В литературе, посвященной бюджетному строительству, программному бюджету явно не повезло. Его путают как с исполнительным бюджетом, так и с системой планирования, программирования и бюджетирования (ППБС — Planning, Programming, Budgeting System). Даже когда Гу-веровская комиссия ввела в обращение понятие «исполнительный бюджет», наблюдалось взаимозаменяемое использование рабочей группой этой комиссии терминов «программный бюджет» и «исполнительный бюджет». А. Шик отмечал «отсутствие единообразного употребления, когда для описания одних и тех же вещей одни предпочитают название «программный бюджет», а другие — «исполнительный бюджет». Пугани-
Глава 12. Производительность и бюджетный процесс 305 ца усилилась еще больше, когда этот термин стал ассоциироваться с системой ППБС» [789. — Р. 250]. Буркхед попытался провести различие между исполнительным и программным бюджетами. Программу можно относить к более высокому организационному уровню, чем исполнение. Поскольку программа может охватывать несколько исполнительных организационных уровней, то и программный бюджет должен быть более широким и интегрированным, чем исполнительный. Программные затраты являются обобщенными суммарными затратами, которые получаются путем агрегирования затрат различных подразделений организации [113. — Р. 139]. Подобная детализация расходов подразделений организации совсем необязательна для программного бюджета, поскольку он далеко не всегда базируется на деятельности только этих подразделений (см. табл. 3). Кроме того, организация или учреждение могут быть заняты одновременно в нескольких программах, но внутри них ответственность за деятельность несут конкретные подразделения. Поэтому в контексте организационной структуры программный бюджет отвечает организационным потребностям более высокого уровня, в то время как исполнительный бюджет лучше приспособлен для задач более низкого уровня. Другими словами, программный бюджет более централизован. Программный бюджет нацелен на длительную перспективу и является долгосрочным. Исполнительный — основан на опыте прошлой работы и достижений, в то время как программный строится на основе оценки того, каких результатов деятельности следует ожидать в будущем. Таким образом, программный бюджет лучше приспособлен для формирования государственной социально-экономической политики. С учетом этих различий становится ясно, что два типа бюджетов служат различным целям. Программный — больше подходит целям всеобъемлющего бюджетного планирования, включая предоставление информации центральному бюджетному органу, главе исполнительной власти и законодательным органам. Он полезнее всего для анализа и принятия решений на уровне отдельного департамента муниципалитета и выше. Исполнительный бюджет также должен содержать информацию, необходимую для анализа, но, кроме этого, должен быть достаточно подробным, чтобы удовлетворять потребности управления на уровне департамента и ниже. Программный бюджет заключает в себе попытку организовать бюджетные расходы по программам или функциональным областям, чтобы обеспечить достижение общих целей. Соотнесение затрат и результатов по методу анализа «затраты — выгоды» позволяет добиться наиболее технически и экономически эффективного распределения ресурсов. Ключевыми элементами этого процесса являются долгосрочное планирование, постановка целей, разработка программы, количественный анализ (в том числе анализ по методу «затраты — выгоды») и анализ деятельности.
306 Часть П. Измерение и анализ Таблица 3 Пример программного бюджета
Глава 12. Производительность и бюджетньш процесс 307 Разработка программного бюджета состоит из четырех важнейших этапов: 1. Определение целей. 2. Определение методов, последовательности шагов и времени достижения целей. 3. Определение затрат для каждого необходимого шага. 4. Определение для каждой программы методов оценки того, насколько успешно достигнуты поставленные цели. а) Преимущества • Программный бюджет уделяет главное внимание целям и конечным результатам, создавая основу для перспективной оценки бюджетных расходов. Он требует рассмотрения последствий реализации программ и результатов предпринимаемых действий. Кроме того, он подчеркивает роль планирования для принятия бюджетных решений. б) Недостатки Разработка программного бюджета может потребовать существенных преобразований, которые способны оказать влияние на многие другие тесно связанные с бюджетом области. Реальные события в экономической, социальной и политической сферах могут существенно отличаться от предполагавшихся, что способно подорвать надежность проводившихся при составлении долгосрочного бюджета плановых расчетов. Анализ соотношения затрат и результатов далеко не всегда учитывает косвенные последствия или побочные эффекты предпринимаемых или предполагаемых действий. Количественный анализ результатов может оказаться невозможным; даже если такой анализ возможен, критерии выгодности и экономической эффективности могут превалировать над соображениям качества и производительности. Наконец, подобный бюджет требует централизованной координации, поскольку программы могут осуществляться самыми различными исполнителями.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Программный бюджет» з дисципліни «Ефективність державного управління»
