Оценка результата — самый сложный элемент анализа производительности; провести ее в государственном секторе гораздо труднее, чем в частном. Поскольку государственные службы в большинстве не производят товары, продукт их деятельности бывает нелегко выявить и количественно определить, хотя в частном секторе определенная цена, соответствующая конкретному виду услуг, позволяет измерять результат деятельности. Физический результат работы государственных служб может быть, на первый взгляд, таким же, что и в частном секторе, но его составляющие (например, оперативность удовлетворения требований клиентов) могут быть связаны с существенными качественными отличиями как по объему, так и по качеству. Еще одна сложность состоит в том, что оценка результата государственных служб должна содержать и показатель воздействия на общественность, которая пользуется товарами и услугами. Так, социальный смысл служб повышения квалификации состоит не в увеличении количества людей, получивших профессиональную подготовку, а в увеличении количества тех, кто получил после этого место и больше не пополняет списки безработных. Выбирая критерии оценки результата при анализе производительности государственных служб, необходимо определить конечные с точки зрения организации единицы, поддающиеся подсчету, достаточно однородные и не изменяющиеся со временем, пригодные для оценки качественных характеристик и отражающие существенную долю выполняемых агентством работ. Чтобы иметь возможность сравнивать показатели производительности различных подразделений (в рамках одной или разных структур), вид и критерии деятельности должны быть достаточно конкретизированы и детализированы, чтобы представлять однородный класс услуг. Если результаты измеряются в неоднородных единицах или меняются со временем, полученные показатели производительности не могут считаться корректно сопоставляемыми. Оценки результата не всегда отражают качественные различия или изменение качественных характеристик. В рамках обычного подхода к оценке производительности новое качество результата связывается со сменой производственного процесса и новым качеством необходимых для его производства ресурсов. Поэтому новые качественные характеристики, определяющие ценность результата для потребителя, но не связанные с новым процессом производства или новыми требованиями к ресурсам, не получают должного внимания. Если, например, продукт 202 Часть П. Измерение и анализ характеризуется двумя качественными уровнями, но оба они обеспечиваются одинаковыми затратами, «объем» результата того и другого качественного уровня не отразится на выведенных обычным методом показателях производительности. Расширение объема услуг государственных агентств за счет качества нельзя рассматривать как повышение производительности в широком смысле слова. А сокращение объема с целью повышения качества при тех же ресурсах не обязательно означает падение производительности. При оценке производительности значительно отличающиеся по качеству результаты следует рассматривать как разные. В целом в государственных службах приняты показатели физического результата — число отремонтированных дорог, объем собранного мусора, очищенной воды и т.п. Но и здесь есть существенные отличия. Мусорные баки, например, можно установить у черного хода или на заднем дворе, вывозить их чаще или реже, и от этого будет зависеть количество необходимого рабочего времени, затраты на вывоз мусора или на сбор тонны отходов. На самом деле все это разные варианты результата, и для каждого необходимо отдельно оценивать производительности, если показатели изменяются с течением времени или если их надо сравнивать с показателями аналогичных служб на других территориях. В сфере гуманитарных услуг (таких как здравоохранение, социальное обеспечение, уход за лицами с нарушениями психического здоровья и т.д.), оценивать результаты еще сложнее. Подсчет числа обратившихся за помощью клиентов или подсчет рабочего времени, потраченного на обслуживание, весьма сомнителен. Можно сказать, что эти данные относятся скорее к трудовым затратам. Подлинный результат в этом виде услуг — существенное облегчение заботящих клиента проблем, скажем, возвращение здоровья и трудоспособности. Можно ли измерить это? На первый взгляд задача кажется неподъемной, однако за два последних десятилетия была проделана значительная работа по разработке процедур оценки [593; 489; 369]. Организация может, пойдя на соответствующие затраты, с разумной достоверностью оценить положительные сдвиги и засчитывать в свой результат только тех клиентов, состояние и положение которых улучшилось до определенного уровня. Со службами общественной безопасности, в частности, с полицией и пожарной охраной, связаны еще большие сложности, по крайней мере, когда речь идет о профилактике. Практически невозможно подсчитать число преступлений или пожаров, которые не совершились благодаря работе этих служб. Можно оценивать на практике неудачи, т.е. количество совершенных преступлений и случившихся пожаров, однако эти оценки не годятся для измерения производительности. Некоторые пожарные службы считают показателем профилактической деятельности Глава 8. Измерение производительности... 203 число инспекций или учебных занятий. Некоторые отделения полиции учитывают рабочее время патрулирования и число операций по предотвращению правонарушений. Но и это дает мало информации о профилактической работе. Пожарные службы выполняют также важную функцию по локализации пожаров. Результат здесь обычно оценивается по числу возгораний и числу полномасштабных тушений пожаров. Иногда деятельность пожарных команд оценивается по числу случаев, когда огонь был потушен первой же прибывшей на место командой. Однако лишь немногие пожарные департаменты собирают такие сведения. Здесь тоже есть свои трудности, например, не учитывается распространение пожара с момента вызова до прибытия первой команды. И все же число пожаров, потушенных до того, как огонь распространился, можно принять за результат работы по локализации; этот показатель лучше, чем число тушений пожаров. Полиция, кроме предупреждения правонарушений, тоже имеет важную функцию — задержание нарушителей. Ее результаты обычно оцениваются по числу розыскных мероприятий, и в большинстве полицейских департаментов США они подсчитываются по разным категориям правонарушений (об этом говорится в ежегодном отчете ФБР). Хотя данные о розыске, которые собирают местные полицейские департаменты, не всегда полны и точны, это — разумный критерий оценки работы правоохранительных органов (например работы детективов). В государственном секторе оценки производительности, как правило, не учитывают косвенные результаты, т.е. то, как данный вид услуг в конечном итоге воздействует на общество. Используются в основном показатели, поддающиеся прямому измерению—число подготовленных отчетов, число профилактических пожарных инспекций, физические единицы выполненной физической работы, даже если они не отражают конечного результата работы агентства с точки зрения высшего руководства или общества. Кроме того, каждый вид деятельности на федеральном или местном уровне, а также на уровне штата имеет множество отличий; различна прежде всего сложность рабочей нагрузки. Одни задачи требуют очень квалифицированных и сложных усилий, другие решаются сравнительно легко и просто. Желательно распределить затрачиваемый труд по нескольким категориям сложности и по каждой из них отдельно оценивать результаты и производительность. Это не представляет особой проблемы, если объем ресурсов на единицу продукции не слишком изменяется по разным категориям рабочей нагрузки. На известные или предполагаемые различия в сложности выполняемой работы можно, по крайней мере, сослаться, помогая потребителям понять, чем вызваны некоторые тенденции — ростом и падением производительности или сложностью рабочей нагрузки. 204 Часть II. Измерение и анализ Поскольку с определением результата связаны многочисленные трудности, следует продумать альтернативы оценке производительности как отношению физического результата к затратам. Одна из них состоит в том, чтобы использовать вместе с показателями производительности различные критерии качества. Этот метод был предложен Бюро трудовой статистики (БТС) в серии докладов, рассматривавших деятельность нескольких местных служб и структур на уровне штата [385]. Его использовала также нью-йоркская муниципальная бюджетная комиссия, исследовавшая и анализировавшая деятельность ряда городских служб за несколько лет. Показатели, .использованные этой комиссией, приводятся в табл. 1. Таблица 1 Производственные и ресурсные показатели нью-йорскского муниципального исправительного департамента за 1987—1989 финансовые годы
Глава 8. Измерение производительности... 205
Источник. Citizens Budget Committee, 1989. В. Совокупная производительность по разным видам деятельности и по разным периодам времени: индексы производительности Производительность в рамках одного вида деятельности в разные моменты времени можно сравнивать, сопоставляя значения соответствующих показателей. Сложности возникают с изменениями год от года самой деятельности, и если организация хочет проследить за изменением производительности в конкретной сфере услуг, ей придется вводить серьезные новшества. Возьмем службу уборки территорий, работники которой с начала года стали подавать мусорные машины не на задний двор, а к черному ходу — тогда резко вырастают затраты рабочего времени на каждый вывоз мусора. Можно подсчитать соответствующие показатели и прийти к выводу, что «производительность» упала именно из-за этого. Можно начать другую серию оценок производительности, признав изменение свершившимся. Третий способ, предложенный БТС,—объединение обеих серий подсчетов [657]. Новые процедуры оценки могут потребовать консультации аналитика с сотрудниками соответствующей службы.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Оценка результата» з дисципліни «Ефективність державного управління»
