ПРОИЗВОДИТЕЛЬНОСТЬ КАК ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ
Окончательное формирование к началу XVI в. сравнительно стабильных наций-государств, свободных действовать в условиях открытой конкуренции с церковью, побудило ученых пересмотреть вопросы национальной стабильности и повышения материального уровня жизни. Количество трудов по экономике возросло невероятно. Экономистов-теоретиков тех дней можно условно разделить на три группы, характеризующиеся отношением к известным функциям денег. Сторонники камерализма были наиболее последовательны, выступая за простое накопление богатств для монарха и государства; сторонников металлического денежного обращения больше волновал тип денег (они считали, что истинное богатство создается накапливанием твердой валюты); меркантилисты проповедовали самые отвлеченные понятия, доказывая, что росту богатства способствует расширение торговли. (Именно меркантилисты проложили путь к современной экономической науке и буквально дали путевку в жизнь понятию производительность.) Чтобы понятие производительности получило право на жизнь, ученым сначала нужно было осознать, что организации существовали для создания продукта, а вовсе не для того, чтобы служить источником привилегий или власти для аристократии. Как бы очевидно это ни звучало сегодня, с исторической точки зрения эта мысль современна. «Вплоть до совсем недавнего времени бюрократия формировалась как побочный продукт аристократии» [500]. Подобный метод «комплектования кадров» можно даже рассматривать как один из ранних вариантов системы вознаграждения за личные заслуги, поскольку владение землей означало богатство, а аристократия подходила для государственной службы благодаря своей собственности. Глава 3. Классические теории управления и концепции производительности... 91 Однако к началу XVII в. сравнительная стабильность национальных границ и рост мировой торговли со всей очевидностью показали, что экономическая конкуренция в мире влияет на уровень богатства всего общества. Далее, в духе приведенного выше понятия экономической эффективности, сформулированного Г. Даунсом и П. Ларки [217], меркантилисты на основании анализа накопленного опыта и теоретических исследований пришли к выводу, что для увеличения этого национального богатства правительство может принимать определенные меры. Поначалу меркантилизм ограничивался масштабами национальной экономики, потому что тогда еще не было четких границ между государственным и частным секторами, не могло возникнуть и соответствующего допущения о коллективной экономической власти. В книге Б. Лаффемаса, изданной в 1597 г. и расцениваемой ныне как первый труд по меркантилизму [496], автор однозначно отверг утверждение о том, что частное предпринимательство может существовать отдельно от государственного планирования. Эту мысль впоследствии, уже в XVII в., подхватили другие, в частности, А. Монкретьен во Франции [610] и Т. Мун в Англии [634]. Один из недостатков меркантилистской концепции производительности состоял в том, что она годилась только для макроуровня. У многих теоретиков часто возникает желание считать ее упрощенной на том основании, что в действительности меркантилисты никогда не пытались ответить на вопрос, почему поддерживаемые государством отрасли промышленности процветали, и не мог встать вопрос об управленческой эффективности. Однако было бы ошибкой называть ее упрощенной. Если исходить из современного понимания вопроса, меркантилисты, хотя и проповедовали ограниченную (макро-) концепцию производительности, строго придерживались ее одной, собирая и анализируя сравнительные экономические показатели. А. Монкретьен выступал за сбор аналитических данных по профессиям и источникам национального дохода как способ выравнивания налогового бремени на благо государства [442. — Р. 36]. Кольбер фактически начал собирать такие данные в 1664 г., однако не мог в этом смысле конкурировать с политэкономом Темплом, который в 1673 г. использовал собранные другими данные с целью подробного сравнения национальных ресурсов, используемых в соответствии с меркантилистской концепцией [871]. Было бы ошибкой считать этот подход упрощенным еще и потому, что он снова заявил о себе уже в XX в. благодаря усилиям трех разных научных школ, одна из которых пользуется самыми совершенными математическими моделями, существующими сегодня в области общественных наук. 92 Часть I. Масштабы проблемы Понятие экономической эффективности, соответствующее утверждению, что тщательно организованная государственная программа в состоянии улучшить судьбу общества в целом, выразило суть прогрессивного движения в Америке на переломе столетий. Прогрессистам казалось, что одни только рыночные силы не в состоянии адекватно распределять инвестиционный капитал. При помощи государства политическое и экономическое богатство нации должно, по их мнению, возрастать [172; 930]. Более того, председатель Комиссии США по экономике и эффективности Ф. Кливленд утверждал в свое время, что только в XX в. правительство научилось как-то организовывать собственную работу и теперь может оказывать значительную поддержку частному сектору [152]. Оптимизм выражали политики, политологи, экономисты, психологи и социологи, голоса которых сливались в единый мощный хор оптимизма. На выборах 1912 г. три четверти избирателей отдали голоса прогрессивному кандидату. В то же время в Англии С. Вебб [921] популяризировал идею, в соответствии с которой безвозмездная помощь местным органам власти укрепляла позиции обеих сторон, в результате чего возрастал уровень услуг населению. В США этот же аргумент вскоре подхватили Дж. Лапп [498] и Б. Арнсон [29]. Прогрессивизм оказался самым популярным в мирное время курсом в американской политической истории, который, однако, не смог пережить войну. Другое движение на пути к повышению экономической эффективности продолжало жить еще 40 лет. Его участники призывали к уменьшению вмешательства государства в жизнь своих граждан, но в то же время отводили государству немалую роль. Новое движение принесло идею фискального регулирования циклов деловой активности. Когда в 1936 г. Кейнс объяснил, каким образом достигается равновесие между промышленным капиталом и неполной занятостью, он решил одну проблему, стоявшую перед экономистами-теоретиками, но поставил другую, с которой пришлось иметь дело правительствам. Практическим результатом этих исследований стал вывод о том, что «невидимая рука» Адама Смита в общепринятом толковании оказалась мертва. Экономика не была саморегулируемой — она нуждалась в направляющей руке государства. В Законе о полной занятости (1946 г.) кейнсианская экономика стала государственной политикой США. Здесь мы не будем касаться методов фискальной политики, а также аргументов, применяемых сторонниками и противниками Кейнса. Такие работы еще не стали по-настоящему классическими; многие из них посвящены не управлению, а вопросам экономического моделирования, прогнозирования и контроля. Однако в этой связи было бы справедливо отметить, что со времен Лаффемаса экономическая наука во многих отношениях прошла полный круг. Различия между экономическими представ- Глава 3. Классические теории управления и концепции производительности... 93 лениями у меркантилистов и кейнсианцев (или посткейнсианцев) просто огромны. Однако утверждения, что государство играет важнейшую роль в производстве и защите общественного богатства продолжает питать веру в экономическую эффективность правительства. Еще одно современное направление движения за повышение экономической эффективности характеризуется призывом к контролю кредитной (денежной) политики, отражая, вероятно, идею наиболее абстрактной формы создания богатства посредством капитала. Сегодня все понимают, что кредитные ресурсы создавались банковским сектором на протяжении столетий. Однако только в XX в. всеобщее признание получила точка зрения, что объем денежных средств является переменной величиной и даже поддается регулированию. Однако прежде чем фискальную и кредитно-денежную политику стали рассматривать раздельно, теоретики финансового дела настаивали на том, что государственное налогообложение обескровливает систему инвестиционных кредитов, в которых нуждается частный сектор [519]. Такой точки зрения придерживались и наиболее видные теоретики США конца XIX в. [6; 237]. После массовых разорений банков в 1907 г. правительство США все больше подвергалось политическому давлению, чтобы оно взяло контроль за кредитной политикой в свои руки. Создание Федеральной резервной системы в 1913г. запустило механизм государственного сбора и анализа данных, заменивший «невидимую руку» рынка. Хотя этот процесс остается чрезвычайно политизированным [777. — Р. 276], он стимулировал развитие самой современной системы сбора данных, когда-либо использовавшейся в общественных науках.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «ПРОИЗВОДИТЕЛЬНОСТЬ КАК ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ» з дисципліни «Ефективність державного управління»
