування теж мають брати участь. Ще одним важливим управлінським інструментом є генеральні плани поселень, розроблення яких в роки незалежності України було дещо призупинено у зв’язку з відсутністю коштів. Роль генеральних планів важко переоцінити: в їх рамках здійснюється геоситуаційний прогноз територіального розвитку поселення, в якому узгоджується розміщення місць прикладання праці, житла, об’єктів інфраструктури тощо. А саме органи місцевого самоврядування на місцевому рівні відповідають за водо- та енергозабезпечення, прибирання території, вивіз сміття, функціонування місцевого громадського транспорту, утримання шляхів місцевого значення, соціальне забезпечення, фактичне планування території, надання послуг у сфері громадського харчування та інших. Відсутність виважених нормативів 281
надання таких послуг вимагає здійснення ґрунтовних науково-дослідних робіт, спрямованих на їх вироблення. Отже, органи місцевого самоврядування повинні мати не тільки нормативи, але й повну інформацію, як забезпечити населення такими послугами, скільки коштів для цього буде потрібно в найближчій і віддаленій перспективі. Особливо актуальним нині є розроблення генеральних планів і стратегій соціально-економічного розвитку малих міських поселень. Саме малі міста мають відіграти провідну роль в економічній, політичній та соціальній стабілізації в країні. У процесі розробки стратегічної мети розвитку малого міста необхідно дотримуватися певних вимог. До числа цих вимог належать: встановлення пріоритетів; досягнення консенсусу у визначенні шляхів реалізації мети; забезпечення стратегії відповідними ресурсами; визначення місця і ролі організації, зовнішніх і внутрішніх чинників протидії досягненню мети; підготовка працівників для виконання завдання; зміцнення політичної позиції міського голови за допомогою професійної підготовки персоналу; сприйняття нововведень в організації; гнучкість в роботі структурних підрозділів; сумлінність виконання службових обов’язків; розрахунок необхідних матеріально-технічних, людських, фінансових ресурсів; прийняття політичного рішення; підготовка плану; затвердження плану; контроль за виконанням; складання звітів за виконану роботу; контроль за виконанням стратегічного завдання; досягнення поставленої мети; внесення за необхідності змін у плані дій; перегляд за необхідності поставленої мети; коригування тактики у разі зміни обставин. Зауважимо, що, на нашу думку, у розробленні стратегічної мети розвитку малого міста, як і будь-якого іншого територіального утворення (великого міста, сільського населеного пункту), мають брати участь на тих чи інших засадах спеціалісти-містобудівники та фахівці, які володіють методами стратегічного планування і які постійно працюють над такими проблемами. Реалізації завдання щодо розробки генеральних планів і стратегій соціально-економічного розвитку малих міських поселень має допомогти “Загальнодержавна Програма розвитку малих міст України”. Зазначимо, нормативи для малих міських поселень, про які йшлося, приводяться в цій Програмі. Але, по-перше, це нормативи тільки для малих міст, а для інших поселень вони залишаються невизначеними, а по-друге, ці нормативи — вчорашній день порівняно зі стандартами, які досягнено в роз282
винених державах світу. Досить відзначити, що відповідно до аналогічних нормативів, наприклад США, забезпеченість житлом людини повинна складати близько 60 кв. м житлової площі (тобто площі тільки житлових кімнат), а в Україні в малих містах на 2010 р. планується забезпеченість нижча, ніж втричі (житлова площа є меншою від загальної приблизно в 1,8 раза). Але й цих показників досягнути буде великою проблемою (див. дод. 6). Дані дод. 6 засвідчують, що дві третини обсягів нового будівництва передбачається здійснити на другому етапі реалізації Програми (2006–2010 роки). Це, звичайно, вимагатиме відповідного фінансування. Розробники цієї Програми вважають, що її реалізація дасть змогу істотно поліпшити умови життєдіяльності населення, підвищити добробут жителів малих міст і України в цілому. Оскільки у вступній частині “Загальнодержавної Програми розвитку малих міст України” йдеться про те, що її прийняття дасть змогу органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування самостійно розробляти й реалізовувати конкретні плани відродження та розвитку малих міст за допомогою відповідної державної підтримки, враховувати потреби малих міст під час розроблення регіональних програм і стратегій розвитку, активно залучати до цієї роботи місцеві управлінські кадри, населення та підприємців, зробити більш масовою базу економічних реформ, то очевидною стає роль, яку ця Програма мала б відіграти у розробленні документації стратегічного значення. Але набагато складніша нині ситуація з розробленням генеральних планів великих міст. У розвинених країнах світу всі великі міста і практично кожний населений пункт забезпечені генеральними планами. Ці генеральні плани поселень є документами, які періодично корегуються у зв’язку з постійними змінами. В Україні після відновлення незалежності генеральні плани через брак коштів були оновлені лише у деяких великих містах, в тому числі і в Києві. Актуальність розроблення генерального плану великого міста в нових умовах реформування України можна розглянути на прикладі міста Львова. Попередній генеральний план Львова розроблявся інститутом “Укрзахідцивільпроект” (тепер “Містопроект”) у 80-х роках ХХ ст. і був затверджений у 1992 р. Але він вже виконав свої головні завдання. Здобуття Україною незалежності, зміна політичного курсу держави, пошуки нової економічної моделі розвитку націо283
нального господарського комплексу та інші фактори стали потужним каталізатором загострення усіх проблем розвитку міста Львова та надзвичайно актуалізували розроблення нового Генерального плану. Саме тому необхідність розроблення Концепції Генерального плану міста Львова на період до 2020 р., яка має передувати виконанню самого Генерального плану, не викликала сумнівів. Це розроблення було здійснене в 2001 р. проектним інститутом “Містопроект” (Львів). Для забезпечення глибини проробки Концепції, здійснення її на наукових засадах, посилення обґрунтування рішень з окремих питань ряд робіт виконувався провідними науково-дослідними організаціями та проектними установами України. Зокрема, Інститут регіональних досліджень НАН України, згідно з договором № 50-2001, розробляв “Обґрунтування Концепції Генерального плану міста Львова” за такими напрямами: • демографічний прогноз по м. Львову і Львівській області на період до 2020 р. з виділенням 1-ї черги — 2005 р.; • визначення пріоритетних видів економічної діяльності для м. Львова в контексті економічних моделей розвитку міста; • вивчення та узагальнення світового досвіду регулювання розвитку міст. Очевидно, що саме це дослідження покаже ймовірні стратегічні напрями соціально-економічного розвитку міста, що зрештою має допомогти авторам нового генерального плану Львова вибрати стратегію соціально-економічного розвитку міста на найближчу і більш віддалену перспективу та вплести її в канву містобудівельної стратегії — квінтесенції генерального плану. В науково-дослідних роботах потрібно обґрунтувати і нормативи розвитку інфраструктурних систем. Збір вихідних даних і опис методики дослідження та обґрунтування соціально-економічних засад Концепції Генерального плану міста повинен відповідати науково-технічному завданню на створення науково-технічної продукції. Зазначимо, що в основі генеральних планів поселень, програм і стратегій соціально-економічного розвитку територіальних утворень, а також попередніх наукових розвідок мають лежати ті чи інші економічні моделі. Таких моделей може бути багато. На сьогодні ще не зроблено остаточно вибір типу економічної моделі, згідно з якою мав би розвиватися Львів у найближчій і відда284
леній перспективі. Вибір економічної моделі — це, по суті, вибір стратегії соціально-економічного розвитку міста. Отже, перш ніж приймати остаточне рішення, варто все добре обміркувати і зважити. Нині, після узагальнення світового досвіду, запропоновано кілька економічних моделей, відповідно до яких можна розвивати й місто Львів, а саме: модель економічного росту з екзогенним технологічним прогресом, яка базується на переважному імпорті технологій, капіталів, ресурсів; модель економічного росту з ендогенним технологічним прогресом, що ґрунтується в основному на внутрішніх ресурсах, капіталах, інноваціях; економічна модель сталого розвитку (гармонійний, збалансований розвиток всіх сфер з наявними ресурсами); економічна модель змішаного типу. Звичайно, “Обґрунтування Концепції Генерального плану Львова” вимагає для вибору оптимальної моделі розгляду всіх можливих варіантів економічного розвитку і їх потенційного впливу на показники перспективної чисельності населення. Зазначимо, що всі перелічені моделі можна назвати інтегральними з точки зору необхідності участі у їх реалізації державних і самоврядних структур управління. Економічні моделі у трактуванні деяких авторів, які їх розглядають переважно через призму місцевого самоврядування, мають нетрадиційний вигляд. Так, в основі кожної з економічних моделей, запропонованих і обґрунтованих у монографії [629, c. 53] , лежить модель організації відносин між економічними суб’єктами та органами місцевого самоврядування. Отож ці моделі можна умовно назвати організаційними. Виділено шість організаційно-економічних моделей, а саме: модель муніципальної підтримки приватних програм; муніципальна модель; приватна модель; приватно-політична; модель партнерства, ініційованого приватним сектором; модель партнерства, ініційованого муніципалітетом. Охарактеризуємо коротко їх. Модель муніципальної підтримки приватних програм допускає відповідальність структурного підрозподілу за виконання програм та їх фінансову підтримку, активність приватного сектора та недержавних організацій. При цьому може спостерігатися суб’єктивність у визначенні критеріїв оцінки ефективності. Муніципальна модель не передбачає участі приватного капіталу. Вона можлива за мотивації і належної кваліфікації працівників відповідного органу місцевого самоврядування. Застосовувати таку модель доцільно для розвитку 285
підприємств муніципального господарства, її застосування обмежене нестачею ресурсів. Приватна модель функціонує при опосередкованій участі муніципалітету і безпосередньо залежить від прибутку. У чистому вигляді таку модель реалізувати неможливо, оскільки влада повинна проводити обмежуючу тарифно-цінову політику. Посилання на те, що модель виправдала себе в Україні у сфері пасажирських перевезень, де активна політика приватного бізнесу суттєво змінила структуру пасажирського транспорту на міських і приміських маршрутах, на нашу думку, є некоректним. Приватно-політична модель передбачає часткову участь муніципалітету, яка полягає в піклуванні про отримання грантів та їх цільове використання. Така модель може використовуватись при закладенні в місцевому бюджеті коштів на підготовку грантів і довгострокових кредитів. Зазначимо, що без підтримки органів місцевого самоврядування важко отримати гранти для потреб розвитку муніципального господарства. Тим паче це стосується приватних чи громадських проектів. У моделі партнерства, ініційованого приватним сектором, який є чутливішим до інновацій, участь муніципалітету зводиться до політичної підтримки підприємництва та створення необхідних для цього спеціальних підрозділів. Така модель досить активно сьогодні впроваджується в Україні. Згідно з моделлю партнерства, ініційованого муніципалітетом, він залучає до співпраці приватні компанії, створюючи корпорації змішаної форми власності. Такий підхід ефективний, зокрема, при розробленні соціально значущих проектів або при організації виробництва “громадських” товарів підвищеної якості. Але є спірною думка про те, що такі моделі можна застосовувати незалежно від величини територіальної громади і що вони однаково цінні як для села, так і для великого міста [629, с. 53]. Звичайно, при прийнятті таких моделей вони повинні обговорюватися не тільки на різних управлінських рівнях, але й з жителями територіальної громади. Отже, стратегічне управління, програми соціально-економічного розвитку, моделі розвитку необхідно використовувати як інструменти: без них неможливо ефективно управляти територіальним розвитком, сприяти реалізації регіональної політики тощо. Для того щоб працівники самоврядних органів володіли такими інструментами і могли їх використовувати у своїй діяльності, необхі286
дно, на нашу думку, організовувати на базі навчальних закладів, наприклад в Українській Академії державного управління при Президентові України чи в університетах України щорічні, принаймні двотижневі, семінари, на яких вони могли б знайомитися з новими досягненнями у сфері розроблення стратегічних і програмних документів, а також генеральних планів поселень. На таких семінарах працівники органів управління могли б обмінюватися досвідом, ділитися отриманими здобутками. У попередніх розділах неодноразово наголошувалося, що підвищення ефективності діяльності органів місцевого самоврядування неможливе без належного удосконалення чинного законодавства. У цій площині дослідники мають чи не найбільше роботи. Що ж до працівників самоврядних органів управління, то для належного виконання ними своїх функцій потрібно, щоб вони обов’язково освоювали такі науки, як місцеве самоврядування і муніципальне право, а також атестувалися з цих дисциплін. Підвищення ефективності діяльності органів місцевого самоврядування передбачає зміцнення економіки України, удосконалення регіональної політики. І звичайно, необхідно удосконалити адміністративно-територіальний поділ держави. Зазначимо, що нині активізувалося обговорення методологічних і прикладних проблем вдосконалення адміністративно-територіального устрою України на різних ієрархічних рівнях управління, а також у працях з регіональної економіки, політичної географії, економічної і соціальної географії. Але більшість праць присвячено економічній, суспільній, соціально-економічній регіоналізації держави. Рівень територіальних одиниць місцевого самоврядування практично ігнорується: нові схеми економічного чи суспільного районування прив’язуються, як правило, до існуючого адміністративно-територіального поділу України. У той же час на сьогодні яскраво простежується невідповідність між адміністративно-територіальним поділом і соціально-економічними особливостями розвитку території. Пропозицій по вдосконаленню адміністративно-територіального поділу України, які б враховували особливості макро-, мезо- і мікрорівнів і торкалися низових рівнів місцевого самоврядування, не так уже й багато. Серед них виокремлюється адміністративно-територіальний поділ, обґрунтований О. Невелєвим, який розробив принципи виділення і формування адміністративних утворень. Він вважає, 287
що економічний район має формуватися за принципом економічної єдності розташованого на його території господарства, району, яке може розглядатися як господарський комплекс, що функціонує в цілісному режимі, з урахуванням специфічних місцевих умов. Таким вимогам відповідають Кримський, Донбаський, Причорноморський, Придніпровський, Центральний, Східний, Західний регіони тощо, які він називає так званими плановими регіонами. Ці райони створюються за об’єктивно обумовленими об’єднуючими критеріями з метою здійснення єдиної економічної політики. Вони є поліцентричними міськими агломераціями (конурбаціями, на зразок Рурського басейну в Німеччині). До “планових” регіонів належить певна сума адміністративно-територіальних утворень нижчого рівня. Всі адміністративно-територіальні одиниці нижчого рівня (області, райони в областях та території населених пунктів) доцільно утворювати за принципами формування так званих вузлових центрів. Їхня цілісність обумовлюється тяжінням, що об’єктивно склалося, певних територій або населених пунктів до певного центру — вузла. Масштаб поширення цих внутрішніх тенденцій на певній території буде різним відносно різномасштабних вузлових центрів (обласних, районних, окремих населених пунктів). Області повинні утворюватися за принципом визначення меж моноцентричних агломерацій великих міст обласного значення (входять до складу економічних районів). Це так звані вузлові регіони, цілісність яких обумовлюється внутрішніми тенденціями тяжіння до певного центру — вузла, яким є домінуючі міста (центри агломерацій), що концентрують потоки людей, товарів, напрямки транспортних комунікацій, руху транспорту тощо. Райони мають утворюватися за принципом визначення меж моноцентричних агломерацій міст районного значення (входять до складу областей). До цієї ж категорії (рівня) адміністративно-територіального поділу належать райони в містах обласного значення. Населені пункти мають охоплювати території в межах, що забезпечують життєдіяльність сіл, селищ та поселень міського типу. Таким чином, визначення меж областей і районів має здійснюватися за принципом формування вузлового регіону обласного та районного значення. Центром таких адміністративно-територіальних утворень мають бути об’єктивно визначені міста обласного або районного значення. У якості прикладу формування меж вузлового регіону обласного значення він наводить аргументи (фактори), які 288
обумовлюють визначення території Київського столичного регіону (або округу). Це, зокрема: 1. Визначення об’єктивно обумовлених меж можливого розміщення столичної житлової зони, тобто території, на якій Генеральним планом розвитку Києва до 2020 року передбачається будівництво житла для жителів столиці, виходячи з фактичних резервів міської території, діючих містобудівних вимог та нормативів. 2. Визначення меж столичної екологічної зони, тобто території, в межах якої має проводитись спільна екологічна та рекреаційна політика. 3. Визначення меж столичної промислової зони, тобто території, в межах якої має розроблятися спільна промислова політика, зокрема розміщення виробництв різного ступеня екологізації, технологічна кооперація та взаємонеобхідні поставки. 4. Визначення меж столичної зони трудової, медичної та культурно-освітньої маятникової міграції, в межах якої має формуватися спільна політика єдиного ринку праці, забезпечення потреб населення Київської агломерації в послугах і пов’язана з цим політика розвитку приміського транспорту (залізничного та автобусного), а також розвитку ефективного автомобільного сполучення між населеними пунктами Київської агломерації з м. Києвом. 5. Визначення меж столичної зони сільськогосподарських інтересів м. Києва, на території якої мають вироблятися сільгосппродукти, в поставках яких на ринок столиці зацікавлене населення Києва, підприємства київського АПК, а також виробники сільськогосподарської продукції, що мають тяжіння до столичного ринку тощо. В результаті аналізу вимог кожного фактора встановлюються межі території, на яку поширюються вимоги цього фактора. Наприклад, якщо аналіз показує, що розміщення житлового будівництва до 2020 р. об’єктивно раціональне на території якихось населених пунктів, що розташовані від м. Києва на певній відстані, за межами сучасної міської території, у приміській зоні, то межі столичного округу, за цією вимогою, повинні бути такими, щоб приєднати до його складу ці населені пункти. І так далі, за всіма факторами. Очевидно тоді, що остаточні межі столичного регіону (округу) повинні бути встановлені шляхом суперпозиції (накладання) територій, визначених виходячи з вимог кожного фактора з тим, щоб конфігурація його загальної території відповідала можливостям задоволен289
ня потреб, обумовлених усіма факторами її утворення. Сформованому таким чином Київському регіону (столичному округу) повинен бути наданий статус області. Всі інші області України теж необхідно формувати за аналогічним принципом. За таким же принципом мають встановлюватися й межі районів з центром тяжіння — місто районного значення. О. Невелєв вважає, що саме такий системний підхід має бути застосований як методологічна основа адміністративно-територіальної реформи [420, с. 10–13]. Ці та інші пропозиції обговорюються і, очевидно, в найближчий час виокремиться нова схема адміністративно-територіального устрою України. На нашу думку, зараз недоцільно кардинально перебудовувати адміністративно-територіальний устрій у зв’язку з відсутністю відповідних коштів. Але наукові обґрунтування мають бути здійснені і пропозиції обговорені. Особливо болючими питаннями є проблеми міст обласного підпорядкування, проблеми районів у містах та ін. Відокремлення таких міст в сучасному адміністративно-територіальному устрої від територій адміністративних районів, на яких вони розташовані, навіть якщо ці міста виконують водночас і роль адміністративних районів, є одним з найсуттєвіших недоліків цього устрою. В цьому контексті слушними є наведені міркування О. Невелєва. Існуюча організація територіального устрою та системи місцевого самоврядування має недоліки, що істотно впливають на ефективність управлінської діяльності, а саме: • регіональний та місцевий рівень управління склався відповідно до адміністративного устрою України початку 30-х років в інтересах централізованого управління. Значна частина самоврядних одиниць (сіл, селищ, міст районного значення) позбавлена необхідних фінансово-економічних ресурсів для свого існування; • не узгоджена система адміністративно-територіальних одиниць з конституційним визначенням суб’єкта місцевого самоврядування — територіальної громади: у межах одних населених пунктів перебувають інші населенні пункти, територіальні громади яких є самостійним суб’єктом місцевого самоврядування (наприклад, у м. Львові–Брюховичі, Винники, Рудно); • не сформована економічна база органів місцевого самоврядування для надання повноцінних громадських послуг. Методологічні та прикладні проблеми вдосконалення територіального політико-адміністративного устрою України активно диску290
туються в науковій літературі. Які принципи мають діяти при встановлені меж адміністративно-територіальних одиниць (далі АТО)? Скільки рівнів адміністративно-територіального поділу допускається і яке оптимальне число адміністративно-територіальних одиниць нижчого рівня повинна охоплювати адміністративно-територіальна одиниця вищого рівня? Які критерії закладаються для визначення зазначених рівнів? На ці та інші запитання повинні дати відповідь Закони України “Про адміністративно-територіальні центри” та “Про місцеве самоврядування в Україні”. Проте, на нашу думку, в підходах до вирішення наведених питань існує багато застарілих стереотипів, які перешкоджають виявити проблеми відповідні сучасним реаліям і потребам. Інерційність економіко-географічного і економічного мислення призводить до того, що більшість сучасних наукових схем і моделей територіального управління ґрунтуються на принципі відповідності економічного районування і територіального політико-адміністративного устрою. Однак якщо проаналізувати проблематику у структурно-функціональному відношенні, то можна зробити висновок, що цей принцип не враховує функціональну різноманітність, автономність розвитку економічних, політичних і адміністративних структур, а також такі соціально-політичні моменти, як доцільність стабільності регіональних пропорцій, інформаційної та правової спадкоємності. Тим більше що в умовах ринкового суспільства адміністративні структури, виконуючи насамперед соціально-політичні функції, безпосереднього управління економікою не здійснюють. Невідповідність територіально-адміністративних і соціально-економічних полів (вузлових районів), породжуючи певні суперечності, не може автоматично вести до повної зміни існуючої системи, яка має широкі можливості, або шляхом внутрішнього перегрупування частково їх усунути. Спробою практичної реалізації принципу відповідності економічного районування і адміністративно-територіального устрою було створення наприкінці 50-х років на території України системи раднаргоспів, які огортали кілька сучасних областей. За тих умов це могло мати прогресивне значення, оскільки протистояло виключно галузевому підходу в управлінні господарством. Хоча з різних ідеологічних та організаційних причин ідея раднаргоспів так і не була повністю реалізована, але за інерцією, досить відчутною в сучасній регіональній економіці, фактично трансформувалася в ідею самоврядування великих регіонів, що охоплюють кілька сучасних областей. 291
При цьому ніби непоміченими залишаються нові територіальнополітичні й економічні реалії: утворення нової держави з іншими пропорціями, розмірами території, іншою ієрархією соціально-економічних центрів тощо. Тому більшість сучасних схем економічної регіоналізації України (6–12 економічних районів) — це в основному групування областей за ознаками однорідності. Сама ідея укрупнення адміністративних областей, в основі якої, як уже зазначалося, лежить інерція мислення 60-х років і установка на уніфікацію європейських і азійських частин колишнього СРСР, не узгоджується з нашими реаліями. Величезні відстані від периферійних районів до пропонованих центрів (іноді понад 300 км) при поганому транспортному сполученні ускладнять процес адміністративних відносин центру і периферії. Інший стереотип розуміння проблематики адміністративно-територіального устрою полягає в абсолютизації історичного принципу та мислення за аналогіями. Як аргумент демонструються історичні моделі чи зарубіжні приклади і пропонується їх механічне перенесення на сучасну ситуацію в Україні. Внаслідок цього недооцінюються вже сформовані в Україні функціональні зв’язки і співвідношення між різними територіальними підрозділами суспільства. У світі дійсно є начебто архаїчні адміністративні системи, але при цьому в зовнішню патріархальну форму таких систем закладено новий зміст, виходячи з реальних потреб суспільства. Тому будь-які ідеї відновлення адміністративних структур минулого, особливо періоду бездержавності українського народу, є методологічно і практично неприйнятними. Щодо проблеми регіоналізації України, то тут відповідно до статистичних критеріїв увагу треба звернути вглиб території, тобто дослідити ситуацію на рівні адміністративних районів і міськрад, виявляючи при цьому центри соціально-економічного тяжіння міжрайонного значення. Надобласне районування України в умовах нашої держави може мати значення лише для розроблення державної стратегії розвитку, індикативного планування, розроблення регіональних і міжрегіональних цільових програм, вирівнювання рівнів соціально-економічного розвитку раціоналізації системи розселення тощо. Створення таких великих регіонів як об’єктів управління небезпечно з політичної точки зору. Як свідчить досвід ряду зарубіжних країн (США, Канади, Росії та ін.), наявність таких великих регіонів може посилити негативно-відцентрові тенденції в державі, загострен292
ня сепаратистських настроїв [343]. Навіть у Польщі під час проведення адміністративної реформи при створенні 16 воєводств (2–4 млн чол. населення кожне), що відповідає за чисельністю населення приблизно нашим адміністративним областям, були побоювання, чи не буде проявів сепаратизму. Сепаратистські тенденції може породжувати і нерівномірний розвиток регіонів. Якщо у Франції коефіцієнт нерівномірності розвитку регіонів становить 1,15, то в Україні — 2,3. А наприклад, коефіцієнт локалізації промисловості в Донецькому регіоні у 10,9 раза вищий, ніж у Поліському. Ситуація може призвести до загострення ситуації як між регіонами, так і центром. Така велика область, як, наприклад, Донецька з населенням 5 млн чол., може робити серйозний економічний і політичний тиск на центральний уряд. Існуючі нині розміри областей співмірні з основними європейськими державами. Отже, існуючі стереотипи в переважно негативній оцінці сучасного адміністративного поділу України мало аргументовані. Якщо критично проаналізувати ситуацію, то стає зрозуміло, що, незважаючи на наявність деяких диспропорцій і недоліків у розміщенні адміністративних центрів і меж, у цілому сучасна адміністративно-територіальна система відповідає розмірам України, ієрархії соціально-економічних центрів і навіть основним геокібернетичним критеріям. Проте якщо взяти до уваги необхідність зміцнення української державності, певні інтереси, то вдосконалення адміністративно-територіального устрою повинне відбуватись з дотриманням деяких принципових засад: • оскільки в Україні немає етнополітичних засад для федералізації і не було досвіду такої організації управління у минулому, держава повинна залишитися унітарною; • не всі форми державної влади мають замикатися на певній території. У Франції, наприклад, є судові округи, які не відповідають територіальним громадам; • нова перспективна система має враховувати політичні та економічні інтереси як держави, так і населення адміністративнотериторіальних одиниць, зміцнювати територіальну єдність країни, зменшувати витрати на надання і одержання адміністративних послуг. Послідовність методичних прийомів оптимізації адміністративнотериторіального устрою України може охоплювати такі етапи: 1. Проведення вузлового районування території на різних рівнях ієрархії. 293
2. Визначення кількості та орієнтовних розмірів адміністративних рівнів на основі політичних, соціальних та економічних критеріїв. 3. Розмежування основних адміністративних одиниць. 4. Розроблення мережі адміністративних округів окремих видів. 5. Прогнозування суспільних наслідків нової адміністративно-територіальної системи. Можливим варіантом нової структурної перебудови адміністративно-територіального устрою України в напрямі зменшення кількості адміністративних одиниць і адмінперсоналу є загальне зменшення ієрархічних рівнів, перехід від чотириступеневої ієрархічної системи (центр — область — район — сільрада) до триступеневої. Це дозволить наблизити центр до периферійних територій, зменшити витрати населення на одержання адміністративних послуг, провести деконцентрацію регіональних функцій і повноважень, покласти в основу вищої ланки адміністративно-територіального устрою географію центрів міжрайонного значення. Досвід такого устрою має Франція, Туреччина. Середні параметри нової адміністративної одиниці такі: площа — 7–9 тис. км кв., чисельність населення — 500–800 тис. чол., загальна кількість одиниць — до 80. Орієнтовна назва — департамент, округ, земля. Окремі адміністративні округи доцільно створювати навколо великих міст. Нові адміністративні одиниці нижчого рівня (орієнтовно волость) можуть створюватися шляхом розукрупнення адміністративних районів або укрупнення сільрад. Орієнтовні розміри волості: площа — 0,2–0,4 тис. км кв.; населення — 10–20 тис. чол. На кожну одиницю вищого порядку припадало б 15–20 волостей. Утворення волостей дозволило б сконцентрувати матеріальну базу і ресурси для виконання господарських функцій; зменшити кількість адміністративних одиниць і зекономити кошти; залучити до соціально-економічного життя значний людський потенціал; побороти негативні наслідки історичної роз’єднаності українських земель. Іншим варіантом зміни територіального устрою України є вдосконалення обласного поділу на основі територіального критерію і наявності центрів міжрайонного значення. З огляду на це доцільно було б створити такі нові області, як Уманська, Криворізька, Маріупольська, Краматорська. Це дало б можливість одержати більш збалансовану в кількісному і просторовому відношенні модель вищої ланки адміністративного устрою для 5,5 млн жителів. 294
Звичайно, запропоновані варіанти потребують додаткового аналізу й обговорення. Що не викликає сумніву, так це необхідність насамперед реформування найнижчої ланки — сільських рад, укрупнення їх розмірів до 5–10 тис. чол. і вирішення питань, пов’язаних з існуванням інституту територіальної громади. Відповідно до ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування [271]. Територіальна громада є первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень [198]. Які параметри вона повинна мати, щоб після визнання її державою могла забезпечити виконання мінімальних встановлених законом функцій? Оскільки ст. 7 Конституції України гарантує місцеве самоврядування, то або держава легітимізує (визнає через реєстрацію) тільки такі територіальні громади, які мають достатній ресурс для здійснення мінімально визначених законом функцій, або ж, допускаючи можливість реєстрації економічно неспроможних громад, передає їм через механізм вирівнювання потрібні фінанси. Зрозуміло, що другий шлях у сучасних умовах неприйнятний, хоча виняток з правил в окремих випадках можливий. Проте останні 12 років ми йшли власне цим шляхом. Кількість сільрад зросла від 9211 в 1991 р. до 10263 у 2001 р. І якщо одна сільрада в 1971 р. обслуговувала в середньому 3,6 населеного пункту з чисельністю 2,5 тис. чол., то в 1991 р. — відповідно 3,1 і 1,8 тис. чол., а в 2001 — 2,8 населеного пункту з чисельністю населення 1,5 тис. чол. Якщо ж йти першим шляхом, то апріорі територіальна громада мусить мати достатньо ресурсів для організації самоврядування і здійснення представницькими і виконавчими органами місцевого самоврядування власних повноважень. Делеговані повноваження разом з коштами на їх виконання передаються державою відповідним органам самоврядування АТО, виходячи з найефективнішого їх здійснення відповідно до критерію субсидіарності [693] та раціонального використання ресурсів. Причому територіальну громаду можна визначати як сформоване за відповідними параметрами АТО первинного рівня, яка не тільки має змогу виконувати самоврядні функції, а й дозволяє проводити ефективну державну політику. АТО середнього рівня (району) передаються функції і повноваження, які не можуть ефективно виконуватися на первинному рівні. І нарешті, введення 295
третього вищого рівня АТО (область) дозволяє організувати виконання неделегованих державою функцій, переданих через деконцентрацію з центрального рівня. Проте не слід жорстко прив’язувати виконання деяких державних функцій до однієї АТО. За певних умов, як зазначалося, можуть утворюватись: спеціальні органи (наприклад, суди, прокуратура), які поширюють свою діяльність на кілька АТО (округ). Однак це не стосується органів загальної компетенції, які повинні бути прив’язані до конкретної АТО. Критерії розмежування повноважень між різними рівнями АТО дає чинний Бюджетний кодекс [81] через визначення первинних, базових та спеціалізованих соціальних послуг. Відповідно до ст. 86 Бюджетного кодексу перший рівень компетенції, який розташований найближче до населення, визначається виходячи з принципу субсидіарності — забезпечення надання гарантованих державою першочергових соціальних послуг. Другий рівень визначається повноваженнями по наданню основних соціальних послуг, гарантованих державою для всіх громадян, третій — повноваженнями на забезпечення гарантованих державою послуг, необхідних для окремих категорій громадян, або таких що потрібні для регіону в цілому. Використовуючи нормативний підхід для розрахунку бюджетних потреб та можливості їх реалізації АТО, останні можна класифікувати за кількістю жителів: первинний — не менше 5 тис. жителів; середній — не менше 50 тис. жителів; вищий — не менше 1,5 млн жителів. Зрозуміло, що населені пункти — селища, міста — належать до первинного рівня. Логічно містам, які виконують функції районних чи обласних центрів, передавати функції і повноваження відповідних АТО середнього чи вищого рівнів і говорити про них як про міста зі спеціальним статусом. Це, крім іншого, зніме протистояння по лініях райцентр — район, обласний центр — область. Визначення необхідної чисельності жителів, за якої утворюється АТО відповідного рівня, є важливою умовою, але не менш важливе значення має певний часовий норматив доступності до соціальних послуг, реальна керованість територією тощо. Пропонуючи визначати територіальну громаду через АТО первинного рівня, що має встановлені територіальні межі, до якої входять жителі одного чи кількох населених пунктів і управління якою 296
здійснюється органами місцевого самоврядування відповідно до закону, ми намагалися пом’якшити проблеми, які виникають за активного використання інституту територіальної громади. Проте існує спосіб позбутися зазначених проблем взагалі. Він полягає в тому, щоб привести і Конституцію України, і Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” у відповідність до Європейської хартії місцевого самоврядування, ратифікованої Верховною Радою України 15 липня 1997 р. Європейська хартія місцевого самоврядування (ст. 3) визначає суб’єктом місцевого самоврядування місцеву владу (ради, збори) і не передбачає існування територіальних громад. Отже, в цьому разі не існує потреби об’єднувати жителів сіл, селищ в одну територіальну громаду для обрання її представницького органу. Створення органів загальної компетенції прив’язується до утворених за відповідним принципом АТО. Введений нашим законодавцем інститут територіальної громади, який відсутній у Хартії, значно ускладнив в Україні правове регулювання місцевого самоврядування, до системи якого введено територіальні громади. Ліквідація цього інституту значно спростила б проведення адміністративно-територіальної реформи: укрупнення первинних адміністративно-територіальних одиниць не потребувало б проведення референдумів територіальних громад, яких стосується дане укрупнення. Водночас були б усунуті суперечливі місця у Конституції. До речі, відповідь на питання чи ми залишаємо у системі самоврядування основного носія його функцій і повноважень — територіальну громаду, чи приводимо Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” у відповідність до Європейської хартії місцевого самоврядування дає нам і відповідь, як його розвивати. При збереженні територіальних громад, виходячи з їх рівності, потрібно зміцнювати слабкі громади. Проте зрівняти матеріально-фінансові спроможності громад фактично неможливо. Звідки взяти і передати потрібні ресурси для вирівнювання сільським громадам, щоб вони могли вирішувати такі ж проблеми, як і територіальні громади, наприклад, міст обласних центрів. Це і з економічної, і управлінської точок зору невиправдано. Ставши на позиції Хартії, ми маємо розмежувати функції і повноваження місцевих влад залежно від рівня адміністративно-територіальних одиниць, до яких вони належать, поклавши в основу ефективне виконання функцій і раціональне використання ресурсів, тобто фактично принцип субсидіарності. Цей шлях потребує внесення змін до Конституції України, прийняття нового Закону “Про місцеве са297
моврядування в Україні” та внесення змін до ряду інших чинних законів. Проте, на нашу думку, цей шлях продуктивніший з точки зору ефективного управління. Наведене ніяким чином не обмежує прав громадян на участь у місцевому самоврядуванні. У п. 2 ст. 3 Хартії зазначається, що право на місцеве самоврядування “здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи”. І далі: “це положення ніяким чином не заважає використанню зборів громадян, референдумів, будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом”[170]. Такий закон є [183], хоча і потребує певного уточнення з огляду на сьогоднішні реалії. До речі, з точки зору приведення нашого законодавства у відповідність до європейських вимог варто скористатися офіційно визначеними Єврокомісією підходами при проведенні адміністративно-територіальної реформи в Україні, зокрема щодо відповідності наших АТО існуючій в Євросоюзі класифікації адміністративно-територіальних одиниць (NUTS) [711]. Цей класифікатор передбачає існування п’яти рівнів АТО. До п’ятого рівня зараховано первинні (базові) одиниці, незважаючи на чисельність населення, що проживає на їх території. Визначальним для зарахування певної АТО до цього рівня є критерій субсидіарності. До нього належать польські гміни, німецькі муніципалітети, французькі комуни та ін. Сільські райони зараховано до четвертого рівня. Адміністративно-територіальні одиниці з чисельністю мешканців у межах 150–800 тис. чол. належать до третього рівня NUTS. Це французькі департаменти, іспанські провінції, шведські лани, а також німецькі, грецькі, бельгійські райони чи їх аналоги в інших країнах. До другого рівня NUTS зараховано АТО з чисельністю населення в межах 0,8–3 млн чол. Сюди потрапили німецькі, італійські, французькі регіони, а також іспанські автономні округи й австрійські землі. Всі інші АТО з чисельністю населення в межах 3–7 млн чол., потрапили до першого рівня NUTS, наприклад, німецькі землі. Наведені рівні відрізняються не стільки чисельністю населення, яке проживає в АТО, скільки різними повноваженнями. Існує рекомендований перелік таких повноважень, співвіднесений до різних рівнів NUTS. Усі АТО реєструються і мають свій код. 298
Таких підхід вимагає коригування викладених міркувань щодо трирівневої системи АТО, яка склалася в основному з 1939 р. Її ж було застосовано на західноукраїнських землях після їх приєднання до СРСР. Треба визнати, що від часу ліквідації Дрогобицької (1959) та Ізмаїльської (1954) областей і утворення Черкаської (1954) структура адміністративно-територіального поділу України виявилася стійкою і життєздатною. Стосовно подрібнення сільських районів у західних областях України, то воно було продиктоване боротьбою з партизанами Української повстанської армії, проведенням депортації сімей “посібників” та “куркулів” і організацією колгоспів. Обговорюючи життєздатність кожного із запропонованих варіантів, варто пам’ятати, що універсальних моделей чи алгоритмів організації території не існує, а доцільність тих чи інших змін диктується загальнодержавними завданнями та конкретними обставинами. Для того щоб наші зусилля не були марними, потрібно врахувати явні та приховані тенденції цього процесу і, безумовно, бути обачними. Не менш складним питанням з точки зору місцевого самоврядування є різна величина територіальних самоврядних одиниць (адміністративних районів, міст). Якщо говорити про міста, то, очевидно, доцільно розробити типові схеми міського самоврядування з визначенням концептуальних підходів до формування структури управління містом з урахуванням його величини. Зважаючи на те, що місто — єдиний організм, розробити і схему управління ним. Одним з варіантів таких схем може бути і львівський. Варто визначити статус міста, приміської зони, резервних територій і закріпити законодавчо необхідність узгодження розвитку приміської зони та можливість утворення федеративних об’єднань територіальних громад з формуванням окремих бюджетів розвитку, передбачити механізм державної чи регіональної дотації таких районів розвитку. Райони розвитку мають забезпечити розроблення генеральних планів, будівництво інженерних комунікацій та споруд, а також створення відповідних виробничих (промислових) зон і соціальної інфраструктури. Врегулювати ці питання доцільно у Містобудівному та Муніципальному кодексах України. У ХХІ ст. відбудеться повсюдне впровадження і суттєве удосконалення електронного документообігу у діловодстві і в інших видах діяльності управлінських структур. Найближче майбутнє — саме за такими технологіями. Це означає, що кожний працівник органу місцевого самоврядування повинен вміти працювати на комп’ю299
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Пошук шляхів підвищення ефективності діяльності органів місцевого самоврядування» з дисципліни «Принципи і методи діяльності органів місцевого самоврядування»
