Нечіткість норм Конституції України, що визначають засади місцевого самоврядування, зразу ж спричинила появу двох різних підходів до розробки нового закону про місцеве самоврядування. 29 жовтня 1996 року Верховна Рада України на пленарному засіданні розглянула два проекти Закону "Про місцеве самоврядування". Перший проект "Про місцеве самоврядування в Україні", розроблений робочою групою комісії з питань державного будівництва, діяльності рад і самоврядування від 18 вересня 1996 року (далі: проект Комісії). Другий проект з такою ж назвою, розроблений робочою групою, сформованою із представників Фонду сприяння місцевому самоврядуванню України, Мінюсту, науковців різних навчальних закладів України на замовлення Асоціації міст України(АМУ) (далі: проект АМУ). Ці два проекти сповідували не тільки два різні підходи до вирішення проблем законодавчого закріплення статусу органів самоврядування в державі, розмежування повноважень між органами самоврядування та 153 виконавчої влади тощо, але і були документами відмінних юридичних шкіл, хоча ззовні багато норм і статей цих законів збігалися за змістом. Основні концептуальні відмінності цих двох проектів зведені в таблицю. Таблиця 18.1 № Проект комісії Проект асоціації міст 1. Закон має характер детального документа, який регулює всі матеріальні та процесуальні норми щодо органів місцевого самоврядування. Прийняття органами самоврядування власних статутів не передбачається.Питання самоврядування регулюються онституцією та законами. Закон містить передусім матеріальні норми та деякі процесуальні, які є однаковими для всіх органів самоврядування. Питання детальної регламентації процесуальних норм переноситься на рівень місцевих статутів, які можуть прийматись органами самоврядування чи громадами окремих міст. Тобто питання самоврядування регулюються онституцією, законами та місцевими статутами. 2. Законопроект передбачає здійснення самоврядування на всіх рівнях адмінтерподілу:"Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють їх спільні інтереси". Місцеве самоврядування здійснюється на всій території України в селах, об'єднаннях сіл, селищах, містах. 3. Ради населених пунктів та ради районів і областей формуються за однаковим принципом:" Сільські, селищні, міські, районні у містах, районні, обласні ради складаються з депутатів, які обираються населенням відповідної території на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на 4 роки". Формування рад поселень та рад районів і областей різне. Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування обирають на 4 роки відповідно депутатів сільської, селищної, міської ради та сільського, селищного та міського голову. Територіальні громади сіл (об'єднань сіл), селищ та міст (міст районного значення) в районних радах представляють сільські, селищні, міські (міст районного значення) голови за посадою. МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ: СВІТОВИЙ ТА УКРАЇНСЬКИЙ ДОСВІД 1 54 № Проект комісії Проект асоціації міст 4. Передбачається обов'язкове виділення територіальної громади на рівні районів у містах і, як наслідок, районних у містах органів самоврядування."У містах з районним поділом територіальні громади діють і на рівні окремих районів або добровільно об'єднуються в одну територіальну громаду цього міста". У місті територіальною громадою є всі мешканці міста."Місцеве самоврядування може здійснюватись і на районному рівні в містах з районним поділом, якщо рішенням територіальної громади міста або міської ради чи статутом міста передбачено виділення територіальної громади міста". 5. Повноваження органів місцевого самоврядування виписані дуже детально за галузевим принципом, (культура, планування, будівництво, соціальний захист тощо) Визначається в загальному власна компетенція органів самоврядування та делеговані повноваження від держави. 6. Бюджети місцевого самоврядування формуються за рахунок місцевих податків та відрахувань із загальнодержавних податків, нормативи яких для областей і міст, що є обласними центрами, встановлює Верховна Рада; до бюджетів районів і міст обласного значення - обласними радами; до бюджетів сіл, селищ, міст районного значення - районними радами, Бюджети місцевого самоврядування формуються за рахунок місцевих податків і зборів, частини загальнодержавних податків, визначеної відповідно до нормативів, затверджених парламентом України на довгостроковій основі. 7. Формування бюджету має здійснюватися за діючою на сьогодні схемою. Розподілу бюджету на поточний бюджет та бюджет розвитку не передбачається. Встановлюється порядок формування і використання поточного бюджету та бюджету інвестицій та розвитку місцевого самоврядування. 8. Повноваження голови достроково припиняються Верховною Радою за поданням голови відповідної державної адміністрації за висновком суду. Повноваження голови достроково припиняються Президентом України за висновком суду про порушення головою законів та Конституції України. 9. Посадових осіб з самостійним статусом не передбачається. Представницькі органи місцевого самоврядування можуть передбачити обрання посадових осіб місцевого самоврядування із самостійним статусом (наприклад, скарбник чи керівник муніципальної міліції). 155 № Проект комісії Проект асоціації міст 10. Форма врядування за цим проектом: слабкий мер (голова) - сильна рада. ількісний і персональний склад виконкому визначається радою за пропозицією голови. До складу виконкому входить і секретар ради. Виконком є підконтрольним, підпорядкованим та підзвітним раді, що його утворила. Форма врядування визначається територіальною громадою (ії представницьким органом) і закріплюється рішенням ради або у статуті поселення. Із цієї таблиці можна зрозуміти принципову різницю у цих законопроектах. Це не просто різниця проектів. Це різниця підходів. Перший проект є фактично спробою законсервувати ситуацію з місцевим самоврядуванням у такому вигляді, в якому вона перебувала наприкінці 1996 року, другий проект, навпаки, намагається перевести місцеве самоврядування України в русло, характерне для сучасних моделей самоврядування більшості європейських країн чи США. Інша справа — наскільки це може прижитися в Україні і наскільки готові до такого підходу всі без винятку органи місцевого самоврядування в Україні. Найбільш важливі положення проекту Асоціації міст концептуального характеру Перше: Пропонується запровадити нормативне регулювання місцевого самоврядування актами двох рівнів: законами, які мають бути прийняті українським парламентом, та місцевими статутами, що схвалюються або безпосередньо громадами, або їх виборними органами. Друге: Вперше новий закон має визначити правові основи фінансових і бюджетних прав органів самоврядування на досить детальному рівні і з певними довготривалими гарантіями. Третє: Законом встановлюється вимога визначення державою мінімального рівня забезпеченості послугами мешканців поселень і створення умов для його забезпечення. Четверте: Статус і порядок обрання районних та обласних рад у цьому законі виписано саме як органів спільних інтересів громад населених пунктів, а не як органів самоврядування району чи області. П'яте: Питання існування районних у містах рад та їх власних бюджетів належить до компетенції міських громад і може бути вирішено у міському статуті. Звичайно, попри позитивні здобутки проект АМУ має і ряд недоліків, такі як недостатня процедурна регламентація засідань ради та її органів, прийняття і оприлюднення рішень тощо. Очевидно, автори, не включаючи МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ: СВІТОВИЙ ТА УКРАЇНСЬКИЙ ДОСВІД 1 56 цих положень у проект закону, мали на меті віднести їх регулювання на рівень статутів, але статути, за цим проектом, не є обов'язковим елементом для всіх органів самоврядування, тому хоча б у загальних рисах про це варто було б сказати в законі. Існують два способи вирішення суперечностей між наданням громадам та їхнім органам більших можливостей у визначенні внутрішніх питань громади і забезпеченням їх гарантіями від можливих зловживань при прийнятті статутів. Перше — це розробити модельний статут поселення, в якому передбачити різні варіанти організації і діяльності місцевого самоврядування, і в базовому законі "Про місцеве самоврядування" зробити припис про обов'язковість реалізації в статуті поселення, який приймається громадою чи радою, положень модельного статуту. Друге — в самому законі детальніше визначити основні, мінімальні гарантії громади для реалізації своїх прав, навіть за відсутності статуту. Тим паче, що українське законодавство знає норми, наприклад, трудового права, де робота за контрактом допускається з застереженням, що він (контракт) не може погіршувати правовий захист працівника порівняно з чинним законодавством. Цікавою новелою проекту АМУ є розділ "Економічні та фінансові основи місцевого самоврядування", особливо частина, що стосується бюджету громади. Адже питання формування та використання місцевого бюджету зараз стоїть як ніколи гостро. Держава передає все більше функцій, пов'язаних з великими фінансовими видатками, органам місцевого самоврядування, не компенсуючи цих видатків новими стабільними надходженнями. Інша проблема — це законодавча невизначеність розпорядженням бюджетних коштів, що веде до необгрунтованих фінансових витрат, а то й до зловживань з боку виконавчих керівників місцевого самоврядування. Тому позитивним моментом проекту тут є встановлення гарантій щодо самостійності місцевих бюджетів та виділення в місцевому бюджеті двох складових : поточного (адміністративного) бюджету та бюджету інвестицій і розвитку місцевого самоврядування (фондового бюджету). Тут було б доцільно більш чітко закріпити вимогу, що бюджети місцевого самоврядування мають бути збалансованими, тобто видатки бюджету не можуть перевищувати надходження. З метою компенсації перевищення видатків над доходами у виняткових випадках рада може приймати рішення про одержання банківського кредиту, за умови, що його величина не перевищує третини від величини адміністративного бюджету. Кредити не можуть застосовуватися на покриття видатків адміністративної частини бюджету. 157 Крім цього, коли вже виділили дві складові бюджету, то цілком логічно було б визначити і кошти, з яких вони формуються. Адміністративний бюджет мав би складатися із всіх доходів громади від податків за нормами, встановленими законом, спеціальних витрат та загальних надходжень з боку держави (субвенції та субсидії). Фондовий бюджет міг би формуватися за рахунок продажу комунального майна, місцевих податків зборів та обов'язкових платежів, кредитів та субсидій на інвестиції. Ведучи мову про право органів місцевого самоврядування брати чи давати кредити, а також випускати місцеві позики, лотереї та інші цінні папери, було б логічно чітко продумати і закріпити в законі механізми, які б не допустили можливого банкрутства громад через надто нераціональне користування таким правом, наприклад, голови поселення чи виконкому. Одним із таких механізмів могла б бути умова, що рішення про кредити чи випуск місцевих цінних паперів приймається саме представницьким органом за поданням голови та що саме представницький орган затверджує перелік комунального майна, яке може бути заставою під кредити, і що загальна величина заборгованостей громади не може перевищувати річного адміністративного бюджету і в разі необхідності погашається саме за його рахунок. Також було б доцільно в законі впровадити норми щодо обов'язкових процедур, які мають бути виконані органами самоврядування при наданні кредитів чи гарантій під кредити іншим фізичним чи юридичним особам, а саме: гласність і змагальність. Тобто рішення щодо кредиту чи гарантії приймаються лише після публічного оголошення про намір кредитування чи надання гарантій і лише на конкурсній основі. Крім того, важливо визначитися стосовно права органів самоврядування займатися підприємницькою діяльністю. Напевне, тут варто все-таки передбачити деякі обмеження, як це роблять у різних країнах. А саме: органи самоврядування можуть створювати лише ті підприємства, діяльність яких пов'язана з наданням послуг населенню відповідно до повноважень органу самоврядування. Аналогічно й участь муніципального капіталу можлива лише в таких підприємствах. У противному випадку можливе повне підкорення інтересів громади інтересам місцевої влади, яка замість надання послуг займеться виключно бізнесом. Оскільки врегулювання питань фінансового наповнення місцевих бюджетів є дуже важливим, але і дуже складним, варто спробувати в максимально спрощеному вигляді проаналізувати два можливі способи формування державного та місцевих бюджетів.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «ДВА ПІДХОДИ ДО НОВОГО ЗАКОНОДАВСТВА» з дисципліни «Місцеве самоврядування: світовий та український досвід»
