В 1990-е гг. официальный подход к политике рынка труда в России строился исходя из того, что государство снимало с себя ответственность за общий уровень занятости населения. В частности, в начале 1992 г. на пресс-конференции Е.Т. Гайдаром была озвучена позиция, согласно которой главной задачей правительства является борьба с инфляцией. В соответствии с кривой Филлипса снижение инфляции неизбежно вызовет безработицу. Оказание социальной поддержки безработным — дело региональных властей. Таким образом, среди политико-экономических задач на первое место были возведены достижение сбалансированности бюджета и преодоление инфляции. Задачи преодоления безработицы рассматривались как препятствующие достижению названных целей. 88
Исходя из этой позиции, а также на основе выборочно заимствованного опыта стран Европейского союза, министерствами и ведомствами «социального блока» была выработана официальная концепция, актуальная до настоящего времени — «содействие занятости населения». Было определено, что правительство не регулирует систему рабочих мест и уровень занятости в стране — это дело бизнеса. «Содействие занятости населения» передается в ведение Федеральвной службы занятости населения, которая занимается вопросами трудоустройства, профориентации, переподготовки, социальной поддержки обратившихся граждан и зарегистрированных безработных, включая выплату пособий по безработице. На этой основе в 1990-е гг. разрабатывались Закон «О занятости населения в Российской Федерации», федеральные целевые программы содействия занятости населения, проекты Трудового кодекса РФ. Разумеется, они были в какой-то мере полезны для клиентов службы занятости, в первую очередь для зарегистрированных безработных. В рамках данной управленческой парадигмы использовалась формулировка об «активной политике занятости». Однако «активность» не включала главного — сохранения и создания рабочих мест. В частности, Ф.Т. Прокопов писал, что «активность политики понимается как поощрение экономических возможностей и активности каждого гражданина для борьбы с бедностью и снятию зависимости от поддержки доходов за счет социальных государственных пособий и выплат…»9. Снятие с Правительства РФ политической ответственности за состояние занятости в стране было подкреплено изъятием из Конституции Российской Федерации (1993) и из Трудового кодекса Российской Федерации (декабрь 2001) прямых формулировок о праве на труд. В Конституции РФ (ст. 37) остались «право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены» (т. е. на охрану труда) и «право на защиту от безработицы» (в официальных комментариях разъяснялось, что это означает право пользования услугами службы занятости). В Трудовом кодексе РФ (ст. 2) остались «право на труд, который каждый свободно выбирает или на который свободно соглашается», т. е. 9 Прокопов Ф.Т. Безработица и эффективность государственной политики на рынке труда в переходной экономике России. М.: ТЕИС, 1999. С. 96.
89
право выбора профессии, занятия, и уже знакомые «защита от безработицы и содействие в трудоустройстве». Вопреки процитированным выше международным документам, в отечественном законодательстве не осталось ни слова об ответственности власти за состояние системы рабочих мест в стране. Федеральная служба занятости, непосредственно ответственная за программы содействия занятости, по собственной инициативе включала в них отдельные пункты, касающиеся поддержки малого и индивидуального предпринимательства, субсидирования рабочих мест на предприятиях. Однако на эти непрофильные для службы программы выделялось из Государственного фонда занятости населения (ГФЗН) столько средств, сколько хватило бы на создание тысяч рабочих мест в год, в то время как счет кризисного спада занятости шел на миллионы человек. После ликвидации Государственного фонда занятости населения в 2001 г. выделение средств из бюджета службы занятости на подобные цели практически прекратилось. Задача поддержания и расширения системы рабочих мест в стране на уровне правительства в принципе не ставилась. Только один раз по инициативе Министерства труда РФ была разработана «Комплексная программа мер по созданию и сохранению рабочих мест на 1996–2000 годы», в которой были поставлены указанные задачи. Но ведущие министерства экономического блока, распоряжавшиеся финансовыми потоками — Министерство финансов РФ и Министерство экономики РФ не были утверждены ответственными за исполнение данной программы. Программа была фактически оставлена на усмотрение только Министерства труда РФ, не распоряжавшегося финансовыми потоками. Поскольку финансирование программы было ограниченным, статистически значимых изменений в ситуацию с занятостью она не внесла. Рост занятости и снижение безработицы начались в 1999 г. вне связи с общей экономической политикой Правительства России и с «Комплексной программой…», в частности. Это произошло в результате падения курса рубля, изменения соотношений экспорта и импорта, благоприятных сдвигов на мировом рынке энергоносителей. Позитивные экономические (включая рост ВВП, инвестиций и общего спроса на труд) и политические изменения в стране в 90
начале 2000-х гг. могли изменить официальную точку зрения федеральных органов власти на политику рынка труда и занятости, но не изменили. Более того, начавшееся сокращение безработицы смягчило остроту проблемы и способствовало консервации либеральной позиции, согласно которой органы власти на рынке труда ограничиваются установлением «правил игры» по найму и увольнению работников и оказанием государственных услуг в сфере организованного трудоустройства и социальной поддержки зарегистрированным безработным. В 2000-е гг. на смену федеральным программам содействия занятости населения пришла «Концепция действий на рынке труда на 2003–2005 годы»10. К сожалению, и эта «Концепция…», будучи по форме программой действий Правительства РФ, по содержанию вновь была урезана до ведомственной программы службы занятости, действующей в рамках своего скромного бюджета. Рассмотрим с некоторыми сокращениями и комментариями основные положения программной части Концепции: Совершенствование действующего законодательства в сфере занятости населения. Речь шла о нормативных актах, способствующих созданию рабочих мест в перспективных отраслях экономики, поддержке малого бизнеса и предпринимательства в целях создания новых рабочих мест и содействия занятости населения. Затруднительно назвать принятые в 2003–2005 гг. нормативные акты, в которых прямо ставились бы и эффективно решались указанные вопросы. Повышение качества рабочей силы и конкурентоспособности граждан на рынке труда, обеспечение отраслей экономики рабочими и специалистами определенных профессий и квалификации, разработка прогнозов потребности в рабочих и специалистах. Это перспективные задачи, большинство из которых не нашли эффективного решения в ходе последующей реализации Концепции. Из того, что реально делается службой занятости, как это делалось и в 1990-е гг. — профессиональная подготовка и переподготовка части зарегистрированных безработных. Содействие занятости, стимулирование создания и сохранения рабочих мест, совершенствование форм социального 10
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 6 мая 2003 г. № 568-
р.
91
партнерства на отраслевых рынках труда. В этих целях предполагалось снижение налоговой нагрузки на работодателей и стимулирование создания рабочих мест в перспективных отраслях экономики, поддержка развития всех форм малого предпринимательства, организация общественных работ в целях обеспечения временной занятости работников и т. п. Из всего этого перечня задач реально выполнялось только то, что входило в обычную сферу деятельности службы занятости — трудоустройство граждан на заявленные предприятиями вакантные рабочие места, организация временных и общественных работ в первую очередь для зарегистрированных безработных. Для регулирования трудовой миграции намечалось совершенствование нормативной правовой базы по вопросам привлечения и использования иностранной рабочей силы. В последующие годы были приняты нормативные акты по миграции, воздействие которых на рынок труда неоднозначно, при этом трудно усмотреть какую-либо связь между рассматриваемой Концепцией (в которой, например, не выражалось никакого мнения относительно наплыва иностранной рабочей силы) и выработанными позже правительственными решениями по миграционным вопросам. В области содействия занятости граждан, особо нуждающихся в социальной защите, предусматривалось внедрение механизмов профилирования безработных граждан, реализация принципа адресности в работе служб занятости, ориентированного на слабо защищенные категории населения. По мере возможности и в рамках скорректированных законом № 122-ФЗ от 22 августа 2004 г. служба занятости участвует в социальной поддержке слабо защищенных категорий населения, как она делала это всегда с момента своего создания. Повышение эффективности деятельности органов службы занятости — развитие систем информационного обеспечения, совершенствование работы органов службы занятости. Таким образом, указанная Концепция ничего существенно не изменила в политике на рынке труда в России. В феврале 2007 г. Правительством РФ одобрен проект «Концепции действий на рынке труда на 2007–2010 годы», подготовленный Министерством здравоохранения и социального развития РФ. 92
Рассмотрим основные положения программной части этой Концепции: − совершенствование трудового законодательства и законодательства о занятости населения; − совершенствование системы мониторинга и прогнозирования ситуации на рынке труда; − обеспечение сбалансированности профессионального образования и спроса на рабочую силу; − повышение территориальной мобильности рабочей силы; − развитие кадрового потенциала; − оптимизация привлечения иностранной рабочей силы; − стимулирование экономической активности населения; − повышение качества рабочих мест11. Концепция адекватно реагирует на такие актуальные проблемы, как нерациональность миграционных потоков, несоответствие структур спроса предприятий на работников различных профессий и уровня их подготовки образовательными учреждениями, разграничение полномочий между федеральными органами власти и субъектами Российской Федерации. Но задача создания рабочих мест по-прежнему не ставится. Обеспечение политики содействия занятости возложено на Федеральную службу по труду и занятости (Роструд). С момента создания Федеральной службы занятости в начале 1990-х гг. на базе системы органов по труду бывшего Госкомтруда РСФСР сотрудники этого ведомства старались не только исполнять официальную доктрину социальной поддержки безработных, но и реализовывать программы поддержки малого и индивидуального бизнеса, работать с предприятиями, оказывая им помощь в создании рабочих мест. После ликвидации в 2001 г. Фонда занятости населения большинство этих «непрофильных» подпрограмм были свернуты. Кроме того, большинство работников службы занятости были выведены из категории «государственных служащих» и приравнены к «бюджетникам», что привело к снижению уровня оплаты труда и других социальных гарантий и частичному оттоку из службы квалифицированных кадров. Тем не менее в Понизов В. Информация о работе Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений // Социальная политика и социальное партнерство. 2007. № 4. С. 17–19. 11
93
рамках своих чрезвычайно узких финансовых возможностей, работники службы занятости выполняют задачи трудоустройства и социальной поддержки обращающихся граждан (табл. 4.3.1)12. В последние годы органы службы занятости находятся в состоянии перманентного реформирования. После принятия закона № 122-ФЗ от 22 августа 2004 г., посвященного монетизации льгот и другим вопросам13 в ряде субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти произвели свертывание даже тех малозатратных программ содействия занятости, которые у них действовали, считая, что всю работу должны взять на себя региональные управления Федеральной службы по труду и занятости. Таблица 4.3.1 Итоги деятельности Федеральной службы по труду и занятости за 2003–2005 гг. Показатель 2003 г. 2004 г. 2005 г. Численность обратившихся в поисках работы (тыс. 6034 6604 6438 человек) Численность признанных безработными (тыс. чело2753 3255 3326 век) Численность нашедших работу при содействии ор4027 4154 4076 ганов службы занятости (тыс. человек) Численность граждан, принимавшихучастие в об625 652 щественных работах (тыс. человек) Численность граждан, проходивших обучение по 406 404 354 направлению службы занятости (тыс. человек) Численность безработных граждан, оформленных 29 41 на досрочную пенсию (тыс. человек)
12 <www.rostrud.info> — официальный сайт Федеральной службы по труду и занятости (Роструда). 13 Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 122-ФЗ от 22 августа 2004 г.
94
Показатель 2003 г. 2004 г. 2005 г. Численность безработных состоящихна учете в службе занятости на конецотчетного периода (тыс. 1639 1920 1830 человек) Доля безработных, получающих пособие по безра79,6 84,6 ботице на конецотчетного периода (%) Потребность в работниках, заявленнаяв органы службы занятости на конецотчетного периода (тыс. 804 788 817 человек) Уровень регистрируемой безработицына конец от2,3 2,7 2,5 четного периода (%) Средняя продолжительность безрабо-тицы на ко5,6 6,6 нец июня (месяцев) Доля безработных, состоящих на учетеболее года 10,0 20,4 (на конец июня) (%) Коэффициент напряженности (соот-ношение численности незанятых кчислу вакансий) на конец от- 2,3 2,7 четногопериода (человек)
Затем политический маятник опять качнулся в сторону децентрализации. В 2006–2007 гг. служба занятости Российской Федерации и организационный механизм проводимой ею политики содействия занятости находились в состоянии передачи большинства полномочий с федерального уровня на уровень субъектов федерации. Согласно закону № 199-ФЗ от 31 декабря 2005 г., Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по осуществлению контроля обеспечения государственных гарантий в области занятости населения; регистрации граждан в целях содействия им в поиске подходящей работы и безработных граждан; оказания в соответствии с законодательством о занятости населения государственных услуг по содействию гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям в подборе необходимых работников; организации профессиональной ориентации граждан в целях выбора сферы деятельности (профессии), трудоустройства, профессионального обучения; психологической поддержке, профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации безработных граждан; осуществлению социаль95
ных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными и другие полномочия. Средства на осуществление передаваемых полномочий предусматриваются в виде субвенций из федерального бюджета. Объем средств, предусмотренных в Федеральном фонде компенсаций в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию переданных полномочий, определяется исходя из численности населения и утвержденной Правительством Российской Федерации методики расчета норматива затрат. Субвенции зачисляются в установленном для исполнения федерального бюджета порядке на счета бюджетов субъектов Российской Федерации. Порядок расходования и учета средств на предоставление субвенций устанавливается Правительством Российской Федерации. Пока не ясно, каков будет полный перечень положительных и отрицательных последствий очередной административной реформы службы занятости. Многие сотрудники службы занятости опасаются серьезной дезорганизации и проблем с финансированием своей работы. С наибольшими финансовыми трудностями, видимо, столкнутся службы занятости «дотационных» регионов России. Что касается Роструда, то лишившись части управленческих функций этот орган, сохранил функции координации работы служб занятости и разработки нового поколения нормативных документов — Административных регламентов оказания государственных услуг в сфере занятости. В течение 2006 г. Федеральной службой по труду и занятости населения были разработаны и утверждены Правительством следующие регламенты: − Административный регламент предоставления государственной услуги по организации временного трудоустройства безработных граждан, испытывающих трудности в поиске работы; − Административный регламент Федеральной службы по труду и занятости по предоставлению государственной услуги содействия гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям в подборе необходимых работников; − Административный регламент Федеральной службы по труду и занятости предоставления государственной услуги по осуществлению социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Проблемы современной политики» з дисципліни «Ринок праці»
