РАЗЛИЧИЯ МЕЖДУ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ И ДРУГОЙ ПРОИЗВОДСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ
Выше мы приводили различные исследования, сравнивающие государственные и частные предприятия, осуществляющие одинаковые функции вроде сбора мусора. Отсутствие вознаграждения внутри бюрократической системы немного преувеличено: люди и здесь могут быть простимулированы. Но возможности повышения становятся ограниченными в периоды, когда расширение правительства ограничено. Хотя это случается и на частных предприятиях, служащие, считающие свои возможности роста ограниченными, уходят в другие фирмы. В то же время стабильность пребывания в должности на гражданской службе и относительно высокая оплата в государственном секторе делают переход этих людей на частные фирмы относительно непривлекательным. При таких обстоятельствах мотивацион- ные проблемы могут стать особенно острыми. БЮРОКРАТИЯ 197 Важно помнить, однако, что большая часть государственной деятельности очень сильно отличается от подобного рода производственной деятельности. В основном государство занимается управлением, функцией "белых воротничков". Возможно, много проблем, которые мы ассоциируем с бюрократией, возникают не потому, что их рождает государственный сектор, а в результате обязанностей бюрократов . В типичной экономической модели производственной деятельности существует хоро- шо определенное понятие о том, что рабочий должен делать, его вклад, результат его деятельности, и существует хорошо определенное отношение между вкладом и результатом33. Ни одно из этих условий в большой степени не выполняется в административной деятельности государственного сектора. Это различие между административной и производственной деятельностью также объясняет ограничен- ное использование мотивационной структуры оплаты труда. Невозможно создать эффективную мотивационную систему там, где сложно оценить результаты дея- тельности. Сложности в измерении производительности. Существуют некоторые сложно- сти в измерении производительности фирм в частном секторе. Управляющий фирмой может установить, что, хотя текущая прибыль низка, фирма приняла решения о нацеленности на максимизацию своей долгосрочной прибыли. Тем не менее критерий прибыльности ясен. В случае с предприятием государственного сектора, однако, гораздо более сложно оценить, успешно ли оно функционирует. Учатся ли студенты лучше в результате государственной поддержки образования для бедных? Как можно это измерить — подсчетом количества лекций? Что является оценочным тестом? И как можно отделить вклад конкретной государствен- ной программы от всех других изменений, которые происходят вокруг в то же время? За последние несколько лет эти проблемы подвергались тщательному рассмотрению и побудили к попыткам создать процедуру систематической оценки государственных программ. Там, где результат не может быть точно определен, производительность, похоже, может быть оценена на основе образа действия и процесса: насколько хорошо управляющий выполняет заведенный порядок и насколько успешно он взаимодейст- вует с бюрократией. Разнообразие целей. Трудность оценки успеха государственных служащих усиливается многообразием целей, характерным для большинства государственных программ. В то время как максимизация прибыли является ясной целью частных фирм, государственные организации вынуждены заботиться о множестве распреде- лительных соображений. Законодатели, принимая программу, часто перечисляют ряд целей без определения того, как может быть осуществлен выбор. Люди в недрах и за пределами аппарата могут по-разному понимать, как должен быть сделан их выбор. Для некоторых, возможно, намного важнее быть уверенными в том, что каждый, кто имеет право на государственную программу, получит к ней доступ, чем в том, что кто-то непричастный к ней не получит такого доступа. Критики 32 Эти различия были отмечены в работе: Hannaway J. Supply Creates Demands. Journal of Policy Analysis and Management 7 (1987). P. 118-34. В последнее время появилось много исследований, разбирающих специальную проблему, которая возникает, когда вклад не может быть оценен, а результат может (Stiglitz J.E. Incentives, Risk and Informations: Notes towards a Theory of Hierarchy, Bell Journal of Economics and Management Science, Autumn 1975. P. 552-79). 198 Глава 7. ОБЩЕСТВЕННОЕ ПРОИЗВОДСТВО И БЮРОКРАТИЯ государственных программ имеют тенденцию сосредоточиваться только на послед- нем. Но любая попытка (при данных административных ресурсах) избежать одного типа ошибок увеличивает количество ошибок другого типа. Сомнительная технология. Третьей характеристикой многих государственных программ, которая делает их непригодными для использования общепринятой системы мотиваций, является то, что взаимосвязь между усилиями менеджера и успехом программ очень незначительна. Это особенно характерно для новейших государственных программ. Цели большинства мер программы "Великое общество", принятой при президенте Джонсоне, были ясны — сократить, если не устранить, уровень бедности в Соединенных Штатах. Но "технология" — как это должно быть сделано — была (и в большей степени остается) неясной. Факт отсутствия такой зависимости между вкладом и результатом при бюрократизме был замечен С. Нор- ткотрм Паркинсоном: «Общепринятым наблюдением является то, что работа продолжается столько, сколько необходимо для заполнения отведенного для нее времени. Допущение, что такая работа (и особенно бумажная работа) является таким образом эластичной в своем спросе на время, делает очевидным, что между работой, которую надо выполнить, и численностью персонала, который может быть нанят для ее выполнения, нет никакой связи или она невелика. Политики и налогоплательщики с редкими периодами сомнения предполагают, что увеличе- ние общего числа гражданских служащих должно отражать растущий объем выполняемых работ. Циники, оспаривая эту точку зрения, думают, что увеличе- ние числа чиновников должно некоторых из них оставлять без работы или всем давать возможность работать меньшее количество часов. В этих случаях как вера, так и сомнения кажутся одинаково неуместными. Дело в том, что количество чиновников и объем работы, необходимой для исполнения, абсолютно не связаны друг с другом34.» Паркинсон провозглашает Закон Паркинсона, который описывает закон роста государственных организаций. Он основывается на двух гипотезах: "Чиновники хотят увеличивать количество подчиненных, а не конкурентов; чиновники работают друг для друга".
Ви переглядаєте статтю (реферат): «РАЗЛИЧИЯ МЕЖДУ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ И ДРУГОЙ ПРОИЗВОДСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ» з дисципліни «Економіка державного сектору»
