Організаційно-функціональні принципи і методи діяльності органів місцевого самоврядування в світлі соціально-економічних проблем
Як відомо, незалежність місцевого самоврядування визначається його правовою фінансовою та організаційно-кадровою незалежністю. З іншого боку, фінансове забезпечення місцевого самоврядування детермінує не тільки значення місцевих органів влади для держави, але й їх структуру та принципи і методи діяльності. Від рівня розвитку матеріально-фінансової бази місцевого самоврядування залежить виконання ним своїх функцій. Отже, актуальність вивчення і розв’язання соціально-економічних проблем місцевого самоврядування є очевидною. Однак на сьогодні стан фінансової бази місцевого самоврядування в Україні є вкрай незадовільним. Низка проблем формування фінансово-матеріальної бази місцевого самоврядування ще чекає свого вирішення. Зазначимо, саме цим проблемам приділяється найбільша увага з кола усіх економічних проблем, зосереджених на цьому рівні управління. І це не дивно. Адже всі інші економічні проблеми (питання ринкових перетворень, проблеми розвитку промисловості в урбанізованих системах, проблеми стимулювання розвитку підприємницької діяльності, проблеми створення ринку землі у містах, проблеми забезпечення інноваційних процесів у системах управління територіальними утвореннями — селами, містами, проблеми розвитку ринку муніципальних паперів тощо) не можуть бути розв’язані без вирішення проблем фінансової і матеріальної бази місцевого самоврядування. Але найголовнішим є те, що слабка фінансова і матеріальна основа органів місцевого самоврядування не дозволяє їм займатися вирішенням повсякденних клопотів людей, забезпеченням їх нагальних потреб. Економічні проблеми місцевого самоврядування постійно в полі зору вітчизняних та зарубіжних учених. Проблеми матеріальної і фінансової бази місцевого самоврядування досліджувалися: Г. Алімурзаєвим, [14, с. 28–32]; А. Барским, А. Данковим, А. Мікуліним [42, с. 33–41]; Н. Березінською [55, с. 302–311]; О. Дерев’янком 183
[145, с. 88–95]; В. Євтушевським [171, с. 348–350]; С. Криницею [305, с. 38–47]; В. Куйбідою [321, с. 9–11]; В. Мельниченком [388, с. 66–81]; І. Овчинниковим [429, с. 124–128]; В. Пархоменко [446, с. 162–205] та ін. Особлива увага приділялась проблемам ринкових перетворень на рівні місцевого самоврядування. Зокрема, цей аспект досліджувався О. Драпіковським та І. Івановою [154, с. 44–49]; [155, с. 196–201]; О. Іваницькою [227, с. 168–170]; Я. Побурком, А. Даниленком, А. Голубом [455, с. 81–87]; С. Саханенко [549, с. 186–192]; Л. Семівим та Р. Семівим [556, с. 119–126]. Проблеми формування місцевих бюджетів та взаємовідносин місцевих і державних бюджетів розглядалися О. Мечинським [393, с. 218–222]; В. Мойсеєнковим [401, с. 25–27]; В. Пархоменком [446, с. 171–195]; Н. Сидоровою [559, с. 57–59]; В. Шевчуком [666, с. 19–28]. Здійснений нами аналіз законодавства дозволив виявити, що процес перебудови місцевої влади в Україні на засадах самоврядування територіальних громад характеризується відсутністю чітко окреслених повноважень у бюджетній сфері, у сфері управління комунальним господарством і майном, у сфері контролю за діяльністю місцевих державних адміністрацій та ін. Дуже актуальною проблемою другої половини 90-х років ХХ ст. для розвитку і забезпечення нормального функціонування місцевого самоврядування в Україні була необхідність оформлення правового статусу комунальної (муніципальної) власності як однієї з економічних основ місцевого самоврядування, її формування шляхом виділення із загальнодержавної власності в комунальну всіх об’єктів, що забезпечують життєдіяльність міст. Невизначеність у цій сфері призводила і призводить до серйозних перешкод, які стоять на заваді належного збереження власності та її ефективного використання в інтересах територіальних громад. Виходячи з цього на початку 1997 р. був розроблений проект “Концепції комунальної власності в Україні”, в якому запропоновані (з урахуванням сучасного зарубіжного та українського досвіду) правові засади управління комунальною власністю органами місцевого самоврядування. Зокрема, в Концепції передбачено, що суб’єктом права комунальної власності виступає територіальна громада, а від її імені — представницькі органи місцевого самоврядування. Згодом було прийнято Закон “Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності” та Постанову Кабінету Міністрів України 184
№ 1100 “Про затвердження Тимчасового порядку розмежування земель права державної і комунальної власності”. На нашу думку, не менш важливе завдання — звернути увагу на недоліки правового забезпечення фінансової незалежності органів місцевого самоврядування. На сьогодні законодавством не встановлено конкретний перелік витрат, які мають фінансуватися з міського бюджету. Діючі нині принципи формування і виконання бюджету територіальних одиниць місцевого самоврядування не дають підстав для оптимізму: існуюча в Україні бюджетна система, на жаль, не може забезпечити органам місцевого самоврядування належної фінансової автономії. У цій сфері сформувалася низка гострих і надзвичайно складних для розв’язання проблем. При цьому зазначимо, що відсутність чіткої раціональної системи місцевих бюджетів означає відсутність справжньої демократії в Україні. У науковій літературі неодноразово наголошувалося, що визначений урядовими документами перелік можливих місцевих податків і зборів не може суттєво впливати на доходи органів самоврядування. Не випадково голови територіальних громад, представницькі та виконавчі органи місцевого самоврядування наполягають на законодавчому закріпленні за місцевим самоврядуванням конкретних статей надходжень до бюджетів. При цьому зазначимо, що в умовах існуючої податкової системи, яка базується на податку з прибутку, податку на додану вартість та акцизному зборі, найбільш реальним є прибутковий податок з громадян та введення і закріплення за місцевим самоврядуванням податку на нерухоме майно (будівлі, земельні ділянки тощо). У науковій літературі неодноразово обговорювався світовий досвід, який свідчить, що консолідований бюджет між державою і місцевим самоврядуванням має розподілятися мінімум за пропорцією 50:50. У державах з розвиненим самоврядуванням на місцях залишається понад дві третини усіх коштів, решта надходить державі для фінансування загальнодержавних програм (оборона, атомна енергетика, освоєння космосу тощо). У Франції, наприклад, частка місцевих бюджетів сягає 60 % загального обсягу всіх бюджетних витрат, в Україні — тільки 38 %. Наголошуючи на найрізноманітніших труднощах розв’язання проблем формування місцевих бюджетів та визначення взаємовідносин місцевих і державних бюджетів, ряд учених наголошує на необхідності негайного ухвалення Закону “Про бюджетну систему Украї185
ни”, проект якого подано на обговорення в комісію Верховної Ради Асоціацією міст України. Цей проект закону передбачає: автономність бюджетів, тобто затвердження Державного та місцевого бюджетів незалежно один від одного; політичну відповідальність держави та самоврядування: розмежування джерел доходів та напрямів видатків відповідно до державних функцій та функцій самоврядування (державні органи відповідальні за свою групу податків, самоврядування — за свою); прогнозованість бюджету: основні джерела та обсяги доходів мають бути прогнозовані принаймні на період каденції парламенту; об’єктивність підходу до формування бюджету: правила гри мають визначатися лише законом однаково для всіх її учасників. Критерієм збалансованого підходу у цьому проекті є забезпеченість ресурсами різних видатків з розрахунку на душу населення. На нашу думку, цей закон чіткіше і раціональніше регулював би розподіл бюджетних коштів у випадку коли б забезпеченість ресурсами різних видатків з розрахунку на душу населення визначалася, спираючись на можливі стандарти середовища життєдіяльності. У малому місті, наприклад, не можна створити середовище за стандартами мільйонного міста, та, зрештою, і немає такої потреби. Це означає, що у малому місті не потрібні видатки на такі види транспорту, як метро. Театр у малому місті — теж виняток. Це не означає, що у малому місті не можуть бути якісь специфічні витрати. Зазначимо, що 21 червня 2001 р. був прийнятий Бюджетний кодекс України, який так і не розв’язав усіх проблем у вказаній сфері. На нашу думку, формування і використання місцевих бюджетів можна оптимізувати, запровадивши механізм паралельного формування місцевих бюджетів у межах стабільних (не менш ніж на 5 років) нормативів відрахувань; розширення фінансової бази місцевих бюджетів принаймні до 40 % консолідованого державного бюджету; встановлення нормативів відрахувань за сумою усіх загальнодержавних податків і зборів; закріплення за бюджетами територіальних громад повного обсягу податку на доходи громадян; формування видаткової частини місцевого бюджету на основі нормативів бюджетної забезпеченості у розрахунку на одного жителя, виходячи з чинної мережі бюджетних установ, екологічного стану території, обсягу виробництва продукції на душу населення та інших факторів; чіткого законодавчого розмежування між місцевою та центральною владою не тільки розмірів податкових відрахувань (джерел доходів), а й конк186
ретних напрямів бюджетних витрат; фінансування державних програм соціального захисту населення за рахунок державного бюджету через органи державного казначейства; врахування рівня ринкових цін на товари та послуги при формуванні доходної та видаткової частин місцевого бюджету; спрямування доходів від місцевих податків та зборів виключно в бюджет розвитку відповідної території; вивчення і застосування зарубіжного досвіду у практиці фінансового забезпечення місцевого самоврядування. Зауважимо, що перелічені заходи можуть допомогти ліквідувати відсутність стимулів у місцевих органів влади до наповнення бюджету. Адже зараз механізм працює так: наскільки територіальна громада має ефективніші фінансові результати, настільки більше вона повинна віддати на гору. Як бачимо, незважаючи на глибоку вивченість особливостей формування і використання місцевих бюджетів та взаємовідносин місцевих і державних бюджетів, а також на наявність найрізноманітніших пропозицій по їх удосконаленню, у цій сфері залишається низка проблем, які не так просто розв’язати. Зазначимо, що в наш час важко переоцінити роль органів місцевого самоврядування, яку вони можуть відіграти в розв’язанні економічних проблем шляхом сприяння створенню нових форм господарювання і малого бізнесу. На нашу думку, ця роль зможе виявитися насамперед у роздержавленні і приватизації об’єктів місцевого господарства в цілому і комунальної власності зокрема; наданні фінансової допомоги малому і середньому бізнесу; створенні цільового фонду підтримки малого і середнього бізнесу; наданні пільгових кредитів та інших коштів (пожертвування великих підприємств регіону, добровільні внески підприємців, громадян та ін.) для створення мережі малих підприємств соціально-економічної інфраструктури; наданні допомоги в оренді приміщень; наданні аудиторських, юридичних та інформаційних послуг; створенні ринкової інфраструктури для малого та середнього бізнесу. За таких умов співпраці органів місцевого самоврядування з суб’єктами малого і середнього бізнесу можна сподіватися на поповнення місцевого бюджету за рахунок частки від доходів місцевого господарства. Це означає, що можна буде більше коштів витрачати на покращення середовища життєдіяльності населення. Зазначимо при цьому, що співпраця органів місцевого самоврядування з суб’єктами малого і середнього бізнесу буде ефективнішою, якщо розмір оплати праці і матеріального заохочення робітників 187
апарату виконавчої влади прямо ув’язуватимуться з кінцевими результатами господарської діяльності регіону (території). На наш погляд, органи місцевого самоврядування мають взяти активну участь у створенні на базі існуючих об’єктів місцевого господарства малих форм господарювання. Таку роботу важливо провести у сфері побуту, торгівлі і громадського харчування, оскільки саме ці об’єкти мають реальні можливості для здійснення приватизації і комерціалізації їх підрозділів. Саме тому першочерговим завданням органів управління має стати створення належних умов для надання населенню різноманітних послуг і товарів підприємствами різних форм власності та підтримка конкурентного середовища. У цьому плані зокрема доцільно використати досвід Львова, де з метою розв’язання цих проблем була розроблена і реалізована “Програма сприяння розвитку підприємництва на 2001–2002 роки”. На жаль, нині в Україні не існує цілісної системи нормативно-правових актів щодо стимулювання, захисту, підтримки і розвитку виробництва. Більшість законодавчих актів хоч і мають характеристики, близькі до характеристик аналогічних законів європейських держав, але по своїй суті не відповідають потребам і можливостям України. Внаслідок цього вони не впливають стимулююче на функціонування і розвиток вітчизняної промисловості, яка ще не досягла такого розвитку, щоб їй підходили закони ЄС. Крім структурної незавершеності промислового та суміжного законодавства, існує проблема невідповідності параметрів цих законів сучасним потребам розвитку, яка, в свою чергу, породжує низку нових економічних проблем (наприклад, стримування власного виробництва за рахунок сприяння імпорту та інших). Дуже важливими є проблеми ринкових перетворень на рівні місцевого самоврядування. До цих проблем можна віднести проблеми створення ринку землі у містах, проблеми забезпечення інноваційних процесів у системі управління територіальними утвореннями — містами і селами, проблеми розвитку ринку муніципальних паперів тощо. В окремих містах ці проблеми успішно розв’язуються. Так, у Харкові випуск місцевих облігацій трьох позик дав змогу залучити додатково на фінансування підприємств теплових мереж, підтримку харчової промисловості та інші потреби близько 20 млн гривень. Подібні приклади є в Луганській, Київській, Хмельницькій, Тернопільській, Чернівецькій та інших областях України. 188
У ході реформування земельних відносин стало зрозуміло, що потребує подальшого розвитку земельне законодавство України, зокрема в частині земельних повноважень місцевих рад. Маємо на увазі питання остаточного і повного закріплення землі, яка не перебуває у приватній або загальнодержавній власності, у власність територіальних громад. Такий підхід дав би можливість вирішити проблему отримання додаткових територій для розширення міст шляхом цивільно-правових угод з власниками земель на суміжних територіях. Саме тому в містах, наприклад, Львівської області актуальними на сьогодні стали питання здійснення інвентаризації земель міст, проведення грошової оцінки земель, приватизації земельних ділянок несільськогосподарського призначення для здійснення підприємницької діяльності (у тому числі на конкурсних засадах), приватизація земельних ділянок під об’єктами, що приватизуються відповідно до законодавства України, приватизація земельних ділянок під об’єктами незавершеного будівництва. Постановою Верховної Ради України “Про порядок введення в дію Закону України “Про внесення змін і доповнень до Закону України “Про плату за землю” від 19.09.96 р. № 379/96-ВР було встановлено термін — 1 січня 1999 р. — для проведення грошової оцінки земель населених пунктів. Грошова оцінка земель здійснена з метою створення умов для економічного регулювання земельних відносин при передачі земель у власність, у спадщину, під заставу, при даруванні, купівлі-продажу земельної ділянки та наданні в оренду, визначенні сукупної вартості основних засобів виробництва, визначенні розмірів внеску до статутних фондів колективних сільськогосподарських підприємств, спільних підприємств, акціонерних товариств, об’єднань, кооперативів. Без сумніву, запровадження плати за землю дало можливість суттєво збільшити надходження до бюджетів міст. Зазначимо, що в грудні 1999 р. Верховна Рада України прийняла Закон “Про внесення змін до Закону України “Про плату за землю”. Згідно з цим Законом ставка земельного податку застосовується з урахуванням коефіцієнтів індексації, визначених законом про Державний бюджет на відповідний рік. Окрім того, Законом України від 25.10.01 р. № 2768 було прийнято Земельний кодекс України, в якому уточнена низка питань і розв’язано ряд проблем місцевого самоврядування [216]. На практиці нерідко мають місце технічні упущення в порядку сплати податку підприємствами та організаціями залежно від їхньої 189
територіальної реєстрації. На нашу думку, до уваги потрібно брати реальне розміщення виробничих об’єктів таких підприємств на території — з відповідною сплатою податків і зборів у місцевий бюджет. Тому хибною є практика, коли такі податки і збори йдуть на поповнення бюджету за місцем розташування контор і офісів управлінського апарату таких підприємств. Наприклад, Старояричівська філія АТ “Світоч”, Запитівський комбінат виробничих підприємств АТ “Нафтогазбуд”, Добротвірська ТЕС, Управління магістральних газопроводів та ряд інших підприємств працюють в Кам’янко-Бузькому районі Львівської області, тобто їхні виробничі об’єкти не розташовані у Львові, проте їхні податки та платежі йдуть не на поповнення місцевого бюджету Кам’янко-Бузького району, а в скарбницю м. Львова з тієї формальної причини, що центральні офіси цих фірм розташовані саме у м. Львові. На парламентських слуханнях 16 квітня 2003 р. відмічено, що важливим фактором місцевого та регіонального розвитку є зміцнення його фінансової основи та удосконалення міжбюджетних відносин. Починаючи з 2002 року, бюджет держави розробляється на основі Бюджетного кодексу України, який запровадив нову систему формування міжбюджетних відносин державного бюджету з майже 700 бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, міст обласного значення та районів. Прозорість і стабільність системи формування цих взаємовідносин забезпечується формульними розрахунками, які відповідають принципу надання однакового рівня державних послуг всім громадянам України незалежно від того, де вони проживають, та обрахунку податкоспроможності відповідних територій. Другим елементом, що закладає стабільність у взаємовідносинах між бюджетами, є виведення 15 видів платежів поза межі бюджетного регулювання. Обсяг цих коштів складає понад 2 млрд гривень. Це насамперед місцеві податки і збори, а також частина плати за землю. Це реальна децентралізація державних фінансів, яка містить у собі значний потенціал економічного розвитку регіонів. Зазначимо, що ефективність діяльності органів місцевого самоврядування найчастіше оцінюють по тому, як вони вирішують соціальні проблеми. Саме тому до соціальних проблем місцевого самоврядування зараховують насамперед проблеми, пов’язані зі створенням належних умов життєдіяльності населення. Вони повинні вирішуватися за допомогою органів місцевого самоврядування у процесі їх функціонування. Найгострішими з них є проблеми забез190
печення місцевою владою повних і своєчасних соціальних виплат, проблеми соціального захисту населення та проблеми розвитку соціальної інфраструктури (житлового будівництва, освіти, охорони здоров’я і громадського порядку тощо). Саме органи місцевого самоврядування повинні забезпечувати розвиток соціальної інфраструктури на підвідомчій території, оскільки вони найбільш наближені до населення і мають безпосередній зв’язок з територіальною громадою; наділені широкими і різноманітними повноваженнями у сфері реалізації і охорони прав громадян; володіють необхідними формами, засобами, методами роботи, законодавчо визначеною, матеріальнофінансовою базою, що дозволяє їм цілеспрямовано проводити заходи соціального, економічного характеру, які спрямовуються на забезпечення прав і свобод громадян. На нашу думку, органи місцевого самоврядування мають займатися розвитком соціальної інфраструктури місцевого значення. За розвиток мережі об’єктів соціальної інфраструктури регіонального і загальнодержавного значення повинна відповідати держава. Дослідження соціальних проблем місцевого самоврядування та пошук шляхів їх розв’язання особливо актуалізувалися в останні роки. В Основних напрямах соціальної політики на 1997–2000 рр., схвалених Указом Президента України від 18.10.1997 р. № 1166/97, наголошувалося на необхідності реформування соціальної сфери з метою її перетворення на ефективно діючий сектор економіки. Звичайно, реалізація соціальної політики, яка розробляється на рівні держави, здійснюється насамперед на рівні територіальних громад, районів, областей. Серед усіх проблем місцевого самоврядування соціальні проблеми вирізняються особливою гостротою. Різні соціальні проблеми по-різному оцінюються експертами, спеціалістами, управлінцями і населенням. Мають місце і територіальні відмінності в подібних оцінках. Згідно з результатами соціологічного вивчення суспільної думки про ставлення населення до різних рівнів влади, здійсненого на початку 2000 року через газету “Ратуша” у Львові, перше місце посіли проблеми, пов’язані з працевлаштуванням. Респонденти не тільки акцентували на масовому безробітті, але й нагадували про право людини на працю, про приховане безробіття, про проблеми зайнятості молоді тощо. На другому місці були проблеми нормального функціонування житлово-комунального комплексу міста, на третьому — стан доріг. 191
Ось як розподіляються оцінки соціальних проблем 800 респондентами м. Львова, у грудні 2002 р. опитаними соціологами Центру з інформаційних проблем територій НАН України (табл. 3.4). Таблиця 3.4 Визначення населенням Львова найважливіших проблем у місті Кількість голосів, що вважають проблему найважливішою 258 13 13 51 51 124 29 59 13 9 180 800 Відсоток до опитаних 32,2 1,6 1,6 6,4 6,4 15,5 3,6 7,3 1,6 1,1 22,5 100,0
Проблеми Водопостачання Спорудження школи, дитсадка Міжконфесійні конфлікти Телефонізація Субсидії Відновлення роботи підприємства Забезпечення дітей у школі Робота поліклініки Сфера побутового обслуговування Приватизація землі Інше Разом
Дані табл. 3.4 свідчать, що на той час для третини населення м. Львова на першому місці були проблеми, пов’язані з водопостачанням, на другому — проблеми працевлаштування, на третьому — проблеми, пов’язані з роботою закладів охорони здоров’я. Як бачимо, погляди на найважливіші соціальні проблеми жителів м. Львова й акценти, які зроблені на окремих соціальних проблемах сучасними науковцями, суттєво відрізняються між собою. Очевидно, влада на місцях разом з дослідниками-науковцями має вивчати всі нагальні проблеми життєдіяльності місцевого населення і лише тоді робити висновки про пріоритетність тих чи інших. 192
У науковій літературі неодноразово наголошувалося, що підвищення рівня забезпеченості населення міст житлом можливе за рахунок впровадження ефективної політики ціноутворення на нові житлові приміщення за умови залучення коштів вітчизняних та іноземних інвесторів і населення. Така ефективна політика ціноутворення значною мірою залежить від діяльності органів місцевого самоврядування: продаж житла на пільгових умовах чи його безкоштовне надання малозабезпеченим верствам населення, надання довгострокових і короткострокових кредитів платіжеспроможним громадянам, можливість придбати житло за цінні папери (бони, облігації тощо) — все це є реальним за підтримки органів місцевої влади. Крім того, ефективна політика ціноутворення опосередковано залежить від обсягів поетапної регенерації цінного та ліквідації непридатного для проживання житлового фонду, поліпшення благоустрою і рівня інженерного забезпечення морально застарілого житла, збалансування структури джерел фінансування житлового будівництва. Звичайно всі ці заходи є насамперед прерогативою місцевих органів влади. На жаль, самоорганізація населення, завдяки якій могли б покращитися відносини громадян з державою, залишається на дуже низькому рівні. Так, повільно створюються об’єднання з управління, утримання і використання майна житлових будинків, яке перебуває у загальному користуванні; домові комітети та інші добровільні об’єднання та організації. Це свідчить про те, що як громадяни ще не усвідомили переваг місцевого самоврядування, так і держава не створила відповідні сприятливі для цього умови. На сьогодні в основному уже створено правове поле для забезпечення населення різноманітними послугами. Міста використовують це правове поле максимально шляхом налагодження активних зовнішньоторгових зв’язків, у тому числі і з зарубіжними партнерами. Саме можливість надавати послуги на рівні європейських стандартів у містах для задоволення інтелектуальних і культурних потреб населення окреслює вигідні сторони держави у її взаємовідносинах з громадянами. Враховуючи це, міста намагаються розв’язати низку проблем у царині надання комунальних послуг, розвитку архітектурної забудови центральної частити міста та його околиць, обслуговування закладів соціальної сфери, забезпечення безперебійного функціонування транспорту, зв’язку, медичного обслуговування, розвитку культури й освіти, охорони правопорядку тощо. 193
Прагнучи вирішити найважливіші проблеми жителів міста, виконавчі органи міських рад одночасно розв’язують і властиві різним містам специфічні проблеми, які пов’язані з особливостями його історичного розвитку, сучасними процесами приватизації та розвитку ринкових відносин, а також процесами демократизації. Безумовно, органи місцевого самоврядування в Україні мають відігравати, як і аналогічні органи європейських держав, вирішальну роль у забезпеченні економічного благополуччя і належних умов життєдіяльності населення. Ось чому не можна зволікати з розв’язанням соціально-економічних проблем місцевого самоврядування. Їх успішне і своєчасне вирішення — запорука не тільки благополуччя населення, але й національної безпеки України.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Організаційно-функціональні принципи і методи діяльності органів місцевого самоврядування в світлі соціально-економічних проблем» з дисципліни «Принципи і методи діяльності органів місцевого самоврядування»
