Планирование землепользования в странах Европы и Японии
В Германии растущий и конфликтный спрос на использование земель привел к широкомасштабному планированию землепользования. Наряду с Конститу- цией основными документами, в которых установлена система планирования (зонирования) территориального развития и регулирования развития поселений, 396 397 Раздел VIII. Зарубежный опыт государственного регулирования земельно-имущественныгх о являются Гражданский кодекс, Строительный кодекс, Федеральный закон о тер- риториальном планировании. В Гражданском Кодексе регламентированы основные права по владению, рас- поряжению и, в меньшей степени — пользованию землей. Важно, что правовые аспекты регулирования землепользования тесно увязаны с экономическими, и в первую очередь с обязательным учетом реальной стоимости земельной собствен- ности на момент оценки, исходя из ее состояния и использования. Федеральный закон о территориальном планировании формулирует принци- пы, обязательные для учета при планировании использования и охраны земель на уровне федеральных земель; в свою очередь, последние разрабатывают более детальное законодательство. В отношении сельскохозяйственных земель указан- ный федеральный закон определил политику по ограничению перевода сельско- хозяйственных угодий для других видов использования и зафиксировал важный принцип о том, что сохранение семейных хозяйств должно быть обеспечено как важная структурная единица национальной экономики. Основными законодательными актами, определяющими правила землеполь- зования и застройки, являются Строительный кодекс, Предписание по строи- тельному использованию участков застройки, Градостроительный регламент фе- деральной земли. В Строительном кодексе записано, что планирование управле- ния застройкой относится к компетенции общин. Для этого они разрабатывают планы управления застройкой (использования земель застройки), которые дол- жны быть приведены в соответствие с планированием расселения и землеполь- зования и территориальным планированием. Германия состоит из 16 федеральных земель, которые обладают широкими пол- номочиями по созданию собственных систем планирования (зонирования) и ре- гулирования землепользования. Все земли обязаны разработать Генеральные про- граммы и Генеральные планы развития, положения которых обязательны для соблюдения на уровне муниципалитетов (коммун). Коммуны осуществляют зна- чительную часть планирования (зонирования) и почти полное регулирование землепользования. Вышестоящие органы управления могут вмешиваться в про- цессы планирования территорий коммун и землеустройства лишь тогда, когда особые общественные цели Федерации или федеральной земли требуют откло- нения от принятых коммуной решений. В этих случаях вышестоящие органы компенсируют коммуне возможные потери, ущерб и издержки, возникшие при переработке или корректировке местных планировочных документов. План использования земель (территорий) готовят для всей территории муни- ципалитета и он не может противоречить вышеуказанным планам более высоко- го уровня. В плане использования земель территория муниципалитета разделена на виды землепользования, он служит базой для подготовки плана застройки зе- мель, подлежит к исполнению на уровне муниципалитета и не является обяза- тельным для частных землевладельцев. Эти планы должны одобряться вышесто- ящим органом в течение 3 месяцев и считаются одобренными, если они не от- Глава 1 клонены с указанием причин в течение этого срока. При разработке планов ис- пользования земель учитывают общественные и личный интересы граждан. Информация о принятии коммуной данного плана должна быть доведена до сведения проживающего на этой территории населения. Планы соседних общин взаимно согласовываются и в то же время вышестоящие органы управления мо- гут оказать существенное воздействие на эти планы, так как они вправе устано- вить определенные цели, процедуру составления и утверждения планов исполь- зования земель, размеры земельных участков; дать указания относительно спо- собов застройки земель; определить подлежащие и не подлежащие застройке зе- мельные участки; утвердить порядок определения застраиваемых территорий на участках различного целевого назначения и принимать решения о допустимости строительства на той или иной территории. Планы застройки не подлежат одобрению вышестоящих административных органов, вместо этого введена процедура простого представления. Если планы застройки разработаны без плана использования территории, то их утверждают в вышестоящем органе управления. Принципы по защите сельскохозяйственных угодий, зафиксированные на фе- деральном уровне, находят свое отражение в местных планах, а комплексное пла- нирование землепользования на уровне коммун оказывает на развитие сельско- го хозяйства существенное воздействие. Во-первых, в сельскохозяйственных зо- нах, указанных на планах зонирования, обычно исключено несельскохозяйствен- ное освоение земель, а перевод в другие виды использования допускается только в ограниченной степени. Во-вторых, строительство несельскохозяйственных зда- ний запрещено в любой неосвоенной зоне (которая не идентична сельскохозяй- ственной зоне) как части муниципальной территории, которую не выделяют как зону развития (зоны застройки и зоны, указанные на схематичных планах). Сельскохозяйственные структурные планы обычно формируются специальны- ми организациями на региональном уровне. На них в Германии возложены фун- кции планирования и реализации проектов консолидации (предупреждения фраг- ментации) земель, направленных на улучшение структуры сельского хозяйства, сохранение почв и содействие развитию сельского хозяйства в соответствии с за- дачами комплексного планирования землепользования на региональном уров- не. При определении зоны для проектов консолидации земель учитывают распо- ложение сельскохозяйственных зон. Значительное влияние на сельскохозяйственные земли оказывают и другие виды планирования, когда эти земли используют для других целей или выделяют в специальные резервы. В этих случаях могут формироваться зоны, предназна- ченные для строительства автомагистралей и железных дорог, сохранения при- роды и ландшафтов, по отношению к которым использование земли жестко ог- раничено. Многочисленные федеральные законы предусматривают особое регу- лирование планирования размещения инфраструктуры, например, Закон о фе- деральных магистральных дорогах (размещение федеральных магистралей); 396 399 w Раздел VIII. Зарубежный опыт государственного регулирования хмельно-имущественных Закон о железных дорогах (размещение рельсовых путей); Закон о воздушном сообщении (строительство аэропортов и взлетно-посадочных полос); Закон об отходах (создание мест для складывания отходов). В соответствии с этими зако- нами процедура утверждения плана требует участия отраслевых органов управ- ления для согласования местоположения объектов, требующих отчуждения со- ответствующих земельных участков. В Великобритании вопросы городского планирования и землепользования находятся в ведении Департамента окружающей среды при Министерстве ок- ружающей среды. Департамент проводит государственную политику посред- ством директив, циркуляров через сеть своих региональных филиалов. Еще в 1947 году в Великобритании отказались от концепции зонирования как само- стоятельного правового инструмента регулирования в виде зонального плана с заранее установленными требованиями по землепользованию, имеющего ста- тус местного закона. Регулирование городского землепользования и застройки осуществляется на основе иерархически взаимосвязанных структурного и мес- тного планов. Структурный план разрабатывают как обязательный для каждого графства до- кумент. Он представляет собой описание общих направлений политики граф- ства в области землепользования и градостроительства, включая природоохран- ные мероприятия. Структурный план определяет основные виды использования территории (функциональное зонирование), трассы магистральных инженерных и транспортных коммуникаций, зоны городской реконструкции и развития. Пос- ле разработки и обсуждения населением план отправляют на рассмотрение пред- ставляющему правительство государственному секретарю, который имеет право утвердить план полностью, частично при условии доработки, или же отклонить. Местные планы разрабатывают для всех территорий на уровне округов специ- альные местные комиссии по планированию и застройке на основе утвержден- ного окружного плана. Местные планы в последнее время разрабатываются д ля всех территорий Великобритании. Комиссия по планированию и застройке обыч- но состоит из выборных членов совета округа и имеет собственный штат специа- листов. Полномочия, процедуры формирования и деятельности комиссии зафик- сированы в специальном своде правил, который составляет и утверждает совет округа в соответствии с законами о местном самоуправлении и нормативными актами министерств. Местный план разрабатывают на период 10—15 лет. Он содержит подробное изложение стратегии развития города и карту в масштабе 1:10000 или 1:25000. В плане нет функционального зонирования, а даны основные требования к видам использования земель и застройке земель, схемы развития транспорта и инже- нерных сетей. План утверждается советом округа после общественного обсужде- ния и не требует одобрения государственным секретарем. Государственный сек- ретарь имеет право признать местный план недействительным, если он не соот- ветствует региональным или национальным планировочным документам. отношений Глава 1 В Великобритании в 1987 году утверждена классификация видов функциональ- ного использования городских земель, в которой выделены 16 видов использова- ния земель, объединенных в четыре основные группы: А — торговые, Б - про- мышленные, В - жилые, Г — коммунального назначения. Актом по жилью и планировке от 1986 года введено понятие «зон упрощенной планировки», которые оказались полезны для стимулирования строительства в нуждающихся в регенерации районах. Решение об установлении таких зон нахо- дится в компетенции местных органов власти. Для этих зон планировочное разре- шение выдают на 20 лет, а контроль за землепользованием и застройкой упрощен. Важная роль в развитии городов отводится корпорациям, которые имеют пра- во покупать землю и устанавливать требования по землепользованию, обязатель- ные для соблюдения наряду с требованиями, установленными графством или округом. Корпорации соответствующей властью наделяет Министерство окру- жающей среды. В силу этого они являются органом планирования для своих рай- онов и могут представлять гранты для развития и расширения коммерческой де- ятельности во внутригородских районах, а также предоставлять ссуды для строи- тельства на земельных участках, которые они продают или сдают в аренду. Совет корпорации согласовывает свою деятельность с местной властью. В Бельгии границы сельскохозяйственных зон устанавливают на основе реги- ональной политики планирования (Фландрия и Валлония), причем указывают виды сельскохозяйственной деятельности и разрешают строительство зданий, необходимых для ведения хозяйства. В Дании законодательство, регулирующее сельское зонирование и разработку местных планов использования земель, защищает аграрные зоны от промыш- ленного освоения и жилищной застройки. В сельских зонах необходимо полу- чать разрешение на застройку или промышленное развитие, а также на измене- ние использования земли, не предусматривающее возведение построек. Мест- ные планы в обеих вышеупомянутых странах являются юридически обязатель- ными для исполнения. В Италии, несмотря на то, что некоторые региональные власти ввели меры с целью ограничения городской экспансии, на национальном уровне отсутствуют единые действенные нормы по предотвращению перевода сельскохозяйственных угодий для других видов использования. Значительно большее внимание уделя- ют защите земель природоохранного назначения Во Франции законодательство об охране земель включает законы о зонирова- нии, охране окружающей среды, национальном и региональном развитии. В ча- стности, законодательство о зонировании предполагает разработку на местном уровне планов землепользования, в которых выделяют сельскохозяйственные зоны, защищенные от урбанизации, городские и промышленные зоны. Приме- няют также правила против спорадичной экспансии городов, хотя во многих случаях - не слишком жестко. Более того, сельскохозяйственные угодья в осо- бых сельскохозяйственных районах, определяемых каждым из 94 французских 396 400 Раздел VIII. Зарубежный опыт государственного регулирования земельно-имущественных отношений _ департаментов на местах, защищены от лесопосадок. В отношении изменения характера использования земли французское законодательство устанавливает не- которые ограничения и для арендаторов сельскохозяйственных угодий. Если арен- датор изменяет характер использования земли, аренда может быть ограничена или запрещена, причем в любом случае он должен поставить в известность зем- левладельца, который может обжаловать это решение в суде. В странах, испытывающих острый недостаток земель, существуют жесткие ог- раничения по изменению использования земель. В Японии основные национальные принципы землепользования сформулирова- ны в Законе о национальном планировании использования земли. В частности, ус- тановлена «необходимость изменения политики национального землепользования, чтобы придать ей большую целостность», и указано, что городское развитие должно быть сбалансировано с развитием сельского, лесного хозяйства и рыболовства. В этой связи введены определенные ограничения на использование продуктив- ных пахотных земель для других целей. Предусматривается, что любое лицо должно обращаться за получением официального разрешения на перевод пахотных земель для другого вида использования (жилищной застройки или рекреационных целей) у префекта или Министра сельского, лесного хозяйства и рыболовства. Исключения- ми из данного правила могут быть случаи, когда эти действия предпринимаются государственными организациями национального или местного уровней, а так- же когда подобные действия направлены на обеспечение общественного блага. На основании Закона о национальном планировании использования земли в Японии разработан Национальный план использования земли, который устанав- ливает всесторонние правила использования земли и, в частности, определяет долгосрочные направления для строительства инфраструктуры. Национальный план использования земли формирует общие рамки для всех других национальных планов, касающихся использования земель, а также служит руководящим доку- ментом для префектурных и муниципальных планов. Третий Национальный план использования земли был разработан в Японии в феврале 1996 года. В нем особое внимание было уделено сбалансированному на- циональному землепользованию, обеспечивающему охрану окружающей среды, сохранение ландшафтов, содействие сельскому развитию и других обществен- ных благ. Понятие общественного блага включает обеспечение продовольствен- ной безопасности. План нацелен на поддержание необходимого количества сель- скохозяйственных угодий, повышение продуктивности сельского хозяйства с учетом тенденций предложения и спроса на продовольствие на внутреннем и мировом рынках. Наиболее значительное отличие этого плана от предыдущих - законодательное выделение и закрепление особых природоохранных зон. Национальный план использования земли включает также префектурные и муниципальные планы. Префектурные планы разрабатывают на основе нацио- нального плана и утверждают префекты. В свою очередь, префектурные планы служат основой для формирования муниципальных планов. Важно отметить, что Глава 4. при утверждении национального плана Премьер-министр должен учитывать мнение префектур, которые, в свою очередь, должны учитывать мнение муници- палитетов. Национальное законодательство, устанавливающее правила измене- ния видов использования земель, предусматривает, что при разработке муници- пальных планов муниципалитет обязан заблаговременно предпринять необхо- димые меры для полного учета пожеланий населения. Префектурные планы землепользования выделяют пять видов зон (городские, сельскохозяйственные, лесные, природоохранные, природные парки) и обеспе- чивают координацию деятельности по различным конкурирующим видам зем- лепользования. Данные планы являются средством комплексного администра- тивного воздействия, и при их разработке учитывают законодательство в сфере городского планирования, лесного хозяйства и национальных парков. Они не- посредственно регулируют операции с землей и косвенно регулируют (через от- дельные законодательные акты) территориальное развитие. Жесткие меры государственного регулирования по использованию лесных зе- мель осуществляются в рамках «Системы охраняемых лесов», к которым относят леса, являющиеся значимым общественным благом, и зоны которых устанавли- ваются Министерством сельского, лесного хозяйства и рыболовства или префек- том. Перевод охраняемых лесных земель для других видов использования огра- ничен рамками Системы. В частности, для участков лесных земель, находящихся в частной собственности и превышающих размером 1 га, при изменении вида использования необходимо разрешение префекта. В результате данных мер пло- щадь лесных угодий остается достаточно стабильной на уровне 25 млн. га. Как уже отмечалось, японское аграрное законодательство предусматривает, что на совершение любых сделок с сельскохозяйственной землей требуется офици- альное разрешение. Муниципальным сельскохозяйственным комиссиям предос- тавлено право проводить изучение серьезности намерений претендующих на по- купку или аренду земли лиц заниматься сельским хозяйством. В результате те, кто еще непосредственно не участвует в сельскохозяйственном производстве, имеют значительные трудности, предваряющие покупку сельскохозяйственной земли. В Японии различают три типа сельскохозяйственных земель. Первый — это высокопродуктивные сельскохозяйственные земли. К третьему типу относят зем- ли, находящиеся в зоне, где реализуют проекты реконструкции недвижимости; земли, где проходят коммуникации (газ, вода, и т.д.); сельскохозяйственные зем- ли, которые окружают городские земли или они находятся в местности с сильно урбанизированной средой. Второй тип является промежуточным между первым и третьим, иначе говоря, к этой категории относятся сельскохозяйственные зем- ли, находящиеся в зоне, подлежащей урбанизации в ближайшем будущем. Как правило, на сельскохозяйственную землю первого типа никогда не выдают раз- решения на ее использование в иных целях. Что же касается сельскохозяйствен- ной земли второго типа, то разрешения для ее использования в несельскохозяй- ственных целях выдают в том случае, если отсутствуют земли третьего типа.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Планирование землепользования в странах Европы и Японии» з дисципліни «Управління земельними ресурсами»
