Зміст організаційно-функціональних принципів діяльності органів місцевого самоврядування
Місцеве самоврядування, як самостійний інститут громадянського суспільства та держави, є невід’ємним елементом системи соціального управління, що формується з метою виконання широкого кола соціальних завдань та функцій. З часом на управління почали дивитися як на послуги. Відповідно, до нього постали зовсім інші вимоги, як і до тих, хто надає ці послуги. Як наслідок, у системі функціонування органів управління настали серйозні зміни. Зазначимо, що такий підхід криє у собі певні загрози: люди, споживачі управлінських послуг, стають пасивними. Отож, щоб уникнути кризи у суспільстві, треба знайти механізм їх активізації. Під суспільством ми розуміємо соціальний організм, сформований на основі етнокультурного розмаїття та організаційного поліцентризму. Відповідно стає очевидною неспроможність ідей уніфікації його шляхів і форм розвитку. Це напряму стосується як частини суспільства і місцевого самоврядування, пошук оптимальної моделі якого зводиться до вивчення існуючих його зразків через аналіз функціонування їх складових. Системи місцевого самоврядування створюються для управління територіально локалізованими соціальними спільнотами. Як відомо, стійкі відносини, зв’язки між людьми об’єднують їх у соціальну систему. Така відкрита самоорганізована соціальна система, що об’єднує усіх жителів певної виокремленої в адміністративному порядку території, становить територіальну громаду — суб’єкт і об’єкт місцевого самоврядування, що є складовою громадянського суспільства. Самоорганізовується громада, обираючи голову та представницькі органи, які, у свою чергу, створюють систему вико26
навчих органів. У сукупності представницькі й виконавчі ограни становлять систему органів місцевого самоврядування. Система органів місцевого самоврядування має будуватись так, щоб забезпечити здійснення визначених законодавцем і закріплених за місцевим самоврядуванням функцій. Розподіл функцій, а відповідно і повноважень між елементами цієї системи здійснюється для оптимального її функціонування в цілому та найефективнішого здійснення кожної функції. Тому, очевидно, функції розподіляють у різних пропорціях між органами місцевого самоврядування. Система органів місцевого самоврядування повинна забезпечувати: узгодження державних, регіональних інтересів з інтересами територіальних громад; організаційно-методичну єдність об’єктів управління, які розташовані на підвідомчій території; дотримання комплексно-цільового підходу до організації і здійснення управління; персональну відповідальність працівників органів місцевого самоврядування тощо. Елементи цієї системи пов’язані між собою і співвідносяться певним чином. Найважливіші зв’язки з точки зору самої системи — системоутворюючі, які забезпечують цілісність системи, її відособлене функціонування і розвиток. Зазначимо, що власне управління забезпечує автономність поведінки місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування можна розглядати як систему, що в той же час є підсистемою системи місцевого самоврядування. Вони функціонують, взаємодіючи із оточуючим середовищем, причому це функціонування спирається на їх певну впорядкованість та на впорядкованість відношень і зв’язків як між ними самими, так і між ними та середовищем. Функціональна характеристика органів місцевого самоврядування дозволяє виробити повніше уявлення про їх призначення, місце і роль у системі місцевого самоврядування, дає організаційно-управлінську характеристику їх діяльності та є власне тим критерієм, який дозволяє визначити їх конкретні повноваження, вибудувати їх управлінську структуру й організувати роботу. Зазначимо, що будь-яка соціальна діяльність, в тому числі й діяльність органів місцевого самоврядування, є складним структурованим поняттям, яке об’єднує цільову і предметну орієнтацію, а також способи, форми і методи здійснення. Діяльність органів місцевого самоврядування обумовлюється потребами об’єкта (територіальної громади, соціальної групи, людини) і здійснюється шляхом 27
використання вироблених практикою людства відповідних об’єктивних форм і методів. Звичайно, ця діяльність залежить і від цілей, інтересів, волі, можливостей, ресурсів самих органів місцевого самоврядування (суб’єктів). Зазначимо, що діяльність будь-якого органу місцевого самоврядування має цільову орієнтацію. Саме ціль виступає як інтегруючий фактор, що об’єднує всі елементи в систему. Формування цілей відбувається через з’ясування в першу чергу цілей надсистеми (держави) з урахуванням цілей регіону і системи місцевого самоврядування. Функціонування органів місцевого самоврядування може бути реактивним (визначатися впливами середовища) чи активним (визначатися власними цілями, спрямованими на середовище), синхронним чи діахронним. Критеріями формування функцій місцевого самоврядування є система цінностей та ресурси. Вони виступають своєрідним фільтром, через який проходять протофункції, під якими розуміємо функції самоорганізованих та самокерованих систем, що передують виникненню місцевого самоврядування. Поняття “функція” (лат. functio — виконання) є багатозначним. У найширшому значенні функція — це обов’язки, сфера діяльності, призначення, роль [566, с. 536]. У суспільних науках під функцією переважно розуміють стійкий спосіб активної взаємодії речей, за якого зміна одних об’єктів приводить до зміни інших; роль, що виконується певним елементом соціальної системи в її організації як цілого, в здійсненні цілей та інтересів соціальних груп та класів; залежність між різними соціальними процесами, яка виражається у функціональній залежності змінних; стандартизована, соціальна дія, що регулюється певними нормами і контролюється соціальними інститутами [573, с. 397]. Цікаве формулювання функції дав Р. Мертон [706, с. 33–34]. Він визначив її як об’єктивний наслідок, сприятливий для пристосування та інтегрованості системи, на відміну від суб’єктивних намірів діяча, а для позначення наслідків, які порушують єдність та інтегрованість системи, ввів поняття дисфункції. Функції і дисфункції поділяють на явні (очевидні для учасника системи) і латентні (приховані). Візьмемо до уваги його визначення, зазначивши, що тут під системою ми розуміємо систему органів місцевого самоврядування. Визначена в діяльнісних термінах функція — це форма діяльності, характерна для елемента системи чи системи в цілому; діяльність органу, коло обов’язків органу управління. 28
Очевидно, що інтенсивність здійснюваної назовні функції залежить від швидкості виконання функцій всередині системи, а збільшення кількості функцій чи інтенсивності їх здійснення веде до її зростання. Можливі часові коливання функціональної активності органів місцевого самоврядування. Виходячи з критерію, хто здійснює функцію — окремий орган чи група органів, — функції можна поділити на системні і звичайні. Системні функції розглядають, як правило, в рамках певних об’єднань органів місцевого самоврядування (наприклад, управління життєзабезпечуючою системою). Оскільки система місцевого самоврядування характеризується певними показниками, то для підтримки цих показників на визначеному задовільним рівні органи місцевого самоврядування можуть об’єднуватися у функціональні системи. Елементи в такій системі мають бути функціонально сумісними. Звичайні функції виконують тільки окремо визначені органи. Отож існує функціональна спеціалізація органів місцевого самоврядування. Об’єднання функцій різних органів місцевого самоврядування здійснюється на основі управління, внаслідок чого зміна функціонування одного органу може викликати зміну активності інших органів. Важливою функцією системи місцевого самоврядування є збереження постійності середовища (гомеостатичні показники). Порушення функцій можуть проявитися в ослабленні діяльності органу. При сильній зовнішній дії (надзвичайна ситуація) можливе посилення діяльності якогось органу чи системи (гіперфункція). Таким чином, функціональні системи, що об’єднують різні органи місцевого самоврядування, є одиницями інтеграції цілісної системи. Функції групуються шляхом регуляції і кореляції. Функції, що зумовлюють одна одну, будемо називати змінними функціями. Зміна функцій рано чи пізно приводить до перебудови структури органу управління чи його частин, і відповідно зміна структури приводить до зміни функцій. Отже, функція є призначення, роль одного з елементів соціальної організації (чи певної цілісності) відносно іншого чи відносно цілісності (системи) в цілому. Будь-яка система — це стійкий комплекс повторюваних і взаємопов’язаних дій. Самі процеси функціонування можна поділити на ті, що забезпечують стабільне існування системи, і ті, що зумовлюють її зміну і розвиток. 29
Соціум (соціальна система) характеризується системою функціонально залежних змінних, що апріорно (початково) задаються на рівні потреб особи і забезпечуються нормативно-ціннісною системою культури. Ця культура забезпечує і засоби, і технології підтримки соціального порядку (тобто рівновагу, стійкість, консенсус) всередині соціуму в цілому і в кожній його підсистемі. Соціальний нормативний порядок є результуючою тенденцій, що підтримуються системністю соціальних дій будь-яких цілісностей до самозбереження (через підтримку власної структури по визначених зразках дій незалежно від коливань у взаємовідносинах системи із зовнішнім середовищем), до збереження межі і постійності відносно зовнішнього середовища. Система місцевого самоврядування є відкритою системою, що забезпечує адаптацію, цілепокладання, інтеграцію, регуляцію (латентну підтримку зразка). Вона має дві осі орієнтації: 1) внутрішнє– зовнішнє (власні проблеми чи події у навколишньому середовищі) та 2) сьогоденні–довготермінові цілі-потреби. Функції-зорієнтовані на майбутнє, у рамках якого смисл констатується як притягувана асимптотика. Через динаміку суспільного запиту майбутнє функції втручається у її сьогоднішнє. Функція розуміється в якості впорядкованого і стабільного, а фактором впорядкування виступає соціум. Законодавець закріплює функцію у нормативному акті, відповідно визначивши її. Провівши історичний аналіз, помітимо, що сьогоднішнє визначення функцій зберігає в собі відголос попередніх визначень. Цей проявлений слід може належати як минулому, так і майбутньому. В другому випадку він є тим, що творить майбутнє, тобто виступає певною силою. Функцію можна розуміти як позанарративну реальність, що стає створеною (відносною) реальністю через застосовувані законодавцем нарративні процедури, які, власне, і привносять відносність. Розрізняють функції креативні і відтворюючі. Креативні передбачають існування процедури цілепокладення і ціленаправленої процедури дії відносно певного середовища. Відтворюючі — творення свого нового порядку через руйнування існуючого. Ці функції здатні через звичайні флуктуації на мікрорівні породжувати нові організаційні порядки на рівні макроструктур. В управлінні функція — основні базові види діяльності, які мають здійснювати працівники управління. При цьому основними управлінськими функціями вважають планування і прийняття рішень, орга30
нізацію ефективного виробництва, керівництво діяльністю і мотивацію діяльності працівників та контроль за їх діяльністю [537, с. 242]. Виходячи з цього, ми можемо визначити зміст поняття “функція” стосовно органів місцевого самоврядування як уможливлену через використання необхідних ресурсів діяльність, спрямовану на досягнення сформованих цілей, тобто: діяльність органів місцевого самоврядування; роль, яку виконують органи місцевого самоврядування в системі державного управління України; залежність у вигляді соціальних процесів між органами місцевого самоврядування і населенням території, яка перебуває під їх юрисдикцією, тобто територіальною громадою. Таким чином, під функцією будемо розуміти основні напрями діяльності органів місцевого самоврядування щодо вирішення завдань місцевого самоврядування (муніципальної діяльності). Усі функції органів місцевого самоврядування можна поділити на дві групи: 1) владні функції та 2) функції забезпечення громадських послуг. До першої групи належать регулятивні, реєстраційні та дозвільні функції: наприклад регулювання громадського життя через видання відповідних загальнозобов’язуючих норм і правил, видача спеціальних дозволів і ліцензій, реєстрація актів громадського стану чи інших актів, передбачених законодавством. До другої групи належать функції органів місцевого самоврядування по наданню послуг населенню: відповідне забезпечення громадським транспортом; забезпечення освітніх послуг; забезпечення медичних послуг; комунальних послуг (збір і вивіз твердих побутових відходів, прибирання території, водозабезпечення і водовідведення тощо); експлуатація житлового господарства. Основна відмінність між владними функціями і функціями — громадськими послугами полягає в тому, що перші виконуються тільки органами місцевого самоврядування спеціально на те уповноваженими, а другі можуть надаватися господарюючими об’єктами різних форм власності. Можна погодитись з думкою, що завданням місцевого самоврядування є: 1) зміцнення засад конституційного ладу України; 2) забезпечення реалізації конституційних прав людини і громадянина; 3) створення умов для забезпечення життєво важливих потреб та законних інтересів населення; 4) розвиток місцевої демократії [292, с. 48]. Проте це визначення функцій місцевого самоврядування не дає відповіді на два дуже важливих запитання: 1) “хто або що 31
визначає перелік основних напрямів діяльності органів місцевого самоврядування?” та 2) “хто або що формує основу для подальшого розвитку функції як такої?” Відповівши вичерпно на сформульовані запитання, ми зможемо повніше осягнути соціальну природу функцій місцевого самоврядування. Відповідь на перше питання можна знайти безпосередньо у Законі України “Про місцеве самоврядування України”. У ньому функції місцевого самоврядування отримали юридичне закріплення у вигляді предметів відання органів місцевого самоврядування. Такої думки дотримуються В. В. Кравченко, М. В. Пітцик та І. М. Салій [292, с. 50]. Проте така відповідь буде прийнятною тоді, коли станемо на позицію доктрини англо-американської системи права (фрагментарне вирішення на законодавчому рівні в окремих законах проблем правового регулювання самоврядування). Кожен орган місцевого самоврядування має свою множину функцій, згруповану за ознаками однорідності, регуляції чи кореляції. Зазначимо, що одна й та сама функція може бути по-різному виконана різними органами системи місцевого самоврядування. Це означає, що можна говорити про функціональні альтернативи, функціональні замінники чи функціональні еквіваленти. Можна виділити ще й третю групу функцій — нульові функції, які не впливають на стан системи. Таке тлумачення функцій є казуальним, на відміну від телеологічного (цільового). Функцію можна порівняти із соціальною субстанцією, яка видозмінюється під впливом часу та потреб соціальних груп суспільства. У світі ідеального функція існує як потенція, до якої, можливо, прагнуть або від якої відмовилися, у той час як у матеріальному світі функція є нормативно визначена і безпосередньо встановлює коло відання органів публічної влади чи територіальних спільнот. У першому випадку ми можемо говорити про наявність “потенційної” функції, у другому — “активізованої” функції. Потенційна функція є такою доти, доки не наступить час її активізації шляхом волевиявлення законодавчого органу через прийняття відповідного правового акта. Така класифікація є первинною, оскільки формує подальше розуміння місця та ролі функцій у системі суспільних явищ та їх вплив на формування компетенції органів публічної влади, зокрема органів місцевого самоврядування. 32
Кожен орган місцевого самоврядування має певний визначений “репертуарний” набір функцій, що мають ним реалізовуватися. При цьому можливі функціональні альтернативи, тобто при фіксованій сукупності структурних елементів, що складають орган місцевого самоврядування, можливі різні варіанти наборів функцій. Зазначимо, що повна функціональна єдність неможлива ні в одній системі місцевого самоврядування, бо існує дисонуюче начало: що функціонально для одного органу місцевого самоврядування чи елемента його структури, те дисфункціонально може бути для іншого. Під латентними функціями розуміємо неінтенціональні і неусвідомлені соціальними акторами об’єктивні для органів місцевого самоврядування (чи системи) наслідки їх дій. Кожній функції відповідає визначена очікувана поведінка конкретного органу місцевого самоврядування, закріплена культурою та забезпечувана системою санкцій, легітимізованою нормативним зразком (актом). Розглянемо функцію як основний напрям діяльності через процес її здійснення. Тоді як будь-який процес, що передбачає три основні та обов’язкові стадії — зародження, розвиток та припинення, актуалізовані функції можна звести у три групи: нові, розвинуті та відмираючі. Критерієм такого поділу є наявність позитивного суспільного досвіду, практики діяльності органів публічної влади. Для прикладу, нові функції, будучи нормативно визначені лише на рівні матеріальних правових норм, не завжди на належному рівні забезпечені процесуальними (процедурними) правовими нормами. На практиці відсутність таких норм спричиняє не лише нерозуміння механізму здійснення даної функції, але й небажання їх здійснювати. У той же час відмираючі функції хоча і супроводжуються значною кількістю процесуальних норм, належним чином не застосовуються, оскільки суспільство їх не потребує. У кінцевому результаті внаслідок прийняття нового нормативно-правового акта нормотворець відмовляється від того чи іншого предмета відання. Це стає зворотним боком процесу — функція із стану актуалізації переходить у стан потенції. Таким чином завершується процес “суспільної експлуатації” функції. Аналіз таких функцій показує, що, втративши своє правове закріплення, вони залишаються в суспільній свідомості як матеріал для подальшого переосмислення і трансформації. Таке розуміння переходів “потенція” — “актуалізація” — “активізація” — “по33
тенція” можна розцінювати як ідеальний стан речей у процесі кругообігу функцій. Цікаво те, що в цій ситуації тісно “співпрацюють” суспільна свідомість та суспільна потреба. Суспільна свідомість є тим середовищем, де трансформуються потенційні функції. Це своєрідна “чорна скринька”, у якій зберігаються функції, що на сьогодні законодавчо не закріплені. З’єднувальною ланкою між суспільною свідомістю і суспільною потребою є органи публічної влади, до компетенції яких входить прийняття нормативно-правових актів з питань врегулювання відповідних суспільних відносин. В одних випадках це може бути парламент, в інших — органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування. Варто зазначити, що суспільна потреба обумовлюється рівнем розвитку суспільства. Правильніше буде сказати, що суспільна потреба визначається конкретним історичним періодом, якому властиві відповідні засоби виробництва, культура виробництва, рівень освіченості суспільства, політичні тенденції, соціально-економічний стан суспільства тощо. Виокремлюючи чітко виражену потребу, суспільство вимагає від свого представницького органу її санкціонування. Прикладом тут може бути те, як на конкретному історичному розвитку держави суспільство домоглось від неї виконання соціальної або природоохоронної функції. На швидкість “санкціонування” потенційної функції, її актуалізації безпосередній вплив має визначений у конституції, регламенті чи законах нормотворчий процес та виборча система, яка сприяє віддзеркаленню суспільних потреб у представницьких органах держави. “Актуалізована” функція має бути обов’язково юридично визначеною. Проте довго існувала практика, відповідно до якої, закріплюючи ті чи інші функції органів публічної влади, законодавець не завжди їх узагальнював у самих назвах. Результатом такого підходу є наукові дебати з приводу самих назв функцій та їх правового наповнення. Наведемо деякі функції місцевого самоврядування: 1) залучення населення до участі у вирішенні питань місцевого та загальнодержавного значення; 2) володіння, використання та управління комунальною власністю; 3) забезпечення комплексного соціально-економічного та культурного розвитку відповідної території; 4) надання соціальних послуг населенню; 5) забезпечення законності, громадської безпеки, пра34
вопорядку, охорона прав, свобод і законних інтересів громадян; 6) соціальний захист населення, сприяння працевлаштуванню громадян; 7) захист прав місцевого самоврядування. Виконання, здійснення функції — це реалізація послідовного процесу. Функція формалізується, розбивається на окремі процедури, далі реалізується. Зрозуміло, що однотипні речі можна алгоритмізувати і передати для виконання машині. У такому випадку говорять про електронне врядування. Але управління — це поєднання різноманітних дій — як творчих, так і рутинних. Не можна управляти соціумом без емоцій, а е-уряду передаються лише типові, уніфіковані процедури — однакові для всіх користувачів. Життя ж завжди складніше. Його варіабельність призводить до того, що розв’язання проблем деяких окремих людей неможливо втиснути у тісні рамки уніфікованих процедур. Якби це було можливо, можна було б забезпечити демократію. Оскільки такого не має, то шукають інші способи. Але ці способи є лише для обраних, і вони є несправедливими з точки зору інших громадян. Суть самоврядування не можна пізнати, тільки вивчаючи особливості його правового регулювання на відповідному етапі розвитку законодавства. Потрібно також розуміти і процеси, які відбуваються у суспільстві з часу його виникнення. Отже, відшукавши витоки місцевого самоврядування, відшукаємо й витоки його функцій. Що є вихідним началом у розвитку функцій як суспільного явища? З точки зору сучасної правової доктрини — нормативно-правовий акт, яким визначено не лише перелік функцій, але й охарактеризовано їх правовий зміст. Але чи означає це, що до прийняття відповідного нормативно-правового акта така функція не існувала взагалі? Цікаво, що коли порівняти соціальну природу органів державної влади та самоврядних інституцій на різних історичних етапах розвитку, то можна зауважити цілу низку явищ, які повторюються. Такими явищами є функції. Не раз може проходити видозміна форми виразу функції або оболонки, проте ядро функції залишається ідентичним. Для прикладу, оборонна функція характерна як для перших державних утворень, так і для сучасних держав. Інша річ, що на різних етапах суспільного розвитку функція, як необхідна ознака органу публічної влади або держави — вищої форми самоорганізації населення, мала специфічне найменування або нормативно-правове врегулювання. Таким чином, протягом всього розвитку людства ми можемо спостерігати “слід” конкретної функції, навіть якщо проходили трансформації її зовнішнього вираження. 35
Коли і як виникають соціальні дії, які з появою місцевого самоврядування стають його функціями? Чи правильно говорити про те, що ці функції існували ще до виникнення місцевого самоврядування? Для відповіді на ці запитання звернемося до організаційних першопочатків суспільства. Перший етап — самоорганізація з властивими їй протофункціями. Під протофункцією розуміємо будь-яку соціально значущу дію, будьяку діяльність соціальної системи, що самоорганізовується. Хаотична, система, що самоорганізовується, породжує соціальні протофункції, які її, впорядковуючи, врівноважують. Версифікація еволюційних перспектив самоорганізованої системи обумовлюється її автономністю, яка відкриває можливість формування розгалуження альтернативних шляхів її розвитку. Під соціальною системою, що самоорганізовується, розуміємо систему, здатну при зміні внутрішніх чи зовнішніх умов її функціонування зберігати чи вдосконалювати свою організацію, враховуючи попередній досвід. Розрізняють такі типи систем, що самоорганізовуються: саморегульовані; самонастроювані; системи, що самонавчаються; системи, що самоалгоритмізуються. Системи, що самоорганізовуються, нині найменш вивчені. Досі не вдалося виявити специфічні, властиві тільки системам, що самоорганізовуються, зв’язки, співвідношення між її елементами, з’ясувати механізм управління зміною цих зв’язків. Зрозуміло, що власне цей механізм визначає характер самоорганізації, управляє нею. Більшість дослідників вважає, що цей механізм — певний логічний закон, ідеал, якому слідує система. З точки зору філософії постмодернізму в основі феномену самоорганізації нестабільної соціальної системи лежить презумпція креативного потенціалу незваженого соціуму. При цьому природа процедур самоорганізації є біфуркаційною, а випадкові флуктуації в динамічних процесах мають фундаментальний статус. Макротрансформації є продуктом кооперативних взаємодій їх складових на мікрорівні. Вся система як нефінальна версія конфігурування незваженого соціального середовища характеризується через поняття “структурації”, що фіксує нонфінальність її структурної організації, її відкритість радикальним трансформаціям. Процесуальність самоорганізації цієї соціальної системи реалізується в межах визначеного семантичного поля можливого через послідовну зміну форм ор36
ганізації, кожна з яких не є жорстким наслідком розгортання попередніх форм організації системи. Самоорганізоване соціальне середовище слід розглядати не як інертний об’єкт, що змінюється під впливом зовнішніх факторів, а як об’єкт здатний до самоорганізації, що проявляє при цьому свою “волю”, тобто самоорганізація проявляється самовільно як невід’ємна властивість будь-якого соціального середовища за відсутності будь-яких зовнішніх організуючих впливів. На сьогодні накопичено деякий позитивний досвід, який розкриває особливості функціонування самоорганізованих систем. Можна на його підставі говорити про імовірний (прогностичний) результат функціонування таких систем, які перебувають у стані трансформації. І не можна, аналізуючи тільки зміни в елементі, передбачати зміни в цілому, бо новий стан системи виникає як непередбачуваний системний ефект. Іманентне включення в процес самоорганізації фактора випадкової флуктуації робить принципово неможливим передбачення майбутніх станів системи, виходячи зі знання її теперішнього стану, оскільки дуже часто відгук системи на збурення є неочікуваним. Спільна дія стохастичних і детермінуючих сил (випадковість і необхідність) переводить систему з одного стану в інший. Траєкторія, за якою еволюціонує система, характеризується чергуванням стійких областей, де домінують детерміністські закони, і нестійких областей поблизу точок біфуркації, де перед системою відкривається можливість вибору одного з кількох варіантів майбутнього. Поблизу точок біфуркацій основну роль відіграють флуктуації чи випадкові елементи, а в інтервалах між біфуркаціями домінують детерміністські аспекти. У рамках наведеного розуміння детермінаційних залежностей не можна однозначно спрогнозувати майбутній стан системи. Принагідно зауважимо, що соціальна система безмежно продуктивна (щодо форм самоорганізації) і певною мірою непередбачувана. Нелінійний тип детермінізму не передбачає фіксації зовнішнього відносно розглядуваної системи об’єкта в якості причини її трансформації, що означає відмову від ідеї примусової казуальності. Трансформаційний процес інтерпретується як самоорганізаційний. За самоорганізації не зовсім коректно говорити про еволюцію, бо кожен наступний стан не пов’язаний з попереднім. Соціальні системи, що самоорганізовуються, — це цілісність, яка, моделюючи хаос, творить сама себе, оформляючись відповідно до 37
ритмів внутрішніх і зовнішніх імпульсів. Принагідно зауважимо, що соціальні системи, які самоорганізовуються, володіють іманентним креативним потенціалом самоорганізації, тобто містять у собі потенційні можливості нескінченного числа нових організаційних трансформацій. Системи, які самоорганізовуються, — децентровані. Можна розрізняти системи, що самоуправляються (далі: ССУ) та системи, що самоорганізовуються (далі: ССО). Маючи однакову природу, ці системи різняться кваліфікуючими компонентами. Кожна соціальна система характеризується певним набором параметрів. Вивчаючи системи, ми аналізуємо стан цих параметрів. Слід виробити понятійні засоби для аналізу цього типу системної організації. Динаміка самоорганізації соціальних систем визначається співдією зовнішніх детермінаційних процесів і переборення передпорогових форм стихійних процесів, що задають нестійкі параметри функціонування визначеної системи, відкриваючи можливості нових форм її впорядкування. Неврівноважений стан системи внаслідок незначних випадкових флуктуацій відкриває можливості радикально нових форм і шляхів її розвитку. Форми самоорганізації соціального середовища отримуються через самовпорядкування передпорогових форм стихійних процесів. Ці нові форми є аналогом дисипативних структур, що виникають у процесі самоорганізації. Завдяки їм коректно говорити тільки про ймовірнісний прогноз соціальної динаміки. Непередбачуваність основана на іманентній креативності передпорогових форм стихійних процесів. Можна сказати, що вони є атрибутами управлінської дії. Самоорганізація є іманентною властивістю соціальних систем і полягає у впорядкуванні певним чином соціальних зв’язків на базі існуючих ресурсів. Зміна обсягу ресурсів, якими володіє в цілому така система, призводить до перевпорядкування соціальних зв’язків. Принципи перерозподілу цих ресурсів визначають механізм самоорганізації. Для досягнення вироблених цілей завдання органів місцевого самоврядування полягає через корегування розподілу ресурсів (фінансово-матеріальних, морально-етичних, духовних, інформаційних та ін.) з урахуванням механізмів державного управління синхронізувати свої дії з функціонуванням механізмів самоорганізації та самоуправління. Другий етап — самоуправління. На певному етапі процесу розвитку та збільшення соціального капіталу (соціальних зв’язків) у системі, що самоорганізовується, зароджується самоусвідомлення. Система самоусвідомлюється як така, виробляє власні цілі й організовує 38
діяльність. Об’єктом управління є вся система. Роль центру виконує сама система. На цьому етапі через самоусвідомлення виробляється розуміння блага системи. Центром (тобто самою системою) визначаються функції, які реалізовуються свідомо з використанням ресурсів системи. Система, яка ставить цілі, відповідно перерозподіляє наявні ресурси, пригнічуючи або стимулюючи розвиток окремих функцій. На цьому етапі домінує вербальний (нарративний) опис функції. Може зустрічатися письмовий. Проте така фіксація не обов’язкова. Соціальна система, що самоуправляється, характеризується насамперед наявністю семантично центрованої та стабільно визначеної структури. Система, що самоорганізується, характеризується наявністю нелінійної організації цілісності, яка залишає можливість реалізації її внутрішнього креативного потенціалу самоконфігурації. У цій динамічній соціальній системі відсутній центр свідомої дії. Інакше кажучи, це — децентрована система. Динамічність та хаос породжують протофункції. Ці системи різняться за критерієм організаційних принципів механізмів їх часового розгортання і мають низку відмінностей. По напрямку дії протофункція приводить систему у врівноважений стан чи виводить з рівноваги. Система описується матрицею соціальних параметрів. Умовно протофункції, залежно від параметрів, можна розділити на два типи — позитивні та негативні. Позитивними є ті, що повертають систему у стан рівноваги, а негативними — які виводять систему зі стану зваженості і скеровані на руйнацію існуючої системи. Негативні протофункції можна назвати протодисфункціями. Третій — самоврядування. На цьому етапі діють усі механізми, які були характерні для систем, що самоорганізовуються і самоуправлінських систем. Але тепер центр системи локалізується. На попередньому, другому етапі (самоуправління) функцію центру виконувала вся система, а на першому центр взагалі був відсутній. Поява локалізованого центру є усвідомленою дією системи. Локалізований центр формується як апарат, що управляє. Починають формуватися лінійні моделі управління. Фактично ми динамічною (нелінійною) соціальною системою управляємо лінійними методами. На цьому етапі держава відповідно до своїх цілей, цінностей тощо відбирає функції та передає їх реалізацію місцевому самоврядуванню, тобто держава виділяє існуючі функції і дає ресурси для їх посилення. Коли держава ставить мету розвитку, то через внесення хаосу виводить із рівноваги соціальні системи і примушує їх до трансформації. Відбувається свідоме управління розвитком. Локалізований центр починає вже 39
ззовні управляти даною системою. Збільшується детермінованість системи. На цьому етапі обов’язково є фіксований нормативний акт, у якому закріплена функція. Така фіксація обумовлюється потребою однакового розуміння, застосування та тлумачення акта. Наголос слід зробити і на творчій силі суспільної культури. Якраз вона відбирає функції, які санкціонуються для подальшого посилення. Поява місцевого самоврядування обумовлюється цілеспрямованим процесом людської діяльності, у результаті якої визначаються пріоритети місцевого розвитку та здійснюється узгодження інтересів локальних (територіальних) із загальнодержавними (загальнонаціональними) інтересами. Цей процес потрібно розглядати як діяльність по узгодженню інтересів держави з інтересами жителів окремих її адміністративно-територіальних утворень щодо визначення пріоритетів власного розвитку та їх нормативно-правового (як правило, конституційного) врегулювання. Провівши нормативно-правове визнання цих пріоритетів та встановивши механізм їх реалізації, держава покладає на місцевих жителів та на сформовані ними місцеві органи публічної влади (самоврядної) виконання відповідних функції, соціальна природа яких надзвичайно складна. Функції місцевого самоврядування реалізовуються через систему місцевого самоврядування, яка є їх носієм і в якій основне діяльнісне навантаження припадає на функціонування підсистеми, що складається з органів місцевого самоврядування. У цій підсистемі кожен із зазначених органів має своє призначення, зумовлене функціями місцевого самоврядування. Але розподіл функцій місцевого самоврядування між органами місцевого самоврядування не є дискретним, хоч кожен з них в межах наділеної компетенції виконує певну частину роботи з реалізації функцій місцевого самоврядування. А “розмазаність” функцій спричиняє необхідність побудови функціональних систем. Дослідження проблеми функцій місцевого самоврядування потребує врахування цілого комплексу питань філософського, соціальноекономічного, політико-правового та адміністративного характеру. Система цінностей та ресурси є критеріями формування функцій місцевого самоврядування. Зазначимо, що найголовніші функції місцевого самоврядування на сьогодні визначені Європейською хартією самоврядування. Принципи, які лежать в основі таких функцій, окреслені нами раніше. Саме у Європейській хартії самоврядування акцентується увага на тому, що органи самоврядування повинні зас40
тосовувати норми, які гарантують політичну, адміністративну і фінансову автономність місцевої влади [170]. Отже, як бачимо, йдеться про політичні, адміністративні й фінансові функції. Насправді палітра функцій місцевого самоврядування є набагато різноманітнішою. Особливо це стосується періоду реформування економіки. Саме у цей період місцевому самоврядуванню України мають бути притаманні такі функції, без реалізації яких неможлива побудова демократичного суспільства, але які вже не потрібні розвиненим демократичним суспільствам. Розуміння природи функцій пов’язане зі структурно-функціональним аналізом, тобто таким поясненням місцевого самоврядування, як соціальної системи, за якого досліджуються її елементи і залежності між ними в рамках цілого. На нашу думку, класифікувати функції органів місцевого самоврядування можна за кількома критеріями. 1. За напрямами діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування розрізняють внутрішні, зовнішні та регенеративні функції. Характерним для внутрішніх функції є те, що предметом нормативно-правового регулювання органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб є лише територіальна громада та територія, на яку поширюється їх юрисдикція. Такими функціями є координація діяльності усіх підприємств, організацій і об’єднань, громадян при її направленості на вирішення питань економічного і соціального розвитку відповідної території; контроль за збереженням та раціональним використанням природних багатств у межах певної території, а також забезпечення дотримання законів, охорони громадського порядку, прав і свобод громадян. Зовнішні функції здійснюються шляхом урегулювання взаємовідносин із органами державної влади, міжнародними організаціями, узгодження місцевих інтересів з регіональними і державними інтересами та потребами. Регенеративна, або самовідновлювальна функція є однією з важливих, оскільки забезпечує процес самовідновлення системи місцевого самоврядування в цілому чи її окремих складових зокрема на рівні відповідної адміністративно-територіальної одиниці. 2. За тривалістю діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування розрізняють постійні та тимчасові функції. Постійними функціями є ті, без яких втрачається сенс самоврядування, наприклад, реалізація гарантованого державою права на 41
створення реальної здатності територіальної громади вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Тимчасові функції характерні для конкретного етапу розвитку держави. Для прикладу, в умовах формування сучасних ринкових відносин діяльність суб’єктів державотворчого процесу скеровується на пошук дієвих структур і механізмів місцевого самоврядування, які забезпечували б збалансованість державних інтересів з територіальними та, відповідно, регулювали б процеси економічного і соціального розвитку. Тому на перший план виступають такі функції, як контроль над галузевими та міжгалузевими монополіями, трансформація форм власності, розподільчі функції тощо. 3. За видом діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначають політичні, економічні, соціальні, екологічні, інформаційні, культурні, побутові, виховні та інші функції. Політичні функції реалізують при наданні територіальним органам місцевого самоврядування прав прийняття певних нормотворчих і виконавчих актів, чинних у межах підвідомчих їм територій. Традиційно до економічних функцій зараховують: формування місцевих бюджетів; управління торгівлею, громадським харчуванням, побутовим обслуговуванням населення, транспортним і готельним господарством тощо. Розвиток суспільних відносин останнього десятиріччя обумовив появу нових економічних функцій — управління комунальним майном; участь у створенні вільних економічних зон [198, п. 46 ст. 26; п. 25 ст. 43]; регулювання земельних відносин; надання допомоги населенню в реалізації лишків сільськогосподарської продукції та ін. Серед соціальних функцій чи не найважливішою є управління зайнятістю на місцевому рівні, яке поступово посилюватиметься в напрямі створення так званого “гнучкого” ринку праці на місцях; не менш важливою є функція взаємодії органів місцевого самоврядування з профспілками й роботодавцями щодо впливу на рівень заробітної плати та стимулювання попиту на робочу силу; дуже важливими соціальними функціями є моніторинг рівня життя населення, яке проживає на підвідомчій території, сприяння забезпеченістю населення об’єктами соціальної інфраструктури тощо. Екологічні функції охоплюють діяльність органів місцевого самоврядування, спрямовану на формування сприятливої екологічної ситуації на підвідомчій території. 42
Інформаційна функція здійснюється через надання населенню вичерпної об’єктивної та достовірної інформації. Вона забезпечує не лише “прозорість” влади, але й скерована на залучення всіх жителів певної території, окремих трудових колективів, громадських організацій чи громадян до розробки, прийняття та реалізації актів у формі розпорядження голови, рішень ради чи місцевого референдуму з питань розвитку підвідомчої території. Серед іншого можна виділити культурні, побутові, виховні та інші функції. 4. По кваліфікованості дій керівних осіб чи органу місцевого самоврядування в цілому розрізняють висококваліфіковані, середньокваліфіковані та низькокваліфіковані функції. Так, в органах місцевого самоврядування повинні бути задіяні висококваліфіковані працівники, здатні до визначення політичних і стратегічних цілей розвитку території громади, до планування (прогнозування) розвитку місцевого господарства, до розроблення конкретних рішень, організації їх виконання, до високої обґрунтованості, мотивації рішень та контролю за їх реалізацією. Тоді функції керівних осіб чи органів місцевого самоврядування будуть висококваліфікованими. На жаль, в органи місцевого управління нерідко потрапляють випадкові люди з низьким рівнем знань. Тоді ініціативу у вирішенні більшості питань перехоплюють окремі творчі керівники, так звані практики, тобто ті, хто безпосередньо займається самоврядуванням, хто задіяний в активну практичну роботу місцевих органів влади і бачить її недоліки, прагне раціональних змін системи управління, але хто, як правило, зловживає наділеною владою. Такі дії можна кваліфікувати як середньокваліфіковані функції. І низькокваліфіковані функції притаманні таким органам місцевого самоврядування, які укомплектовані малограмотним та малоініціативним персоналом. Методи діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються адміністративними, економічними, організаційними функціями. Адміністративні функції реалізуються на основі застосування наказів, розпоряджень, вказівок органу місцевого самоврядування чи керівної особи. Економічні функції здійснюються через використання органом місцевого самоврядування економічних важелів, наприклад системи місцевих податків. Функції місцевого самоврядування є надзвичайно динамічні. Деякі з них можуть зникати через непотрібність. На заміну їм приходять нові функції, що є своєрідною відповіддю на вимоги часу. Безумовно, поява нових функцій вимагає реорганізації окремих існуючих структурних 43
підрозділів органів місцевого самоврядування. Під нові перспективні функції створюються відповідні програми розвитку території та нові управлінські підрозділи (центри зайнятості, фонди допомоги молодим спеціалістам), а також інформаційна база даних. Звичайно, поява нових функцій пов’язана також із застосуванням нових організаційних форм і методів управління органами місцевого самоврядування. Структурно-функціональне дослідження, на нашу думку, — найбільш вдалий шлях розкриття змісту діяльності органів місцевого самоврядування. Воно сприяє проникненню у політико-правову природу цих суб’єктів місцевого самоврядування, розкриттю обсягу, характеру і змісту їх діяльності. Лише за допомогою поняття функцій місцеве самоврядування, як феномен конституційного права, набуває конкретної визначеності. Між органами місцевого самоврядування і функціями (множинами функцій) існує певний зв’язок: тип органу визначає тип його функції і навпаки. Правда, це співвідношення не є ізоморфним, хоч якась конкретна функція може бути виконана лише визначеним типом органів місцевого самоврядування, і навпаки. Оскільки характер функції визначається природою об’єкта, по відношенню до якого вона виконується, то методологічно важливо вичленити цей об’єкт. Об’єкт як цілісність визначає і специфіку функції. Так, функції місцевого самоврядування по відношенню до територіальної громади, соціальної групи чи особи до певної міри відрізняються між собою. Як ми вже відзначили, виходячи із призначення місцевого самоврядування — вирішувати питання місцевого значення, основною функцією місцевих рад, утворених ними органів, обраних територіальною громадою сільських, селищних, міських голів є забезпечення оптимального соціально-економічного та культурного розвитку відповідних територіальних громад через розвиток особистості. Виконуючи цю функцію, взаємодіючи між собою, зазначенні суб’єкти місцевого самоврядування координують діяльність інших інституцій з метою об’єднання їх зусиль у здійсненні соціально-господарського та культурного будівництва. З урахуванням місцевих умов та особливостей місцеві самоврядні органи можуть перерозподіляти між собою на підставі договорів окремі повноваження (функції) та власні бюджетні кошти [198, п. 7 ст. 16]. Представницькі самоврядні органи за ініціативою жителів вправі дозволяти створювати органи самоорганізації населення і навіть наділяти їх, звичайно ж для вирішення соціально-економічних, куль44
турно-побутових, освітніх та інших проблем, частиною власної компетенції, фінансів, майна. Місцеві представницькі самоврядні органи, як одна з головних підвалин демократичного режиму, найближчий до громадян рівень управління, обираючись жителями громади таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права, виконують функцію забезпечення реальної участі жителів територіальних громад у вирішенні суспільно-державних справ. При виконанні цієї функції, як і вищесформульованої, місцеві ради, міські голови взаємодіють з іншими інституціями системи місцевого самоврядування, себто органами самоорганізації населення, територіальними органами об’єднань громадян (політичні партії, громадські організації та ін.). Розгалужена мережа останніх посилює процес цілеспрямовуючого впливу на органи місцевого самоврядування як суспільства в цілому, так і територіальних громад зокрема. Через взаємодію з системою добровільних громадських об’єднань зміцнюється організаційний зв’язок місцевого самоврядного представництва з населенням, яке є джерелом місцевої влади. А відтак при їх вмілій взаємодії створюються кращі умови для досягнення поєднання особистісних та групових інтересів, представлених громадськими об’єднаннями, з загальними інтересам територіальної громади. Логічно наступною функцією місцевих рад, міських голів є формування і остаточне висловлення ними волі та інтересів територіальної громади. Зрозуміло, у формуванні волі жителів громади беруть участь усі суб’єкти системи місцевого самоврядування. Однак остаточне оформлення волевиявлення громади — прерогатива її представницьких органів, які видають правові акти, обов’язкові до виконання всіма членами територіальної громади. Тому і Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” характеризує представницький орган місцевого самоврядування як виборний орган, що складається з депутатів та наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення [198, ст. 1]. Наступною, як на нашу думку, самостійною за змістом функцією представницьких органів місцевого самоврядування є функція контролю у визначених законодавством межах за діяльністю інших елементів системи місцевого самоврядування. Так, обов’язковою попередньою умовою щодо функціонування органів самоорганізації населення є дозвіл відповідної місцевої ради [198, ст. 14]. Рівно ж місцеві ради вправі достроково припинити повноваження органів самоорганізації населення у разі невиконання рішень сільської, селищної, міської, ра45
йонної у місті ради, її виконавчого комітету, загальних зборів громадян або невиконання своїх власних повноважень [198, ст. 80]
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Зміст організаційно-функціональних принципів діяльності органів місцевого самоврядування» з дисципліни «Принципи і методи діяльності органів місцевого самоврядування»
