Обратимся к пяти предложениям, реализация которых, как представляется, могла бы способствовать большей целенаправленности усилий в исследовании проблем производительности и принятия решений в этой области. Для начала полезно иметь в виду, что базовая концепция производительности не охватывает всех аспектов повышения эффективности. Поскольку главная задача заключается в том, чтобы получать большую отдачу от выделенных ресурсов, некоторые меры по повышению эффективности исключаются в силу самой формулировки, а именно: сокращение бюджета, повышение гибкости организации и ее способности реагировать на происходящие изменения, стратегическое планирование и отношения с общественностью. Конечно, повышение производительности может помочь этим усилиям. Однако базовая модель производительности в ее современной форме сводится к вдохнов- II 664 Часть IV. Новые организационные технологии ляемому экономическими идеями частного сектора процессу управления, увязывающему параметры модели «исходные ресурсы — промежуточные операции — конечный результат - стандарты». Такой подход ориентируется на конечные результаты без оценки их социальной полезности. Поэтому он представляет собой лишь компонент (хотя следует признать, весьма важный) любой обобщенной концепции организационной эффективности. Следует также помнить: то, что именуется организационными теориями фазы «А», никогда нельзя заменять последующими конструкциями, делающими акцент на парадоксах. Традиционные структурные, мотива-ционные и относящиеся к теории принятия решений концепции, появившиеся в первой половине XX в., продолжают играть существенную роль в деятельности бюрократии. Эти замечания ведут к первому предложению. 1. Необходимо продолжать усилия, направленные на совершенствование традиционных подходов к повышению производительности. Чрезвычайно существенно продолжать изучение (1) природы качества конечного результата, (2) усовершенствования методов оценки, (3) характеристик различных новых моделей организационных структур, (4) разрабатываемых математических моделей. В научной литературе описано множество сложных и апробированных методов, предназначенных для государственного сектора; большинство из них сохраняют свое значение и потенциал по сей день. Последние достижения в области представлений об организационной эффективности указывают, однако, что хотя традиционные подходы необходимы, их недостаточно для государственных организаций в условиях, когда последние должны постоянно реагировать на быстрые современные социальные изменения. 2. Профессионалы должны развивать у себя способность воспринимать парадоксальные концепции и логику. Р. Куин [723] видит в этом возможность выйти «за рамки рационального менеджмента». Важно уметь переключаться с целенаправленного восприятия на абстрактное и обратно, учитывать фактор неопределенности, проявлять готовность верить чужой проницательности и рисковать, опираясь на интуицию. Активные практики все время сталкиваются с конкурирующими ценностями и представлениями. Успех приходит, когда соответствующее положение применяется в соответствующей ситуации и в подходящее время. Значит, те, кто получил тренинг в духе традиционных подходов и успешно применял их, могут столкнуться с трудностями. 3. Понимание природы парадоксальных ситуаций предполагает, что узкоспециальный опыт и жесткие должностные обязанности должны на время «забываться». Д. Шон [795] называет такие ситуации затруднительными и рассматривает их как хаотичный конгломерат неоднозначных Глава 27. Организационные теории... 665 проблем, перехлестывающих организационные границы и пронизанных невыраженными эмоциями и конфликтующими ценностями. В данной области были разработаны аналитические методы для исследования затруднительных ситуаций и определения мер по их разрешению. Большинство таких методов касаются стоимости и качества, т.е. лежат в поле проблем производительности [45]. 4. Несмотря на различие целей и разную направленность, меры по повышению производительности, а также по улучшению других параметров эффективности должны быть в большей степени интегрированы. Проблемы интеграции в основе носят парадоксальный характер, потому что предполагают взаимодействие с различными: (1) уровнями агрегации, (2) временными концепциями, (3) организационными связями, (4) группами, определяющими политику. Нет более очевидной и обременительной задачи, чем необходимость интегрировать информационные системы [506]. Однако эти сложности стоят того, чтобы их преодолевать, если данные о производительности становятся все более необходимы для стратегического планирования при разработке полноценных операционных стандартов, процессов мониторинга и скоординированных корректирующих воздействий. Платой за это может стать чувство потери самостоятельности у специалистов в области производительности, когда им приходится объединять свои управленческие усилия с кем-то еще [48]. Обратите внимание на то, что предложения 3 и 4 соответствуют вышеприведенным методам подхода к парадоксу. Предложение 3 принимает парадокс как данность и использует его конструктивным, если не неортодоксальным, образом. Предложение 4 учитывает различные уровни анализа и временной фактор, чтобы повысить эффективность. Однако эти рекомендации еще не доходят до сути того, что, как считается, содержит наибольший потенциал для повышения производительности в государственном секторе. Чтобы предпринять какие-то меры, мы должны задать себе очень трудный, хотя и очевидный вопрос. Если абсолютная задача повышения производительности заключается в том, чтобы получить лучший результат, используя выделенные ресурсы, каким образом профессионалы могут предпринять осознанную попытку преодолеть парадоксы, связанные с необходимостью поставить под сомнение действия начальства? События последних лет на всех правительственных уровнях показали, что некоторые ведущие политики совершили беспрецедентные ошибки, которые привели к разбазариванию остро необходимых ресурсов и стали причиной дальнейшего падения общественного доверия к правительству. Другие (откровенно продажные) политики намеренно использовали государственные фонды в своих интересах или в интересах своих друзей. Именно в этих давно существующих и очевидных сферах имеется большой потенциал для повышения производительности, 666 Часть IV. Новые организационные технологии поскольку что-то явно неладно с процессом управления промежуточными операциями. Трудно поверить, что значительная часть преданных и честных профессионалов не были близко знакомы с природой и размахом большого числа таких ошибочных решений и должностных преступлений. Отдача от снижения потерь ресурсов, являющихся следствием ошибок и злоупотреблений на высшем уровне, часто намного больше, чем от технически сложных и нелегких мероприятий, в которых обычно усматривается главная сфера для анализа и реформ. Однако пресечение ошибок и должностных преступлений, совершаемых на высшем уровне, не только парадоксально, но и представляет собой чрезвычайно политизированные и рискованные действия со стороны их инициаторов. Конечно, существуют юридические каналы и анонимные способы уведомления властей о фактах растраты государственных средств, однако они процедурно сложны и редко дают какой-либо эффект, за исключением самых явных случаев должностных преступлений. Поразительные злоупотребления и растраты порой продолжаются бесконечно, потому что в них вовлечено меньшинство, состоящее из влиятельных лиц внутри и за пределами организации, и способные выборочно запугивать остальных. Известные скандалы на федеральном уровне были вызваны поразительными растратами миллиардов долларов в результате махинаций в области городского жилищного строительства и манипуляций в сфере управления банковским делом. Сопоставимые по сути (хотя и менее драматичные) события происходят и на уровне штатов, округов, муниципалитетов. Часто такая, не имеющая никакого оправдания политика проводится с ведома, если не при пособничестве большого числа профессионалов низшего звена. Эти скандалы подрывают чувство профессиональной гордости государственных чиновников за свою карьеру. Они возбуждают мощное гражданское недовольство всеми, кто работает в государственных бюрократических структурах. Невысказанное обвинение таково: если вы как государственные служащие знали, что слагающиеся из налогов средства разбазариваются, почему ничего не предприняли по этому поводу? Слишком часто ответ звучит так: «Это не входит в мои обязанности» или: «Почему я должен рисковать потерей работы?» Профессионалы логически способны формировать коалиции, чтобы потребовать корректирующих мер на высоком уровне. Отдельные личности могут преодолеть иерархическую лестницу, чтобы заставить услышать голос благоразумия. От отчаяния некоторые обращаются к широкой общественности, выступая в роли возмутителей спокойствия. Однако ортодоксальная идеология менеджмента требует гармонии и лояльности, нетерпима к «выходящему за рамки» сверхактивному поведению, играет на страхе перед организационным хаосом и опасениях по поводу возможной утери общественного доверия. Все эти опасения поощряют полити- г Глава 27. Организационные теории... 667 ков высшего звена и руководителей организационных иерархий применять карательные, а также сплошь и рядом иррациональные методы воздействия к «гонцам с плохими новостями». Мы уже слишком хорошо знаем, до какой степени вредны для интересов общества, а также болезненны и дорогостоящи для самих инициаторов таких действий любые случаи, когда сознательно устраиваются публичные скандалы [314; 454]. Что необходимо, так это новая система идеалов и представлений о властных структурах организаций, система, которая пока отсутствует и в фазе «А», и в фазе «Б» эволюции теории организации. Вместе с тем появились некоторые концепции, которые могут быть в этом смысле полезны. Первая опирается на рост движения за организационную культуру, целью которого является формирование общих ценностей и углубление взаимопонимания внутри данного организационного сообщества [788]. Можно создать мощную этическую основу, которая позволила бы профессионалам выступать с гражданских позиций и ставить под сомнение действия начальства. Если использовать другое модное нововведение организационной теории — метафоры, можно сказать, что высшее руководство и реформаторы в области повышения производительности должны рассматривать организации как инструменты вредоносного господства и как психические тюрьмы [620]. 5. Нужно разработать новую логику для подчиненных, которая позволила бы им чувствовать себя вправе сомневаться в действиях начальства и в соответствующее время способствовать переменам в поведении обладателей влияния и власти. Главная цель этого состоит в предотвращении массированного расхищения государственных ресурсов. Данное предложение требует проверки кажущихся непреложными управленческих представлений, которые, как уже отмечалось, основаны на устаревшем экономическом рационализме. Некоторые исследователи проявили достаточную смелость, чтобы подвергнуть эти убеждения критике, потому что они ведут к необходимости иметь дело с тревожными этическими парадоксами. Но есть и другие точки зрения. Например, У. Скотт [798] считает, что существующий опыт менеджмента основан на триаде научных, маркетинговых и мифических представлений, которая обслуживает самое себя, ограничивает сколько-нибудь серьезные исследования и наносит ущерб общественному благу. Его тезисы вполне применимы и к управлению в государственном секторе. Ф. Тейер [873] резко критикует движение за повышение производительности в государственном секторе с других позиций, утверждая, что предлагаемые постулаты могут прийти в противоречие с общественным благом. Необходимость в этой новой логике будет дополнительно аргументирована в следующем разделе главы. Пять сделанных выше рекомендаций намечают своего рода будущую программу разработки, развития и внедрения мер по повышению производительности в государственном секторе. 668 Часть IV. Новые организационные технологии По моему мнению, прогресс в развитии системы оценки, понимании природы качества конечных результатов и в разработке математических моделей лишь незначительно и медленными темпами продвинется за границы тех позиций, которые мы занимаем сегодня. Главная причина этого в том, что неизбежное взаимодействие между государственными учреждениями, организациями и политическими институтами, похоже, не способствует совокупной эффективности и развитию практических методов измерения качества как на уровне отдельных организаций, так и на национальном уровне. В то же время многообещающие и прямые пути совершенствования могут- проходить через понимание парадоксальных взаимоотношений, что дает возможность предпринять соответствующие меры.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «К ПРОГРАММЕ ДЕЙСТВИЙ» з дисципліни «Ефективність державного управління»
