Республіка Польща у Спільній зовнішній політиці та політиці безпеки ЄС
Творення СЗППБ, а отже і ЄПБО, ще не закінчено і з часом лише поглиблюється. Водночас продовжує турбувати європейську спільноту, і Польщу також, остаточний вигляд однієї з найсклад- ніших ланок (етапі) інтеграції. Відразу після вступу Польщі до ЄС, у червні 2004 р. Рада ЄС ухвалила Операційну ціль 2010 (EHG 2010)377. У цьому доку- менті доволі амбіційно передбачено збільшення державами- членами інтеропераційності (взаємозамінності, взаємозастосову- ваності) в межах техніки, процедур і концепцій заходів. Він містить список конкретних ініціатив, покликаних слугувати покращенню якості і доступності військових можливостей, най- важливішими серед яких є:
376 Див.: Cimoszewicz W. Krajobraz za horyzontem. Polityka zagraniczna RP po wejściu do Unii Europejskiej // Sprawy Międzynarodowe. – kwiecień– czerwiec 2004. – № 2 (LVII). – S. 5–20. 377 Headline Goal 2010 approved by General Affairs and External Relations Council on 17 May 2004 endorsed by the European Council of 17 and 18 June 2004. 179
1) створення Європейської Оборонної Агенції (ЄОА) (Euro- pean Defence Agency – EDA)378; 2) створення Бойових Груп (БГ) (Battle-Groups)379; 3) створення зацікавленими державами стратегічного керів- ництва авіатранспорту380. Важливим аспектом під час творення європейської безпеки стало схвалення 29 жовтня 2004 р. в Римі Проекту Конституції ЄС. Документ обсягом 260 сторінок поділений на чотири розділи, а також має декілька додатків381. У Проекті Конституції чітко виписано СЗППБ і ЄПБО: “ЄС має компетенції у сфері визначення і реалізації спільної зовнішньої і безпекової політики, а також поетапному окресленні спільної оборонної політики” (ст. І–1, п. 4; ст. І–15, п.1). П. 2 ст. І–40 пояснює заходи, яких буде вжито для розбудови оборонних інституцій: “Спільна політика безпеки і оборони вклю- чатиме поступове окреслення спільної оборони політики Союзу.
378 ЄОА була створена Радою ЄС 12 липня 2004 року, в її склад ввійшли 24 держави. Це стало новим кроком співпраці у сфері озброєння ЄС. Агенція має бути центром узгодження політики держав–членів у питаннях збільшення потенціалу їх збройних сил, що братимуть участь в операціях ЄПБО, а також досліджень і закупівлі озброєнь. Вона може допомогти зменшити різницю в рівнях військових можливостей європейських держав та США, але за умови підтримки державами–членами політичної волі до спільних дій. Детальніше про ЄОА та польські інтереси в ній дивись: Europejska Agencja Obrony: nowa dynamika współpracy państw UE w budowie wspólnej polityki obronnej? // Rocznik Strategiczny 2004/2005. – Warszawa: Scholar,2005. – S. 390–408; Kulesa Ł. Europejska Agencja Obrony // Biuletyn. Polski Instytut Spraw Międzynarodowych. – 2004. – № 57 (245). – S. 1269– 1272. 379 В рамках розвитку європейських СШР створено 13 БГ (вони складаються з 1500 солдат кожна, спроможна розвернути діяльність протягом 15 днів). Така французько–німецька БГ почала функціонувати вже на початку 2005 року. Польсько–німецька БГ розпочне свою діяльність з 2009 року разом з участю Литви, Латвії і Словаччини, таке рішення було прийнято на зустрічі Міністрів Оборони держав–членів ЄС 22 листопада 2004 року. Див.: Military Capability Commitment Conference – Brussels, 22 November 2004. 380 Детальніше про зміст Операційної Цілі 2010 див.: Szydłowski A. Rozwój europejskiej polityki bezpieczeństwa i obrony 1998–2004. – Warszawa: Departament Polityki Obronnej MON, 2004. – S. 32–35 381 Draft Treaty establishing a Constitution for Europe. – Доступний з: <http://european–convention.eu.int/DraftTreaty.asp?lang=EN>. 180
Якщо Європейська Рада буде одностайною, це призведе до спільної оборони. В таких випадках вона рекомендуватиме державам-членам прийняти таке рішення згідно з їхніми конституційними вимогами”. У п. 2 ст. І–15 читаємо: “Держави-члени активно і без засте- режень підтримують зовнішню і безпекову політику ЄС в дусі лояльності і взаємної солідарності, а також виконують акти прийняті ЄС в цій сфері. Утримуються від дій, які можуть суперечити інтересам ЄС або могли б зашкодити її ефективності”. Пропозиції щодо врегулювання оборонної політики та озброєнь містяться у ст. І–40, ІІІ–198 (п. 1), ІІІ–210 та ІІІ–213 (п. 3) проекту. Зокрема, в ст. ІІІ–210 передбачено, що війська ЄС будуть використовуватись для військових завдань, пов’язаних з урегулю- ванням криз, а саме для встановлення миру і стабілізації ситуації після конфліктів. Ці місії можна використати у боротьбі з терориз- мом, зокрема підтримку третіх держав у боротьбі з тероризмом на їх території. Конституція ЄС містить декілька записів про співпрацю з НАТО, наприклад в п. 7 ст. І–40, читаємо: “у сфері взаємної оборони держави-члени тісно співпрацюють з Організацією північноатлан- тичного договору”. Хоча конституційний процес ще не завершився, все ж сам текст документа містить дуже важливі положення про розвиток політики безпеки ЄС і, треба сподіватись, що Конституцію рано чи пізно буде введено в дію. Прийняття ЄСБ і розроблення Конституції потрібно тракту- вати як важливий результат, що зміцнює ЄПБО, як з договірного боку, так і з інституційного. Але ефективність ухвалених документів залежатиме насамперед від можливостей ЄС щодо їх імплемен- тації382. Загалом СЗППБ, як і її складову ЄПБО, дуже часто крити- кували: висловлювалася думка, що Європа як цілісна структура – за винятком окремих держав-членів – не мала жодного значення на міжнародній арені. Всупереч декларованим намірам про співпрацю в межах СЗППБ, протягом майже 10 років свого існування ця політика залишалась неефективною і оцінювалася як сфера дій, що не виправдовувала покладених на неї надій. Під впливом таких оцінок
382 Pajórek L., Szkodzińska M. Polityka bezpieczeństwa i obrony Unii Europejskiej: budowa europejskiej autonomii strategicznej. – Warszawa: MON. DPO, 2004. – s.74. 181
серед членів ЄС виникла ідея вдосконалення цієї сфери, зокрема, наголошувалось на необхідності розвитку ЄС дій в сфері безпеки383. Саме тому протягом останніх років дуже динамічно розвивається складова СЗППБ – ЄПБО, яка передбачає створення під егідою ЄС дієздатних структур, які б забезпечували безпечне майбутнє членам ЄС. Сьогодні у висновках одного з останніх засідань Європейської Ради виразно проступає задоволення від того, як розвивається ЄПБО384. Хочемо зазначити, що РП перед вступом в ЄС з невеликим бажанням прийняла ідею ЄПБО й дотепер ставиться до неї з певним скепсисом385. Одним з найбільш суперечливих і контраверсійних питань для РП (і не тільки) щодо спільної зовнішньої політики та політики безпеки, зокрема, спільної оборонної політики, є взаємодія та сумісність з НАТО. Погляди з цього приводу є неоднозначними та вкрай суперечливими386. Одні автори вважають, що СЗППБ була створена як противага НАТО з метою досягти більшої військово-політичної інтеграції саме країн ЄС, і, відповідно, обмежити вплив США на ухвалення рішень з питань безпеки387. На думку інших, створення СЗППБ не означає
383 Wnukowska A. Przyszłość polityki zagranicznej, bezpieczeństwa i obrony Unii Europejskiej // Problemy polityki bezpieczeństwa wobec procesów globalizacji / red. J. Świniarski, J. Tymanowski. – Toruń: Adam Marszałek, 2003. – S. 138–139. 384 Див. пункти 78–89: Brussels European Council 16/17 June 2005. Presi- dency Conclusions. 385 Детальний аналіз становища Польщі щодо ЄПБО між 1999 та 2002 роком дивись: Osica O. Wspólna europejska polityka Bezpieczeństwa i obrony (CESDP) w perspektywie Polski. / Raporty i analizy CSM. – 2001. – № 5. – 48 s.; Stolarczyk M. Bezpeczeństwo Polski i Europy Środkowej u progu XXI wieku // Stosunki międzynarodowe w Europie na przełomie XX i XXI wieku: wybrane aspekty / pod red. J. Przewłockiego, M. Stolarczyka. – Katowice: Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego, 2002. – S. 49–78; Polska polityka zagraniczna w 2001 roku w poszukiwaniu nowych możliwości // Rocznik Strategiczny 2001/2002. – Warszawa: Scholar, 2002. – S. 391–392. 386 Див.: За і проти. Дебати з питань євроатлантичної безпеки. – НАТО, 2004. – 76 с.; Зайцев Б. ЄС на пути к созданию новой “архитектуры” безопасности // “Компас”. – ИТАР–ТАСС 11.01.2001. – № 2. – C. 38–42; Kurczewska U. Bezpieczeństwo w Europie w badaniach opinii publicznej w Unii Europejskiej. // Biuletyn Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych. – Nr 14 (202). – 2004. – S. 1097–1099. 387 Дзьобань В., Панфілов О. Фундамент європейської безпеки – воєнний // Політика і час. – 2003. – № 9. – ст. 23.; За і проти. Дебати з питань євроатлантичної безпеки. – НАТО, 2004. – С. 15–25, 50–58. 182
прагнення країн-членів ЄС дистанціюватись від НАТО, і покликане насамперед доповнювати забезпечення НАТО безпеки та стабіль- ності у світі і на європейському континенті зокрема388. У Ніццькому договорі з цього приводу зазначено, що “політика Союзу не повинна ставити під сумнів особливий характер політики безпеки та оборони держав-членів і має поважати зобов’язання держав- членів, які вважають свою спільну оборону забезпеченою у межах Організації північноатлантичного договору, відповідно до Північно- атлантичного договору та має узгоджуватись зі Спільною політикою безпеки та оборони, що формується на цій основі”389. Все ж у військових питаннях ЄС все ще значно залежить від НАТО, а в остаточному підсумку – від США (особливо в таких важливих галузях, як повітряний транспорт, розвідка, системи космічного базування; здатність концентрувати вогневі засоби). Більше того, на відміну від НАТО (який має ПЗМ, РЄАП і План набуття членства в НАТО), ЄС не має ні стратегії, ні інструментів для побудови відносин у сфері політики безпеки із сусідами, кандидатами в члени та претендентами. Поки що не існує програми на зразок “ПЗМ в контексті ЄПБО”, незважаючи на те, що такий документ буде дуже потрібним після того, як Союз перебере на себе відповідальність за миротворчі місії, і незважаючи на очевидну політичну бажаність такого підходу – оскільки кінцевою метою Союзу є спільна політика оборони. Найпотужнішою рушійною силою цього процесу, найімовірніше, могло б стати об’єднання можливостей обох організацій для напрацювання відповідей на проблеми безпеки європейської зони інтеграції і стабільності, що зростає. Отже, держави-члени ЄС змінюють вигляд не тільки ЄС, а й НАТО. На думку багатьох дослідників, ситуація у міжнародних відносинах сприяє змінам у напрямі більшої самостійності євро- пейців, і цілком зрозуміло, що організацією, яка б мала виражати цю самостійність, є ЄС.
388 Полтораков О. Військово–політична складова західноєвропейської інтеграції: досвід та уроки 1990-х // Актуальні проблеми міжнародних відносин. – 2002. – Вип. 38. Ч. 2. – С. 26.; Україна на шляху до НАТО: через радикальні реформи до набуття членства / За ред. Г.М. Перепелиці. – Київ: ВД “Стилос”, 2004. – ст. 23–24; За і проти. Дебати з питань євроатлантичної безпеки. – НАТО, 2004. – С. 15–25, 50–58. 389 Nice Treaty: Official Journal of the European Communities. – C 80/1. – 10. March, 2001. – Brussels, 2001. 183
І хоча декларативно зроблено достатньо: ухвалено відповідні документи, створено низку структур для дієздатності ЄПБО, все ж не вистачає політичної волі країн-членів, щоб наповнити документи реальним змістом, а отже, створити ефективну систему саме європейської безпеки та оборони. Значення РП, як нового, доволі серйозного та перспективного члена ЄС щодо цієї проблеми є вагомою як у позитивному сенсі (можливість посісти одне з клю- чових місць під час перетворення ЄПБО на ефективний механізм забезпечення безпеки всередині Союзу та, можливо, в регіоні найближчого оточення ЄС), так і в негативному (гальмування про- цесів, що стосуються ЄПБО та СЗППБ, у розрахунку переважно тільки на НАТО, зокрема на США, брак політичної волі керівництва держави для порозуміння зі своїми європейськими партнерами, а також відсутність ініціативи самої держави в напрямі наповнення реальним змістом ЄПБО). Досягнення порозуміння щодо майбутнього у сфері зовнішньої політики, політики безпеки та оборони є не легким завданням з огляду, між іншим, на різницю національних інтересів як держав-членів ЄС, так і ЄС та США, а отже, існування багатьох спірних пунктів у пропозиціях щодо розвитку СЗППБ і ЄПБО. Хоча американці та європейці й надалі мають спільні різноманітні проблеми міжнародної та регіональної безпеки (таким прикладом є діяльність мережі Аль-Каїди), все ж немає згоди щодо того, як найкраще з ними впоратись. Дискусії щодо Іраку також показали, що інтереси Європи і США часто відрізняються, тому потрібно констатувати, що ЄС не має іншого виходу, ніж зміцнення і консолідація спільних зусиль держав-членів. Суперечка про Ірак 2003 р. навіть всередині ЄС спричинила дуже серйозні розбіжності. Держави Центральної Європи (зокрема РП), як вже неодноразово згадувалось, продемонстрували проамериканську позицію, хоча такої самої позиції дотримувалися і деякі інші держави- члени ЄС, що, з одного боку, підтверджувало помилковість упровад- женого американським секретарем оборони Д. Рамсфелдом поділу на “нову” і “стару” Європу, а з іншого, сприяло тому, що іракська криза не наклала остаточно тіні на відносинах ЄС з цими державами390.
390 Див.: Україна на шляху до НАТО: через радикальні реформи до набуття членства / За ред. Г.М. Перепелиці. – Київ: ВД “Стилос”, 2004. – С. 21–22; Pawlikowska I. Europejska polityka bezpieczeństwa i obrony w koncepcjach bezpieczeństwa państw Europy Srodkowej. – Warszawa: MON. DPO, 2004. – S. 31–39. 184
Як показали подальші події, ЄС і надалі робить спроби сформувати власну зовнішню та безпекову політику. Події, що відбуваються на міжнародній арені останнім часом, та проблеми конституційного процесу ЄС не означають, застою у розвитку СЗППБ та ЄПБО, але можуть бути викликом для зміцнення цих політик. Загалом союз Європи з США насправді менш тісний і більше розшарований всередині, ніж уявляють собі поляки. Але це не означає, що євроатлантичні відносини втрачають сенс. На думку Й. Тиманов- скєго, розбудову європейської політики безпеки потрібно інтерпре- тувати не як альтернативу НАТО, а як доповнення до цієї організації391. Тогочасний міністр закордонних справ В. Цімошевіч пред- ставляючи 12 березня 2003 р. в Берліні польське бачення майбут- нього СЗППБ, підкреслив, що поряд з НАТО СЗППБ становить важливий інструмент забезпечення безпеки Польщі. Міністр прига- дав, однак, що “проблема Іраку виразно оголила слабкість СЗППБ”. Він також зазначив, що з польського пункту бачення СЗППБ “повин- на спиратися на міцні трансатлантичні зв’язки”, а також охоплювати політичний діалог із східними сусідами Польщі, через розвиток східного виміру ЄС392. Враховуючи історичний досвід і географічне положення, головним мотивом прагнень Польщі щодо вступу в НАТО і ЄС було бажання насамперед стати “споживачем” безпеки, яку надають ці організації. Ця настанова й надалі формує бачення частини польських політиків, які більше уваги приділяють збереженню тих функцій НАТО, які гарантують оборону, ніж тих, завдяки яким НАТО може стати інструментом зовнішньої політики РП. Труднощі переходу до ролі “творця” безпеки, зокрема європейської системи безпеки, чого беззаперечно очікують від Польщі партнери по організаціях, породжуються насамперед сумнівами щодо майбутньої ефективності та практичної дієздатності ЄПБО та СЗППБ, її реак- ційної в основному зовнішньої політики, а також передчуттями загрози з боку Російської Федерації.
391 Tymanowski J. Polityka bezpieczeństwa Unii Europejskiej // Bezpie- czeństwo Polski w perspektywie członkowstwa w Unii Europejskiej / Pod red. K.A Wijtaszczyka. – Warszawa, 2002. – S. 25. 392 Future of the Common Foreign and Security Policy – Lecture by Minister of Foreign Affairs of the Republic of Poland Włodzimierz Cimoszewicz, Friedrich Ebert Foundation, Berlin, March 12th, 2003. 185
У відносинах з ЄС з погляду Польщі особливе значення має те, що Варшава з самого початку могла залучитись у більшість із впроваджуваних змін і брати участь у формуванні ЄПБО. Можна стверджувати, що в міру того як ЄС щораз докладніше буде окрес- лювати ЄПБО, позиція Польщі змінюватиметься, а її можливості у формуванні політики зростатимуть. Активніше Польща буде залу- чена тоді, коли дійде до операцій у межах ЄПБО, коли випробовуватимуться механізми співпраці ЄС та НАТО і будуть окреслені межі впливів учасників. Ще одним з елементів скепсису є питання спроможності ЄС до автономного планування військових операцій, у межах так званих петерсберських місій. З урахуванням того, що США дедалі менше бажають надавати свої війська для миротворчих місій у Європі, ЄС потрібно якнайшвидше розвивати свої відповідні можливості з реагування. Яскравим прикладом такої потреби є те, що у разі проведення операції ALTHEA в Боснії і Герцеговині ЄС співпрацює з Альянсом і користується його військовою під- тримкою, хоча в майбутньому відносини цих організацій можуть ґрунтуватись насамперед на політичній співпраці та, до певної міри, на плануванні393. Паралельно з цим, як вважають експерти, вже сьогодні можна використовувати потенціал нових держав-членів, наприклад, вже згадуваний польсько-український батальйон, який налічує близько 2000 солдат, міг би стати вагомими підсиленням європейських
393 Після превентивно–стабілізаційної операції “Лис” (Task Force Fox) у Македонії в 2003 році перелік місій, які взяв на себе ЄС, безумовно розширився. У 2003 році миротворча операція в Конго – “Артеміда”. З 2004 року місія в Боснії і Герцеговині – ALTHEA, вона є продовженням місії SFOR (НАТО). Продовжуються також місії “Proxima” в колишній Югославські Республіці Македонія та місія верховенства права “Themis” в Грузії. 9 серпня 2004 року Єврокорпус отримав від Кабулу керівництво над міжнародними стабілізаційними силами в Афганістані (ISAF). Єврокорпус був створений в травні 1992 року відповідно до договору підписаного в Ля Рошель (La Rochelle); на сьогоднішній день складається з 60 тис. військових п’яти держав–членів ЄС (Німеччини, Франції, Іспанії, Бельгії, Люксембургу). В майбутньому передбачається створення на його основі армії ЄС. Детальніше див.: Zięba R. Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony // Instytucjonalizacja wielostronnej wspólpracy międzynarodowej w Europie / pod red. S. Parzymiesa, R. Zięby. – Warszawa: WN Scholar, 2004. – S. 193–196. 186
військових одиниць у операціях з виконання петерсберських місій394. Аспект співпраці в межах ЄПБО викликав у Варшави доволі поважні побоювання і є істотним джерелом розбіжностей, зокрема між РП і Францією та частково з Німеччиною. Позицію Польщі зазнали серйозної критики в Парижі: французи ніяк не могли зрозуміти державу, якій так сильно залежало спочатку на вступі, а потім – на посіданні відповідного місця в ЄС, і яка, вже як член спільноти, не бачить тієї користі, яку могла б отримати від запро- вадження ЄПБО395. Водночас треба наголосити, що поза розбіжностями стосовно деяких питань з цими партнерами, існує, наприклад, згода між Польщею і Німеччиною щодо базової структури архітектури безпеки в Європі. По-перше, обидві сторони визнають необхідність американ- ської присутності в Європі, отже, вважають НАТО фундаментом зовнішньої та безпекової політики. По-друге, Польща вже відмовилася від своєї надкритичної позиції щодо європейської політики безпеки та оборони і висловила бажання брати участь в ЄПБО, розбудовувати її. По-третє, Польща виявила бажання бути важливим еле- ментом/чинником стабілізації в регіональній площині, що також має важливе значення для Німеччини. І, по-четверте, Польща довела, що в межах своїх можливостей може і має бажання брати активну участь у розв’язанні критичних ситуацій і також не ухиляється, якщо це необхідно, від військової участі на боці союзників396.
394 Duke S. The Enlarged EU and the CFSP // Centrum Stosunków Międzynarodowych. Reports&Analyses. – 2004. – № 5. – S. 8–9. 395 Knowles W. Grzech zaniechania? Bezpieczeństwo i polityka obronna w Nowej Europie a relacje francusko–polskie // Nowy członek „starego” Sojuszu. Polska jako nowy aktor w euroatlantyckiej polityce bezpieczeństwa. / pod red. O. Osicy, M. Zaborowskiego. – Warszawa: Fundacja Centrum Stosunków Międzynarodowych, 2002. – s. 179. 396 Adamczyk A. Współpraca wojskowa między Rzeczpospolitą Polską a Republiką Federalną Niemiec / Polska w Europie XXI wieku. Wybrane problemy / Praca zbiorowa pod red. T. Wallasa. – Poznań: Wydawnictwo Naukowe Instytutu Nauk Politycznych i Dziennikarstwa, 2002. – S. 109–122; Lang K.O. Skazani na siebie? Szanse i zagrożenia polsko–niemieckiego partnerstwa w euroatlantyckiej
Британські політики переконані, що Польща підтримує ЄПБО. Становище РП у Великобританії не розглядається в якийсь конкрет- ний спосіб, як у Франції чи Німеччині. Вважається, що на форму- вання такого образу Польщі вплинуло те, що вона вступила в НАТО раніше ніж у ЄС, створивши тим самим враження, що Альянс для неї важливіший, що, своєю чергою, позначається на перемовинах з ЄС щодо ЄПБО. Як стверджує С. Потебохм, польсько-британські відносини в питаннях безпеки можна окреслити як приязні, хоча дещо байдужі397. І все ж насамперед британські політики також очікують від Польщі внеску в розвиток ЄПБО. Як новий член ЄС Польща має найбільші за кількістю сухопутні війська, що може забезпечити РП вагу у сфері безпеки в ЄС біля Франції та Велибританії. Більше того, якби інтеграція збройних сил РП у межах сил швидкого реагування (СШР) відбувалася так само ефективно, як із натівськими структурами, європейська складова НАТО була б відповідно зміцнена.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Республіка Польща у Спільній зовнішній політиці та політиці безпеки ЄС» з дисципліни «Теорія і практика сучасної європейської політики безпеки: приклад Польщі»
