Правове регулювання інформаційних відносин в Україні
З метою забезпечення дотримання прав громадян уряд повинен виконувати свої обов’язки, враховуючи отриману інформацію зі сфери громадського сектора. Звичайно має бути розвинена інформаційна інфраструктура, що гарантуватиме доступ до інформації громадського сектора з громадських закладів та приватних помешкань, і державою повинен здійснюватися постійний моніторинг відповідних заходів. Доступ та використання громадського інформаційного сектора обговорювали в 1997 р. на конференції в Бонні, в якій брали участь країни ЄС та ЦСЄ (Центральної і Східної Європи). На конференції було відзначено ключову роль громадського сектора в покращенні загального доступу до інформації, зростання інформаційного ринку як перспективи створення нових робочих місць у найближчі роки; необхідність координації підходів у певних галузях (право та обмеження на доступ, цінова політика та захист авторських прав) з метою запровадження доступу до громадського інформаційного сектора для громадян та підприємств в усіх державах Європи. Третім Форумом інформаційного суспільства держав ЄС та ЦСЄ було рекомендовано залучати представників усіх держав ЦСЄ до спільних європейських програм та роботи у спільних європейських установах та інституціях. Експертна група “Громадські послуги: наближення управління до громадян” розпочала аналіз та розроблення питань, що стосуються збору, обробки та використання інформації громадського сектора в рамках Європейського форуму інформаційного суспільства. Поступ України до інформаційного суспільства викликав, окрім іншого, потребу адаптації органів публічної влади до нових соціаль224
них відносин та узгодження інтересів людини, суспільства, держави. Однією з проблем, які постали, є підвищення ефективності інформаційно-аналітичного забезпечення діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування. З цією метою 7 травня 2000 р. Постановою № 777 Кабінет Міністрів України утворив Урядову комісію з питань інформаційно-аналітичного забезпечення діяльності органів виконавчої влади [480]. Результатом роботи цієї комісії стало напрацювання “Концепції реформування законодавства України у сфері суспільних інформаційних відносин”. Проект зазначеної Концепції розроблявся разом з науковцями Харківської юридичної академії імені Ярослава Мудрого, що займаються проблематикою інформаційного права та правової інформатики. На думку авторів проекту Концепції, її впровадження позитивно впливатиме на формування умов комплексного вирішення проблем державної політики у сфері суспільних інформаційних відносин щодо створення нормативно-правової бази інформаційного суспільства, поступ до якого здійснюється нашою державою відповідно до Програми інтеграції України до Європейського союзу. З часу проголошення незалежності України вже створено значний масив законодавчих та підзаконних нормативних актів, які є базою нормативно-правового регулювання суспільних інформаційних відносин. Тому, на думку авторів Концепції, сукупність правових норм у галузі інформатизації досягла критичної маси, що дозволяє на науковому рівні умовно виділити їх в автономну галузь законодавства (інформаційне законодавство) та юридичну наукову інституцію (інформаційне право). На практиці існує чітке усвідомлення необхідності формування і реалізації національної політики присутності України у світовому інформаційному просторі. Проте немає найважливішого: чітко не визначено напрями і не повністю сформовано механізми реалізації цієї політики, не до кінця усвідомлена роль суспільства і держави у цих процесах. Найбільш істотною загрозою перехідного періоду до інформаційного суспільства є поділ людей на тих, що мають доступ до інформації та вміють користуватись інформаційними технологіями, і на тих, що не володіють такими навичками. Крім того, автори Концепції вважають, що неузгодженість та ситуативний підхід у процесі формування законодавства України про інформацію обумовили наявність цілого ряду проблем правового ре225
гулювання інформаційних відносин. Зокрема до проблем такого рівня слід зарахувати колізії правових норм та їх суперечливе тлумачення при застосуванні на практиці; суперечливе та некоректне тлумачення правового змісту поняття “інформаційні відносини” у зв’язку з прийняттям у різний час без узгодження понятійного апарату законодавчих та підзаконних актів, що регулюють суспільні відносини, об’єктом яких є інформація; неоднакове тлумачення тотожних за назвою та формою понять і категорій, що приводить до їхнього неоднозначного розуміння та застосування на практиці; розбіжності у розумінні структури і складу системи законодавства у сфері інформаційних відносин та підходів до їх формування (нерідко, окремі закони доповнюють нормами, вираженими в підзаконних нормативних актах, що призводить до колізій норм, а найчастіше і до ігнорування норм закону на користь норм підзаконного акта); концептуальну неузгодженість нових правових актів, у сфері суспільних інформаційних відносин, з раніше прийнятими. Перелічені проблеми вже практично сформували необхідність визначення методології, систематизації інформаційного права, розроблення його концепції, доктрини, що відповідали б вимогам практики. Головне питання — це визначення статусу суспільних інформаційних відносин і шляхів їхнього публічно-правового регулювання з метою запобігання, зниження, застереження і подолання юридичними методами негативних проявів інформаційного суспільства та стимулювання бажаних для людини, держави і суспільства правил поведінки його суб’єктів — учасників інформаційних відносин. Будь-який правовий інститут, претендуючи на автономність існування, вимагає формулювання його поняття і визначення сутності. В об’єктивному значенні інформаційне право — це суспільні відносини у сфері інформації, що виражаються в нормах, врегульованих на публічно-правовому і приватноправовому рівні. У суб’єктивному значенні — це сукупність прав і обов’язків конкретних учасників суспільних відносин у сфері інформації як об’єкта суспільних відносин. Вступ України в інформаційне суспільство вимагає розроблення на науковому рівні теоретичних основ концепції формування інформаційного законодавства. Найважливішим аспектом інформаційного права є створення реальних правових бар’єрів для зловживань у сфері документообігу, зокрема, недопущення сваволі державними і недержавними структурами, посадовими особами щодо надання громадянам інформації. 226
На нашу думку, в інформаційному законодавстві повинен утвердитися принцип презумпції довіри до громадянина, а не існуючий принцип недовіри до документа, що виданий іншою інстанцією (“принеси довідку, тоді дамо тобі документ”). Інформатизація викликала необхідність перегляду сутності категорії “документ”. Процес інформатизації самоврядних структур в Україні та об’єднань органів місцевого самоврядування в єдине інформаційне поле регламентується нормами національного законодавства. Відзначимо, що у період 1997–2003 рр. також прийнято ряд Указів Президента України, Постанов Кабінету Міністрів України та відомчих актів, направлених на забезпечення інформаційної безпеки України [177, 180, 475, 481, 482, 618, та ін.]. Правові акти, відповідно виконуваної ролі у процесі інформатизації самоврядних структур, можна умовно поділити на три категорії: 1) нормативно-правові акти загального характеру; 2) нормативноправові акти концептуального, постановочного характеру; 3) нормативно-правові акти прикладного характеру. До нормативно-правових актів загального характеру передусім слід зарахувати Закон “Про інформацію”, який встановлює загальні правові засади одержання, використання, поширення та зберігання інформації, закріплює право особи на інформацію в усіх сферах суспільного та державного життя України, а також систему інформації, її джерела, визначає статус учасників інформаційних відносин, регулює доступ до інформації та забезпечує її охорону, захищає особу та суспільство від неправдивої інформації [182]. Він також визначає основні принципи інформаційних відносин: гарантованість права на інформацію; відкритість, доступність інформації та свобода її обміну; об’єктивність, вірогідність інформації; повнота і точність інформації; законність одержання, використання, поширення та зберігання інформації. Комплексний розгляд процесів, що відбуваються в інформаційній сфері суспільства, та структура сучасних методів її державного регулювання є актуальними для України, оскільки в цій галузі держава ще не повністю визначилася. Спроби написання концепцій інформаційного простору лише частково вирішують проблему, тому що сам простір формується вже не стільки державою, скільки ринком, комерційними структурами. Аналіз практики регулювання інформаційної сфери суспільства дозволяє виділити ряд її напрямів: заохочення конкуренції, боротьба з монополізмом (контроль за концентрацією влас227
ності в ЗМІ, видача дозволів на злиття компаній, вирішення питань щодо дезинтеграцї великих компаній-монополістів); забезпечення права і технічних можливостей на доступ до інформації й інформаційних ресурсів всього населення; дотримання свободи слова; захист інтересів національних меншин, захист національної культурної спадщини, мови, протистояння культурній експансії інших країн; забезпечення інформаційної безпеки; охорона інтелектуальної власності, боротьба з піратством; боротьба з комп’ютерними і технологічними злочинами; контроль за використанням інформаційних і телекомунікаційних технологій у державних установах; цензура у глобальних комп’ютерних мережах. Під державною інформаційною політикою в жодному разі не мається на увазі регулююча діяльність державних органів. Державна інформаційна політика охоплює контроль форматів, стандартів, державне ліцензування застосовуваних інформаційних технологій для опосередкованого управління структурою інформаційного ринку в рамках завдань інформаційної безпеки. Держава не може регулювати роботу учасників інформаційного ринку ні через цінову політику, ні через перелік допуску до цього ринку, ні через контроль змісту, оскільки це неможливо в силу специфіки самої мережі і інформації. Необхідність зміни змісту системи державного управління визначається зміною новими інформаційними технологіями парадигми відносин “виробник–споживач”, що для держави означає перегляд усієї системи та процедур взаємодії з клієнтами і партнерами. Держава, вибудовуючи в мережі зовнішній (публічний) контур своєї інфраструктури, має можливість створювати механізми раціоналізації і формалізації суспільних прагнень та ініціатив, створюючи, з одного боку, механізми впливу і діалогу, а з іншого — безпосередньо спричиняючи створення і становлення нових механізмів самоорганізації і самоврядування співтовариств людей. Демократія, як цінність і як інститут, не втрачає своєї актуальності, але здобуває цілком нові відтінки. “Цифрова демократія” — це не тільки добре захищений виборчий web-бюлетень. Демократія — комплекс процедур, що забезпечують суспільний вибір, це спосіб організації соціуму, де суспільний настрій фіксується й одержує адекватний вихід в офіційні інститути для прийняття збалансованих рішень. У цьому плані “електронне врядування” надає ширші можливості переробки інформаційних потоків. Громадяни і співтовариства одержують нові можливості глибше впливати на процеси управління суспільством. 228
Відповідно до Закону “Про інформацію” головними напрямами і способами державної інформаційної політики є: забезпечення доступу громадян до інформації; створення національних систем і мереж інформації; зміцнення матеріально-технічних, фінансових, організаційних, правових і наукових основ інформаційної діяльності; забезпечення ефективного використання інформації; сприяння постійному оновленню, збагаченню та зберіганню національних інформаційних ресурсів; створення загальної системи охорони інформації; сприяння міжнародному співробітництву в галузі інформації і гарантування інформаційного суверенітету України [182]. Відповідно до ст. 32 Конституції України громадяни України, юридичні особи і державні органи мають право на інформацію [271]. Це передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення та зберігання відомостей, необхідних їм для реалізації ними своїх прав, свобод і законних інтересів, здійснення завдань і функцій. Окрім прав громади на інформацію, законодавець передбачає обов’язок держави дбати про своєчасне створення, належне функціонування та розвиток інформаційних систем, мереж, банків і баз даних у всіх напрямах інформаційної діяльності. Закон України “Про інформацію” зобов’язує самоврядні структури створювати та розвивати інформаційні системи та мережі. Окремі положення Закону “Про інформацію” [182] деталізуються Законом України “Про національну програму інформатизації”, який визначає стратегію розв’язання проблеми забезпечення інформаційних потреб та інформаційної підтримки соціально-економічної, екологічної, науково-технічної, оборонної, національно-культурної та іншої діяльності у сферах загальнодержавного значення [186]. Окремо варто наголосити на Указі Президента України “Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 31.10.2001 р. “Про заходи щодо вдосконалення державної інформаційної політики та забезпечення інформаційної безпеки України” № 1193/2001 від 06.12.2001 р. [617] та Указі Президента України “Про додаткові заходи щодо забезпечення відкритості у діяльності органів державної влади” № 683/2002 від 01.08.2002р. [618], які можна зарахувати як до нормативно-правових актів загального, так і концептуального, постановочного характеру. Інформатизація управління в органах місцевого самоврядування здійснюється відповідно до повноважень представницьких органів — рад та органів, що вони утворюють на основі положень Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” [198]. 229
До нормативно-правових актів концептуального, постановочного характеру можна зарахувати Постанову Кабінету Міністрів України “Про містобудівний кадастр населених пунктів” № 224 від 25.03.1993 р. [476]. Цим актом встановлено критерії, на основі яких формується система даних про населені пункти, їхні функціональні зони, окремі території та земельні ділянки, будинки й споруди, соціальну, інженерну й транспортну інфраструктуру, екологічні та інженерно-геологічні умови. Дані містобудівного кадастру використовуються суб’єктами містобудування при вирішенні питань: прогнозування розвитку, планування і забудови населених пунктів; розміщення, проектування, будівництва і реконструкції об’єктів житлово-цивільного, виробничого, комунального та іншого призначення; охорони пам’яток архітектури і містобудування, регенерації історичних поселень; створення соціальної, інженерної і транспортної інфраструктури; регулювання земельних відносин на відповідних територіях; визначення зон економічної оцінки територій, обґрунтування розмірів оподаткування і вартості земельних ділянок, будинків і споруд з урахуванням місцевих умов; обліку власників і користувачів будинків і споруд; контролю за раціональним використанням територіальних ресурсів, аналізу реалізації затвердженої містобудівної документації та інших питань. Кабінет Міністрів України постановою від 25.03.1993 р. № 224 визначив, що містобудівний кадастр впроваджений на окремий населений пункт з текстовими, цифровими та графічними матеріалами, які містять систему основних відомостей про: межі та площі населеного пункту, його адміністративно-територіальних утворень, окремих земельних ділянок, їхній правовий режим та якість; належність до відповідальних функціональних зон окремих територій та земельних ділянок, їхнє сьогоднішнє використання, стан забудови, інженерного забезпечення та озеленення, перспективне містобудівне призначення; соціальну, інженерну та транспортну інфраструктуру населеного пункту; будинки і споруди, їхній правовий режим, технічний стан, архітектурну та історико-культурну цінність; екологічні та інженерно-геологічні характеристики окремих територій і земельних ділянок, можливість здійснення на них містобудівної діяльності з урахуванням планувальних обмежень [476]. Відомості та дані для ведення містобудівного кадастру населених пунктів збираються з документованих державних, відомчих та інших джерел інформації, зокрема: про землі — з даних державного земель230
ного кадастру; про сучасне і перспективне призначення територій, їхню належність до відповідних функціональних зон — з матеріалів затвердженої містобудівної документації; про місцеположення окремих територій, земельних ділянок, будинків, споруд та інженерних комунікацій — з топографо-геодезичних і картографічних матеріалів; про інженерно-геологічний стан територій — з матеріалів інженерно-геологічних вишукувань; про будинки і споруди — з даних технічної інвентаризації та проектних рішень цих об’єктів; про екологічний стан території — з даних екологічних, гідрометеорологічних, радіологічних, санітарно-гігієнічних та інших досліджень. Інформація для ведення містобудівного кадастру може бути одержана також шляхом проведення спеціальних робіт і спостережень. Організація ведення містобудівного кадастру забезпечується місцевими державними адміністраціями та виконавчими комітетами сільських, селищних, міських рад. До процесів автоматизації муніципальних структур безпосереднє відношення має Постанова Кабінету Міністрів України № 118 “Про створення Єдиного державного реєстру підприємств та організацій України” від 22.01.1996 р., яка визначає основні принципи розроблення та експлуатації реєстру суб’єктів підприємницької діяльності [472]. Цей нормативно-правовий акт передбачає: забезпечення єдиних принципів ідентифікації суб’єктів господарської діяльності та їх державного обліку в межах інформаційного простору України; здійснення спостережень за структурними змінами в економіці, які відбуваються під час створення суб’єктів господарської діяльності, їх реорганізації та ліквідації; забезпечення державних органів інформацією про суб’єкти господарської діяльності; організації на основі Державного реєстру суцільних і вибіркових статистичних спостережень, одноразових обстежень та переписів; взаємодії на єдиних методологічних засадах з базами даних Національного банку, Державної податкової адміністрації, Фонду державного майна, Антимонопольного комітету, інших міністерств і центральних органів виконавчої влади; забезпечення в межах законодавства доступності, гласності та відкритості інформації про суб’єкти господарської діяльності для зацікавлених користувачів; забезпечення оперативного переходу до міжнародних систем класифікації та кодування. До концептуальних документів належать також Постанова Кабінету Міністрів України “Про затвердження Положення про державну систему моніторингу довкілля” № 391 від 30.03.1998 р., яка перед231
бачає, що система моніторингу є складовою національної інформаційної інфраструктури, сумісної з аналогічними системами інших держав [478]. Система моніторингу — це відкрита інформаційна система, пріоритетами функціонування якої є захист життєво важливих екологічних інтересів людини та суспільства; збереження природних екосистем; відвернення кризових змін екологічного стану довкілля та запобігання надзвичайним екологічним ситуаціям. Інформація, що зберігається у системі моніторингу, використовується з метою прийняття рішень у галузі охорони навколишнього середовища, раціонального використання природних ресурсів та екологічної безпеки органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Така інформація надається їм безкоштовно відповідно до затверджених регламентів інформаційного обслуговування користувачів системи моніторингу та її складових. Суб’єкти системи моніторингу забезпечують вдосконалення підпорядкованих їм мереж спостережень за станом довкілля, уніфікацію методик спостережень і лабораторних аналізів, приладів і систем контролю, створення банків даних для їх багатоцільового колективного використання за допомогою єдиної комп’ютерної мережі. Остання забезпечує автономне та спільне функціонування складових цієї системи, взаємозв’язок з іншими інформаційними системами, які діють як в Україні, так і поза її межами. Одним з пріоритетних завдань системи моніторингу довкілля є інформаційне обслуговування органів державної влади та місцевого самоврядування. Очевидним є те, що ці органи повинні бути технологічно готовими до сприйняття та аналізу такої інформації, прийняття на її основі ефективних рішень. Нормативно-правовим актом концептуального характеру є також Наказ Міністра охорони здоров’я України “Про створення Єдиного інформаційного поля системи охорони здоров’я України” від 21.05.1998 р. № 127 [415] .. Серед іншого в цьому документі зазначається, що пріоритетними складовими Єдиного інформаційного поля системи охорони здоров’я є медична, науково-медична, медикостатистична, правова, економічна, організаційна інформація, комп’ютерні технології та засоби комунікації. У Постанові Кабінету Міністрів України “Про затвердження Порядку ведення державного водного кадастру” від 08.04.1996 р. № 413 також зазначається, що для оперативного забезпечення державних 232
органів, підприємств, установ, організацій, громадян необхідними даними про водні ресурси створюються спеціалізовані автоматизовані інформаційні системи державного водного кадастру [479]. Бази даних державного водного кадастру контролюються засобами електронно-обчислювальної техніки. Вони забезпечують: аналіз, систематизацію та зберігання даних про водні та водогосподарські об’єкти, водні ресурси, їх режим та якість, водокористування, а також про водокористувачів; оцінку стану водних ресурсів та їх використання; надання органам державної виконавчої влади даних державного водного кадастру в необхідному для них обсязі безкоштовно. До нормативно-правових актів прикладного характеру насамперед слід зарахувати Постанову Кабінету Міністрів України “Про першочергові заходи інформатизації” № 789 від 15.07.1997 р. [481] , Постанову Кабінету Міністрів України “Про Програму створення автоматизованої системи ведення Державного земельного кадастру” № 1355 від 02.12.1997 р. [475], Постанову Кабінету Міністрів України “Про заходи щодо подальшого забезпечення відкритості у діяльності органів державної влади” № 1302 від 29.08.2002 р. [474], Постанову Кабінету Міністрів України “Про Порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади” № 3 від 04.01.2002 р. [477], розпорядження Кабінету Міністрів України “Про затвердження переліку завдань (проектів) Національної програми інформатизації на 2002 рік, їх державних замовників та обсягів фінансування” № 323-р від 13.06.2002 р. [538] . Для органів місцевого самоврядування уряд першочерговими заходами вважає створення базової інформаційно-телекомунікаційної мережі багатоцільового призначення; розроблення типового паспорта адміністративно-територіальної одиниці для забезпечення підтримки управлінських рішень; розроблення інструментарію інформаційно-аналітичної підтримки процесів управління та функціонування соціально-економічної інфраструктури адміністративно-територіальної одиниці, її соціально-економічного розвитку; розроблення типової структури інформаційно-аналітичних центрів різного призначення та автоматизованої інформаційно-аналітичної системи управління адміністративно-територіальною одиницею; створення національного банку комп’ютерної інформації з інтеграцією його в міжнародні інформаційні мережі; розроблення та впровадження автоматизованої інформаційної системи обробки документів у службах житлових субсидій. 233
Окремої уваги заслуговує “Програма створення автоматизованої системи ведення Державного земельного кадастру”. Цей правовий документ передбачає комплекс заходів, спрямованих на автоматизацію інформаційно-технологічних процесів, пов’язаних з оперативним веденням і використанням даних державного земельного кадастру. Програма передбачає, що в умовах економічного реформування значно зростає роль державного земельного кадастру, який є інформаційною базою для ефективного управління земельними ресурсами, ведення земельної статистики, землеустрою, регулювання земельних відносин, підтримки податкової та інвестиційної політики держави й розвитку ринку землі, обґрунтування розмірів плати за землю. Ведення державного земельного кадастру забезпечується проведенням топографо-геодезичних, картографічних, ґрунтових, геоботанічних та інших обстежень і розвідувань, реєстрацією землеволодінь та землекористувань і договорів про оренду землі, обліком кількості та якості земель, бонітуванням ґрунтів, економічною та грошовою оцінкою земель. На даних державного земельного кадастру базуються інші державні галузеві кадастри (лісовий, водний, містобудівний тощо), а кінцева мета Програми полягає у створенні автоматизованої системи на базі широкого використання комп’ютерної техніки — єдиної державної інформаційної системи для забезпечення органів державної влади та органів місцевого самоврядування, громадян, підприємств, установ та організацій достовірною інформацією про землю. В оглянутих документах розроблені конкретні заходи по вирішенню певних завдань інформатизації. Проте, враховуючи світову тенденцію до постійного зростання рівня та темпів інформатизації, а також інтерес самоврядних структур України до розроблення та впровадження інформаційних систем, на часі розроблення нового законодавства в галузі інформаційних відносин. Зокрема, потрібно сформулювати концепцію муніципальної інформаційної системи, окреслити її логічну та фізичну структуру, цілі, задачі, функції тощо. На завершення зауважимо, що інформація, якою користується будь-яка структура місцевого самоврядування, має бути достовірною, актуальною, вивіреною і непошкодженою, оскільки на її основі приймаються рішення, важливі для багатьох тисяч людей. Іноді, відповідно до вимог Закону України “Про інформацію”, ці дані носять конфіденційний характер, оскільки стосуються приватних відомостей про особу або призначені лише для службового користування, а тому потрібен захист (в тому числі і правовий) від несанкціоно234
ваного доступу (як випадкового, через некомпетентність, так і цілеспрямованого, з метою пошкодити інформацію або скористатися нею), електронного шпіонажу.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Правове регулювання інформаційних відносин в Україні» з дисципліни «Принципи і методи діяльності органів місцевого самоврядування»
