Законодательная база Российской Федерации в области природопользования
Правовая охрана окружающей среды в Российской Федерации представляет собой совокупность законодательно установленных норм, направленных на выполнение мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов, достижение оптимального уровня качества жизни населения, обеспечения экологической безопасности, а также реализации целей устойчивого развития в интересах настоящего и будущих поколений людей. В системе правового обеспечения природопользования и природоохранной деятельности России можно выделить следующие группы юридических мероприятий: 1. Правовое регулирование отношений по использованию, сохранению и возобновлению природных ресурсов. 2. Финансирование и материально-техническое обеспечение природоохранных мероприятий. 3. Организация экологического контроля в области охраны окружающей среды (государственный, производственный, муниципальный и общественный контроль). 4. Система воспитания и обучения кадров, повышение уровня квалификации специалистов, а также мероприятия по повышению уровня экологического образования населения. 5. Юридическая ответственность нарушителей законодательства в области охраны окружающей среды. В соответствии с природоохранным законодательством объектом правовой охраны выступает природная среда — совокупность компонентов природной среды природных и природно-антропогенных объектов, обеспечивающих благоприятные условия для существования жизни на Земле. Природоохранное (экологическое) законодательство РФ представляет собой многогранную систему природоохранных норм и правовых актов, объединенных общностью объекта правовой охраны и регулирующих отношения, возникающие между обществом и природой при осуществлении хозяйственной или иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду. Источниками экологического и природоресурсного права выступают нормативно-правовые акты, в которых содержатся правовые нормы, реализующие экологические и природоресурсные отношения. К ним относятся законы, указы, постановления и распоряжения, нормативные акты министерств и ведомств, законы и нормативно-правовые акты субъектов Федерации. Также в числе источников природоохранного права значительное место занимают международно-правовые акты, регулирующие внутренние природоохранные отношения на основе приоритета международного права. Оглядываясь на историю развития нашей страны можно выделить шесть основных периодов развития природоохранного законодательства России: 1. 1701-1922 гг. — возникновение и становление законодательных актов об охране и использовании природных ресурсов. 2. 1922-1957 гг. — активное развитие союзного законодательства природоресурсного направления. 3. 1953-1963 гг. — принятие во всех республиках СССР законов об охране природы (например, Закон РСФСР об охране природы был принят в 1960г.). 4. 1968-1980 гг. — проведение кодификации союзного и республиканского законодательства о земле, недрах, водах, лесах, животном мире, атмосферном воздухе. Принятие по этим объектам соответствующих Основ законодательства СССР и союзных республик, кодексов в союзных республиках. 5. 1985-1990 гг. — попытка перестроить общественные отношения в охране природы и рациональном использовании природных ресурсов, разработать закон об охране природы в СССР и создать специальные органы управления в СССР и республиках. 6. С 1991 г. до настоящего времени — суверенизация России, распад СССР, принятие Закона об охране окружающей природной среды (1991 г.), Федерального закона «Об охране окружающей среды» (2002 г.), Земельных кодексов (1991 и 2001 гг.), Федерального закона о недрах (1992 г.), Лесного кодекса (1997 г.), Воздушного кодекса (1997 г.), Федерального закона «О животном мире» (1995 г.), Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» (1999 г.) и др. Новая кодификация природоохранного законодательства происходила на основе преемственности законодательства, устранялись недостатки прежней системы правового регулирования, например, резко сократилось число порученческих норм, которыми были наполнены нормы Основ законодательства СССР и союзных республик. Также значительно сократилась декларативная часть принимаемых законов, усилилась детализация законодательного материала. Необходимо отметить один из существенных недостатков прежней системы экологического и природоресурсного законодательства — ее ведомственность. Законы определяли лишь общие положения, а относительно деталей регулирования ссылались на действующие нормативные акты правительства, министерств и ведомств. В новом законодательстве этот диктат подзаконных актов правительства и ведомственных учреждений практически отсутствует. В результате последней кодификации окончательно сложилась система природоохранного законодательства, в основе которой находятся три основополагающих нормативных акта: Декларация первого съезда народных депутатов РСФСР о государственном суверенитете РСФСР (1990 г.), Декларация прав и свобод человека и гражданина (1991 г.) и Конституция РФ (12 декабря 1993 г.). Система экологического законодательства включает в себя две подсистемы: природоохранное и природоресурсное законодательство, В подсистему природоохранного законодательства входят: Федеральные законы «Об охране окружающей среды», «Об особоохраняемых природных территориях» и др., в подсистему природоресурсного законодательства — Земельный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Воздушный кодекс РФ, Федеральный закон «О недрах» и др. Основные положения экологической стратегии государства, главные направления укрепления экологического правопорядка, а также отношения в области природопользования урегулированы в Конституции РФ, в частности в статьях 2, 9, 15, 35, 36, 42, 45, 46, 55, 58, 71-73, 76, 80, 84, 90, 94, 95, ПО, 114, 118, 125-127, 130 и 132. В Конституции отражено определение экологической деятельности человека в сфере взаимодействия общества и' природы: природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности. Центральное место среди природоресурсных норм Конституции РФ занимает ч. 1 ст. 9, где указывается, что земля и другие природные ресурсы в РФ используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Таким образом, законодательно определяется требование рационального использования природных ресурсов, устанавливаются общие права народов, проживающих на соответствующей территории. В Конституции РФ есть две очень важные нормы, одна из которых (ст. 42) закрепляет право каждого человека на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу, а другая провозглашает право граждан и юридических лиц на частную собственность на землю и другие природные ресурсы (ч. 2, ст. 9). Первая касается биологических начал человека, вторая — материальных основ его существования. Статья 36 Конституции РФ определяет возможность граждан и их объединений иметь в частной собственности землю. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками в полной мере свободно при условии, что это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и других законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяется на основе федерального закона (ч. 3, ст. 6), — в настоящее время в России действует Земельный кодекс РФ, другие нормативные акты РФ, а также правовые акты субъектов Российской Федерации. В Краснодарском крае применяется также порядок предоставления и изъятия земель на территории Краснодарского края, в муниципальных образованиях действует порядок предоставления и изъятия земель, находящихся в муниципальной собственности. Помимо общих прав Конституция РФ устанавливает также и обязанности в области использования природных объектов и ресурсов: «...каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам» (ст. 58). Данная норма как нельзя более ясно согласуется с содержанием нормы ч. 1, ст. 9 Конституции РФ. Конституция РФ также регламентирует организационно-правовые взаимоотношения между Федерацией и субъектами Федерации. Так, согласно ст. 72, пользование, владение и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности являются совместной компетенцией Федерации и субъектов Федерации. По предмету своего ведения Российская Федерация принимает федеральные законы, которые являются обязательными для выполнения на территории всей страны. Субъекты Федерации имеют право на собственное регулирование экологических отношений, включая принятие законов и иных нормативных актов. Конституция РФ закрепляет общее правило: законы и иные правовые акты субъектов Федерации не должны противоречить федеральным законам. Положения Конституции РФ конкретизируются в источниках экологического права. В январе 2002 г. вступил в силу новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды». Опираясь на фундаментальные положения Конституции РФ, данный закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Впервые в Законе конкретно определены и четко разграничены понятия: «природная среда» и «окружающая среда», установлена обязанность их охраны, причем не только природных объектов, как это было в предыдущем Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.), но и природно-антропогенных и антропогенных объектов, т.е. природных объектов, измененных в процессе антропогенного воздействия и (или) созданных человеком. Таким образом, в законе определено, что природная среда является важнейшей составляющей окружающей среды, основой жизни на Земле и подлежит охране. В законе впервые дано понятие «природные ресурсы». Они определены как компоненты природной среды, природные объекты и природно-антро-погенные объекты, используемые при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеющие потребительскую стоимость. Одновременно к использованию природных ресурсов отнесена их эксплуатация и вовлечение в хозяйственный оборот. В законе введены новые и более четко сформулированы известные ранее принципы охраны окружающей среды, такие как: 1) презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной деятельности, которая дает основание для реализации принципов обязательности оценки воздействия на окружающую среду и проведения государственной экологической экспертизы, а также запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействий которой непредсказуемы для окружающей среды или могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды; 2) приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и комплексов, не подвергшихся антропогенному воздействию, сохранение биологического разнообразия; 3) обязанность использования наилучших возможных технологий, имеющих природоохранный эффект, обеспечивая, с одной стороны, прогресс в области развития технологий, а с другой — снижение негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной деятельности в соответствии с природоохранными требованиями на основе интегрированного и индивидуального подходов к их установлению для каждого хозяйствующего субъекта; 4) ответственность органов государственной власти, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности; 5) независимость экологического контроля; 6) платность природопользования и обязанность возмещения вреда окружающей среде; 7) учет природных и социально-экономических особенностей территории при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Впервые в данном законе введен отдельный раздел «Основы формирования экологической культуры», в котором заложены нормы экологического образования, воспитания, просвещения и формирования экологической культуры в целом, без которых, конечно же, невозможно сохранение благоприятной окружающей среды. С целью государственного регулирования хозяйственной деятельности, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды, определена система природоохранных нормативов, которая включает: — установление нормативов качества окружающей среды по химическим, физическим, биологическим показателям состояния компонентов природной среды и природных объектов с учетом природных особенностей территорий и акваторий и их целевого использования; — нормативы воздействия хозяйственной или иной деятельности на окружающую среду, исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду; — нормативы качества окружающей среды и технологические нормативы на допустимые выбросы и сбросы; — нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды в соответствии с природоохранными требованиями. Также впервые в данном законе установлены правовые нормы по осуществлению оценки воздействия на окружающую среду, учитывающие нормы международного права. Законом однозначно запрещен ввоз радиоактивных отходов на территорию Российской Федерации в целях их захоронения и обезвреживания. Определены понятия вреда окружающей среде от хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства, и установлен порядок ее компенсации. Предусмотрена также имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность за нарушение природоохранного законодательства. Таким образом, данный закон привел в соответствие с Конституцией РФ нормы природоохранного законодательства. Тем не менее некоторыми авторами вполне справедливо были высказаны сомнения относительно независимости и эффективности осуществления государственного экологического контроля на уровне субъектов Российской Федерации. Смогут ли государственные экологические службы субъектов противостоять натиску руководителей областей и республик и не приведет ли это к возможности субъектов РФ беспрепятственно контролировать самих себя после получения ими права на проведение государственной экологической экспертизы? Ответы на эти вопросы даст время. В любом случае на сегодняшний день Федеральный закон «Об охране окружающей среды» является базой по осуществлению природоохранной деятельности на территории РФ и направлен на гармонизацию российского природоохранного законодательства с международными нормами, принципами и правилами в области охраны окружающей среды. В развитие нового закона «Об охране окружающей среды» в Государственной Думе проводится обсуждение следующих законопроектов: «Об экологическом страховании», «Об охране почв», «Об экологической культуре», «О плате за негативное воздействие на окружающую среду» и др., принятие которых в ближайшем будущем позволит более радикально регулировать взаимоотношения между обществом и природой. Следующим источником экологического права выступает Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» (1995 г.), который регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в ноосфере и контроля за изменением ее состояния. Среди многообразия актов природоресурсного законодательства России, наиболее значимым является Земельный кодекс РФ, принятый Государственной Думой 28 сентября 2001 г. Это четвертый Земельный кодекс РФ, который принципиально отличается от первых трех, принятых соответственно в 1922, 1970, 1991 гг. Новый кодекс закрепил переход от административного метода регулирования земельных отношений к гражданско-правовым. Земельный кодекс разработан как рамочный закон, т.е. законодательный акт, который прямо не регулирует земельные отношения, а определяет общие принципы и подходы регулирования таких отношений. В Земельном кодексе 2001 г. в сравнительно достаточной степени урегулированы следующие вопросы: 1) установлена законодательная возможность приобретения в собственность и продажи земельных участков; 2) определены права иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц как участников земельных отношений; при этом права перечисленных категорий собственников и арендаторов земельных участков не принципиально отличаются от прав резидентов; 3) установлен порядок изъятия земель для государственных и муниципальных нужд и возвращения убытков, связанных с таким изъятием; 4) установлен порядок передачи земельных участков в некоторых определенных случаях; Прочие вопросы земельных отношений регулируются посредством отсылок к правовым актам. Отношения в сфере землепользования регулируются также Федеральными законами «О мелиорации земель» от 10.01.96, «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» от 19.06.97, «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» от 18.06.98, «О плате за землю» от 11.10.91 и др. Отход от административного метода регулирования характерен и для других актов природоресурсного законодательства. Вместе с тем в ряде законов наблюдается тенденция к укреплению административно-правового метода регулирования за счет сокращения норм экологической защиты. Так произошло, например, с Федеральным законом «О недрах» (1992 г.). Цель правового регулирования использования недр как объекта государственной собственности состоит, согласно содержанию закона, в решении трех проблем: установлении строгой системы лицензирования на использование недр; введении оплаты за использование недр и распределении доли доходов, получаемых от использования недр, добычи ископаемых, а также захоронения вредных веществ. Несмотря на то, что недра являются составной частью окружающей природной среды, охраняемой государством, в закон не включены нормы собственно эколого-правового содержания, поэтому как источник природоресурсного права данный закон можно рассматривать лишь в самом общем виде. Наряду с указанными в отношении отдельных участков недр, месторождений полезных ископаемых, рассматриваемых в качестве объекта соглашений о разделе продукции, принимаются отдельные федеральные законы (например, ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть представлено на условиях раздела продукции (Комсомольском нефте-газоконденсатном месторождении)» и др.). Отношения по вопросам использования и охраны водных объектов ре-ч гулируются Водным кодексом РФ (1995 г.). Здесь отражены основные понятия, перечислены объекты и субъекты водных отношений, права собственности на водные объекты, приведены полномочия государственных и муниципальных органов в области использования и охраны водных объектов, определены принципы экономического регулирования использования, восстановления и охраны водных объектов, а также меры ответственности за нарушение водного законодательства Российской Федерации. Также вопросы водопользования регулируются Федеральным законом «О плате за пользование водными объектами» от 06.05.98 и др. Лесной кодекс РФ (1997 г.) устанавливает правовые отношения основы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и ресурсного потенциала. Регулирование лесных отношений в нашей стране осуществляется с учетом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное назначение. Воздушный кодекс РФ (1997 г.) устанавливает правовые основы использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации. Государственное регулирование использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации направлено на обеспечение потребностей граждан и экономики в воздушных перевозках, авиационных работах, а также на обеспечение обороны и безопасности нашего государства, охраны интересов государства, безопасности полетов воздушных судов, авиационной и экологической безопасности. Правовые нормы по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов содержатся также и в других актах природоресурсного законодательства России (Федеральные законы «О животном мире» (1995 г.), «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (1995 г.), «Об охране атмосферного воздуха» (1999 г.) и др.). Следует отметить, что отношения по природопользованию могут регулироваться и иным законодательством, в частности бюджетным законодательством РФ (устанавливающим особенности поступления и использования средств, взимаемых за пользование природными ресурсами). Отдельно необходимо остановиться на указах и распоряжениях Президента РФ, играющих существенную роль в регулировании экологических правоотношений. В их числе следует назвать Указы Президента РФ от 04.02.94 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития», «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» от 01.04.96 № 440. Общую ресурсную направленность имеет Указ Президента РФ «О федеральных природных ресурсах» от 16.12.93 № 2144. В свою очередь Указ Президента РФ от 06.06.94 № 1470 (с изм. от 01.03.96) «О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей» конкретизирует использование природных ресурсов по географическому признаку. Кроме того, отдельно нужно выделить Указы Президента РФ, определяющие структуру государственных органов исполнительной власти, в том числе в области природопользования. Например, Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 № 314 (в ред. от 20.05.2004 № 649). На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, а также Указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, отвечая также за их исполнение. Постановление Правительства также является нормативно-правовым актом. В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство обеспечивает проведение единой государственной политики в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии. Постановления Правительства РФ по вопросам экологии можно разделить на три группы: 1) принимаемые во исполнение закона для конкретизации отдельных положений, например, Постановление Правительства РФ от 11.06.96 № 698 «Об утверждении положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы» и др.; 2) обозначающие компетенцию органов управления и контроля, например, Постановление Правительства РФ от 06.04.2004 № 169 «Вопросы Федерального агентства водных ресурсов», Постановление Правительства РФ от 22.07. 2004 № 370 «Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации» и др.; 3) включающие нормативно-правовые акты дальнейшего правового регулирования экологических отношений. В эту группу можно отнести Постановление Правительства РФ от 01.06.98 № 551 (в ред. от 24.09.2002 № 700 «Об утверждении правил отпуска древесины на корню в лесах Российской Федерации») и др. В свою очередь природоохранные министерства и ведомства также наделены правом издавать нормативные акты в пределах своей компетенции. Они предназначены для обязательного исполнения другими министерствами и ведомствами, физическими и юридическими лицами. Так, Министерство природных ресурсов РФ издает нормативные приказы, инструкции и положения по вопросам охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Госсанэпиднадзор России (теперь Роспотребнадзор) наделен правом утверждения санитарных норм и правил по вопросам охраны окружающей среды — воздуха, водных источников, почв — от загрязнения. Нормативные правила — санитарные, строительные, технико-экономические, технологические и т.д. — играют далеко не последнюю роль в системе правового обеспечения природопользования России. К ним относятся нормативы качества окружающей среды: размеры санитарно-защитных зон предприятий, нормы допустимой радиации, уровня шума, вибрации и т.д. (например, СанПиН 2.2.1/2.1.1.1031-01 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», зарегистрированные в Министерстве юстиции Российской Федерации 18.05. 2001, № 2712 и др.). Эти нормативы представляют собой свод технических правил, и в этом случае они не рассматриваются как источники права, однако Федеральный закон «Об охране окружающей среды» устанавливает юридическую обязанность их исполнения, что и придает таким нормам юридический характер. Ведомственные акты могут быть отменены Правительством РФ, если они противоречат действующему законодательству. Акты вступают в силу после регистрации в Министерстве юстиции и официального опубликования. Необходимо отметить, что постоянное развитие нашего общества, при котором неизбежно возникают новые проблемы в области охраны окружающей среды и рационального природопользования, требует и принятия новых нормативно-правовых актов для их решения. Поэтому процесс формирования эколого-правовых и природоресурсных норм — процесс непрерывный и неизбежный, что полностью соответствует требованиям сегодняшнего дня.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Законодательная база Российской Федерации в области природопользования» з дисципліни «Основи природокористування: екологічні, економічні та правові аспекти»
