Порядок формування Верховної Ради України, її органів та державних органів
За час, що минув з моменту прийняття Акта про незалежність України, парламентаризм пройшов досить складний шлях свого становлення як закономірний етап продовження розвитку вітчизняного парламентаризму, так і впровадження в життя основних елементів сучасного розуміння парламентаризму як особливої системи державного керівництва суспільством, яка характеризується поділом єдиної державної влади в процесі здійснення політичної та ідеологічної ролі парламенту, на законодавчу, виконавчу та судову гілки, що притаманне демократичним країнам світу. -297- Слід зазначити, що окремі риси сучасного парламентаризму в Україні були започатковані в процесі розвитку .вітчизняного парламентаризму, навіть за існування України у складі колишнього СРСР. Зокрема, згідно зі ст. 23 Конституції УРСР 1937 р. Верховна Рада Української РСР визнавалася єдиним законодавчим органом УРСР, який самостійно здійснює законодавство з кола питань, що входили до компетенції України. Основною організаційно-правовою формою роботи Верховної Ради згідно з Конституціями УРСР 1937 і 1978 рр. визнавалася сесія, яка складалася з пленарних засідань і роботи постійних комісій. Було прийнято закони про її органи, а також про Регламент Верховної Ради. Протягом майже десятилітнього періоду становлення парламентаризму в Україні на підставі сучасних моделей парламентаризму демократичних країн світу Верховна Рада зробила чимало для впровадження в життя його основних принципів. Це стосується передусім прийняття і впровадження в життя основних нормативно-правових актів про порядок формування парламенту України. Відповідно до ч. 2 ст. 76 Конституції України конституційний склад Верховної Ради України як парламенту становить чотириста п'ятдесят народних депутатів, які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування на чотири роки. Безумовно, Закон України "Про вибори народних депутатів України" 2001 р. усунув низку негативних положень Закону України "Про вибори народних депутатів України" 1997 р. Проте основний недолік цього закону в новому не був подоланий.— принцип нерівності кандидатів, що висуваються до парламенту, залишився. Слід зазначити, що багато з обраних таким чином депутатів від своїх щедрот могли зробити для своїх виборців набагато більше, ніж інші кандидати, які таких можливостей не мали. Недарма серед депутатів в обігу фраза: "Бідний депутат виборцям не потрібний". На жаль, при цьому у свідомості виборців закладалась не сумісна з принципами демократії позиція, згідно з якою засади рівних можливостей кандидатів у народні депутати взагалі не потрібні. Як зазначалося, у процесі роботи в парламенті значна частина народних депутатів у період здійснення своїх повно- -298- важень виявляють повну неспроможність відповідати вимогам, які висуваються до професійних парламентаріїв. Проте, використовуючи відповідні виборчі технології та адміністративний ресурс, вони займають депутатські крісла протягом трьох і більше скликань. Мабуть, доцільно було б наприкінці повноважень Верховної Ради якимось чином оцінювати діяльність депутатів і за наявності негативної оцінки обмежувати строк їх легіслатури лише обранням їх на повторний строк. Внаслідок чого виникла можливість застосування згаданої виборчої технології, що сприяє обранню до Верховної Ради осіб, які за своїми якостями взагалі не можуть бути парламентаріями? Перш за все завдяки закріпленню в законі окремих положень, які безпосередньо порушують конституційні права громадян України, зокрема, політичні. У закладенні в цьому нормативно-правовому акті положення щодо обрання депутатів на основі відносної більшості. Нарешті, у закріпленні передбаченої в Законі змішаної мажоритарно-пропорційної виборчої системи. Щодо першої причини. Цілком правильним було закріпити в Законі положення про те, що участь громадян у виборах є добровільною. Проте, і юридичне, і фактично громадяни України усуваються від безпосереднього формування Верховної Ради України як вищого представницького органу держави. Закріплення у Законі положення щодо обрання депутатів до парламенту України на основі відносної більшості без зазначення певного відсотка участі виборців у голосуванні призводить до того, що навіть участь у виборах одного виборця дає підстави вважати, що вибори відбулися і кандидат у депутати вважається обраним. ' Нарешті, щодо закріпленої у Законі мажоритарно-пропорційної системи. Вибори до Верховної Ради України, які відбулися в березні 1998 р., довели, що законодавче закріплення змішаної мажоритарно-пропорційної системи було передчасним, незважаючи на те, що саме така змішана виборча система є характерною для перехідного періоду становлення постсоціалістичних країн. Саме ця система сприяла створенню всіх необхідних умов для того, щоб мати максимум варіантів щодо безпере- -299- шкодного обрання депутатів, які лобіюють у парламенті власні, а не державні інтереси. Мається на увазі початкове (до прийняття рішення Конституційного Суду України, згідно з яким на майбутніх виборах кандидат у депутати може балотуватися або в мажоритарному окрузі, або обиратися від імені своєї партії) положення Закону, згідно з яким одна й та сама особа могла бути включена лише до одного списку кандидатів у депутати від політичної партії, виборчого блоку партій та одночасно висунута лише в одному одномандатному виборчому окрузі (п. З ст. 20 Закону України "Про вибори народних депутатів України" 1998 р.). Серед обраних депутатів у березні 1998 р., з числа народних обранців попереднього скликання було обрано лише З депутати. Решту депутатів було обрано за партійними списками від політичних партій. Отже, мажоритарно-пропорційна система давала можливість простіше пройти до парламенту і не перебувати під контролем виборців. Внаслідок застосування цієї системи знову ж таки обмежувалися конституційні права тих громадян, які не підтримували жодну з політичних партій. Нарешті, виходячи з того, що в Україні налічується 130 партій, жодна з яких не користується у населення достатнім авторитетом, і які представляють лише 3% виборців, запровадження мажоритарно-пропорційної системи було не лише передчасним, а й таким, що безпосередньо порушувало відповідні політичні права громадян. Це виявлялося, зокрема, у тому, що виборці на порушення закону про вибори мали не один, а фактично два голоси, якщо вони голосували за політичну партію в багатомандатному окрузі і за членів цієї партії в одномандатному мажоритарному окрузі. Слід відзначити таку особливість закону про вибори, яка виявилася при виборах до Верховної Ради України 31 березня 2002 р. в тому, що за певну партію проголосувало 10— 12%, тобто було обрано ЗО—35 депутатів, а від мажоритарних округів було обрано 50—60% депутатів від тієї самої партії. Виходить, що виборець, голосуючи за партію, був проти, а за депутатів від тієї партії був за. Це суперечить елементарній логіці і призводить до того, що в цілому відпо- -300-
І відна партія налічує в результаті виборів не 30—35 осіб, а 140—150, як це відбулося щодо партії "За єдину Україну". Парламент — передусім законодавчий орган, і тому провідне місце в ньому має належати депутатам-юристам. Однак офіційні статистичні дані свідчать про те, що їх настільки замало в парламенті, що Центральна виборча комісія змушена була об'єднати їх разом із соціологами та політологами. Незважаючи на це, до складу Верховної Ради України 14-го скликання у березні 1998 р. з 223 обраних депутатів від одномандатних виборчих округів обрано лише 53 особи з освітою юристів, соціологів, політологів, що становить 23,81% від загальної кількості обраних депутатів. Ще гірші показники виборів до парламенту 31 березня 2002 р., згідно з якими з 217 обраних депутатів від одномандатних виборчих округів обрано 24 депутати з освітою "юрист", що становить 11,1% від загальної кількості1. На виборах до Верховної Ради України у 1998 р. в багатомандатному виборчому окрузі від якого було обрано 225 депутатів, соціологи, політологи та юристи становили від загальної кількості депутатів лише 6,67%, тобто 15 осіб2. Дещо збільшилася порівняно з 1998 р. кількість депута-тів-юристів, обраних по багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі. З 225 обраних депутатів лише 21 має таку спеціальність, що становить лише 9,33% від загальної кількості3. Достатньо зазначити, що за всі роки незалежності України, до парламенту не було обрано жодного фахівця з галузі конституційного права. Безумовно, відсутність достатньої кількості депутатів-юристів безпосередньо відобразилося на якості законів та інших нормативно-правових актів, які приймала Верховна Рада України. Можливо, доцільно було б у чинному законі про вибори передбачити певні норми представництва в парламенті для кандидатів, які мають юридичну, економічну, фінансово-бюджетну та деякі інші спеціальності. 1 Див.: Голос України. — 2002. — 16 квітня. Див.: Парламент України: вибори-98. Інформаційно-аналітичне видання. Центральна виборча комісія. — К., 1998. — Т. 2. — С. 625. 3 Див.: Голос України. — 2002. — 17 квітня. -ЗОЇ- Як відомо, і громадяни, і політичні партії є елементами громадянського суспільства, яке лише починає будуватися в державі. Тому при підготовці нового закону про вибори 2001 р. парламент мав враховувати не лише інтереси самих народних депутатів, а й насамперед виходити з інтересів основного суб'єкта виборчого процесу — виборця — громадянина України, адже саме йому, згідно з відповідними статтями Конституції і закону про вибори, надано найважливіше політичне право — не лише вільно обирати, а й вільно обиратися. Як же не порушуючи політичні права громадян, зокрема права обирати і бути обраним, з розумінням ставитися до об'єктивної необхідності вдосконалення виборчого законодавства на певному етапі розвитку парламентаризму в Україні? Якщо взяти за основне згадане політичне право громадянина, то можна вийти на розв'язання таких проблем: якою мірою це позначиться на процесі реалізації представницької функції парламенту, формування його органів; як реалізація цього права може сприяти здійсненню громадянами всього спектра наданих їм інших політичних прав, зокрема такого, як право на свободу об'єднання у політичні партії та громадські організації, метою яких є перш за все здійснення і захист своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів (ст. 36 Конституції). Для майбутньої побудови громадянського суспільства необхідно, щоб громадянин у цьому суспільстві був вільний, виявом чого завжди має бути право вільного вибору. Тому в процесі виборів громадянин ні в якому разі не може штучно усуватися від реалізації свого права обирати і бути обраним, а навпаки, виборче законодавство повинно гарантувати свободу вибору громадян без будь-якого впливу, відповідно до Конституції України. На жаль, як свідчить аналіз нового виборчого законодавства, ці конституційні положення або не забезпечуються відповідними законами, або не враховуються у процесі їх підготовки. Спробуємо довести це на основі аналізу двох законів: Закону України "Про вибори народних депутатів України" від 27 вересня і 997 р. та нового Закону України "Про вибори народних депутатів України" від 18 жовтня 2001 р. -302- Цілком правильним, як уже зазначалося, було закріплення у Законі 1998 р. положення про те, що участь громадян України у виборах є добровільною (п. 4 ст. 1 Закону). Але положення, згідно з яким вважалося, що виборці, які не брали участі у голосуванні на виборах, підтримують результати тих виборців, які взяли участь у голосуванні на виборах, безпосередньо порушували конституційні права громадян України, згідно з якими вони мають право вільно обирати до органів державної влади (статті 38 і 71 Конституції). Фактично за згаданою статтею Закону громадяни України усувалися від безпосереднього формування Верховної Ради України як вищого представницького органу держави. Не бралося до уваги й те, що неучасть у виборах — теж політика, яка свідчить про недовіру населення до кандидатів у депутати як представників існуючої державної влади. Проте цей Закон врахував об'єктивно існуючу пасивність виборців у процесі проведення попередніх виборів 1994 р., яка пояснювалася багатьма причинами об'єктивного і суб'єктивного характеру. Саме тому й було визначено мінімальну кількість виборців, участь яких у виборах давала підстави для того, щоб визнати вибори такими, що відбулися. Закріплена у Законі виборча квота у 4% відобразила прагнення дрібних партій бути представленими у парламенті. Тим самим об'єктивно закладалися основи структуризації парламенту, особливо її більшості, яка за своїм змістом могла бути лише ситуаційною. Вибори до Верховної Ради України, які відбулися у березні 2002 р. за новим виборчим законом, довели це. Зокрема, як і прогнозувалося у виборах взяли участь 35 політичних партій, зареєстрованих Центрвиборчкомом, проте ознайомитися з їх програмами пересічний громадянин практично не міг. У Законі не було визначено, як бути виборцям, які не бажають обрати із загального списку відповідної партії жодного кандидата? На підставі пропорційної системи багатьом кандидатам у депутати, які не були членами відповідної партії, був закритий доступ до парламенту. Єдиним виходом з цього становища був обов'язковий вступ таких осіб до певної партії. Більше того, тим самим знову закладався притаманний ра- -303- дянській.. системі поділ громадян на партійних і позапартійних, тобто другорядних. У разі виборів депутатів від різних партій, у виборчому окрузі налічувалася певна кількість партій, представники яких відстоювали не загальні для всіх виборців інтереси, а інтереси певної партії та власні. За умови, якщо до парламенту було обрано депутатів лише від 6 політичних партій, виникає закономірне питання,; яка з цих партій візьме на себе відповідальність за подальший розвиток Української держави? Пропорційна система порушує принцип індивідуальної відповідальності депутатів, обраних за списками партій, перед виборцями, адже за згаданої системи відповідальність перед ними несе певна партія, а не окремий депутат. Тому, безумовно, виникає ситуація, коли громадянин не може визначитися, до кого звернутися за захистом своїх прав. Легалізація пропорційної системи ні в якому разі не сприяла утворенню конструктивної більшості парламенту, навпаки, вона лише ускладнила існуючу ситуацію. Крім того, згадана система відобразиться на утворенні органів і об'єднань парламенту, зокрема депутатських груп і незалежних депутатів. І нарешті, запровадження згаданої системи, свідчить про несвоєчасне прагнення парламентарів скопіювати пропорційну виборчу систему країн Європи, які йшли до її впровадження не 10 років, як Україна, в якій лише відбувається процес виникнення партій, а сотні років, протягом яких і виникли авторитетні політичні партії, що мають довіру народу і беруть всю повноту відповідальності за свою діяльність через представників цих партій у парламенті. Отже, якщо змішану мажоритарно-пропорційну систему буде збережено, то підвищення виборчої партійної квоти до 6—7% стає об'єктивною необхідністю. Це підтвердили підсумки виборів до Верховної Ради України 31 березня 2002 р., які свідчать про зменшення кількості партій, які подолали 4%-вий бар'єр, з 8 до 6. За умови існування 6—7%-вого бар'єра кількість таких партій становила б 2—3. Взагалі ж людина як джерело влади і найвища соціальна цінність і партії — речі не сумісні, оскільки партії завжди відображали не інтереси народу, а власні. М. Волошин з цього -304- приводу зазначав: "Партійність — річ свідомо не людська і не божественна, вона знищує в людині і саму людину, і божество"1. Крім того, незрозумілою є практика Верховної Ради України, коли вона позбавляє український народ права самому вирішувати, яка виборча система має бути впроваджена на сучасному етапі. По суті повторюється негативна практика радянського періоду, коли питання кому, кого і як обирати вирішував не народ, а орган, склад якого формується. Єдиним суб'єктом реалізації принципу формування не лише парламенту України, а й обрання глави держави, депутатів та головних посадових осіб органів місцевого самоврядування має бути народ України відповідно до законів, які приймаються всеукраїнським референдумом. Проте, на практиці формування органів державної влади здійснює, за винятком законодавчої влади, не народ, а відповідні органи (Президент України, парламент, Кабінет Міністрів). При цьому закони щодо формування усіх гілок влади розробляє і приймає знову ж таки не народ, а орган, який він формує. Цей недолік можна було б усунути, зокрема у 1993— 1994 рр., коли проводилася плідна робота над підготовкою Закону "Про державну владу в Україні", в якому визначалися конкретні засоби формування певних органів державної влади саме народом на основі законів, прийнятих на підставі рішень всеукраїнського референдуму, на підставі використання певних проектів законів, підготовлених відповідними державними органами. Щодо пасивності громадян України, яка спостерігалася під час проведення попередніх виборів, основою якої, на жаль, були і зберігаються ще з чйсів існування СРСР, такі складові: інститут самозбереження, породжений синдромом страху; недовіра до політики, яка здійснюється владою; нарешті, бідністю більшості громадян України. Усунення цих причин бачиться передусім в утворенні в Україні потужного суспільного прошарку населення, який би не залежав від щедрот багатьох депутатів, які обираються, що дало б можливість самому громадянину без адміністра- Див.: Волошин М. Из литературного наследия. — М.: Книга, 1989. — \~і. 526. -305- тивного тиску з боку влади самостійно вирішувати питання про те, кого обирати в парламент. Це у свою чергу призвело б до розв'язання проблеми "народ—громадянин" та усвідомлення того, що кожний громадянин — частина народу України. Ми не повинні забувати глибоко філософську, правову аксіому Платона: "Без мене народ не повний". Якщо громадяни, нарешті, усвідомлять, що вони не безсловесна маса, яку можна за будь-що купити, а перш за все люди, то й кандидати, що їх обирають до парламенту, стали б поважати етику своєї професії, основою якої є порядність, чесність у протиставленні її антиподу, як спадку від минулого, як своєрідній антиетиці професіоналізму, побудованій на підлабузництві, плазуванні, зрадництві власних поглядів, якщо вони не збігаються з позицією представників влади. Вибори 2002 р. певною мірою свідчать про підвищення активності громадян у процесі голосування за відповідні партії та депутатів від мажоритарних округів, проте залишається проблема застосування адміністративного ресурсу та виборчих технологій, через котрі не дістає відображення справжній вибір громадян щодо своїх представників у парламенті.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Порядок формування Верховної Ради України, її органів та державних органів» з дисципліни «Конституційне право України»
