Зміцнення економічних основ місцевого самоврядування
Подальший розвиток місцевого самоврядування залежить насамперед від зміцнення його економічних основ. Нині формуються нові підходи до розвитку фінансів місцевих органів влади. Проте інститут місцевого самоврядування ще й сьогодні залишається незрозумілим широким верствам населення. Могутній потенціал основи демократичного устрою України — місцеве самоврядування — залишається незадіяним та багато в чому нереалізованим. Однією з причин є відсутність реальних фінансово-економічних основ місцевого самоврядування, відповідної стратегії вищих органів державної влади з цього питання. Навіть після прийняття, без сумніву, прогресивного Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21. 05. 1997 р. ряд болючих для місцевого самоврядування проблем залишився правово неврегульованим. Тому сьогодні не можна говорити про завершеність ні правової, ні фінансово-економічної основи самоврядування в Україні. Декларована законом автономність місцевого самоврядування залишається, власне, декларацією, оскільки питома вага власних доходів до міських бюджетів становить тільки 6–12 %, а в сільських та селищних радах їх немає взагалі. Нині не може йтися про реальну бюджетну політику на самоврядному рівні, хоча формульний підхід до обчислення бюджету та новели Бюджетного кодексу сприяють приведенню бюджетного процесу у відповідність до діючої Конституції, а отже фінансової незалежності місцевого самоврядування, як того вимагає Європейська хартія місцевого самоврядування [170]. Проте невирішеним продовжує залишатись питання формування економічної основи самоврядування, власних фіксованих джерел 303
формування бюджету. Мають місце прогалини у вирішенні проблематики комунальної власності як об’єкта власності громади населеного пункту. Не визначено і не закріплено статус міст, їх приміських зон і резервних територій тощо. Як наслідок, маємо погіршення стану комунального господарства міст, жахливий стан доріг, хаотичну забудову приміських зон з практично повною відсутністю інженерних мереж, проблеми чіткого встановлення меж населених пунктів та ін. Надзвичайно актуальною є проблема забезпеченості доходами місцевих бюджетів на виконання власних повноважень. Перелік цих доходів та їх обсяги є недостатніми особливо на рівні сіл (фінансове забезпечення виконання повноважень сільських органів місцевого самоврядування у 3–7 разів менше за можливості міських бюджетів). Урядом, згідно з Програмою державної підтримки місцевого самоврядування, намічено здійснення низки заходів, які повинні забезпечити фінансово-економічні основи місцевого самоврядування. Зокрема, передбачається зміцнити власну доходну базу місцевого самоврядування, підвищити роль місцевих податків і зборів у формуванні доходів місцевих бюджетів, розширити доступ органів місцевого самоврядування до ринку позичкового капіталу, здійснювати державний контроль за фінансово-економічною діяльністю органів місцевого самоврядування. Незавершеність правової основи та економічної бази місцевого самоврядування спричиняють негативні соціальні наслідки, які впливають на політичну ситуацію у державі в цілому. Жителі населених пунктів не хочуть розуміти те, що перераховані правові та економічні аспекти є причиною того, що місцева влада не управляє всіма галузями міського господарства, що шлях отримання доходів бюджету — це кишеня платника податків, який сьогодні перевів майже половину своїх операцій в тіньовий, а значить неоподатковуваний варіант, що видатки на утримання міського господарства, дотації транспортним організаціям, оплата послуг, неоплачених споживачем, це його видатки. У той же час населення України справедливо вимагає від органів місцевого самоврядування виконання делегованих державою функцій, визначеності і програми виходу з кризової ситуації. Як відомо, основою для розрахунку видатків на соціальні цілі та формування на їх основі бюджетів усіх рівнів, соціальних фондів, міжбюджетних відносин, розроблення місцевих програм соціального розвитку є державні соціальні гарантії та державні соціальні стандар304
ти і нормативи (ст. 20 Закону “Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії”). Маючи систему стандартів і нормативів, можна, незалежно від того, коли і який бюджет прийме Верховна Рада України, розробити і затвердити бюджет будь-якої територіальної громади. Та такий (паралельний) спосіб формування місцевих бюджетів сьогодні не діє, адже досі Кабінетом Міністрів України не розроблено і не затверджено державного класифікатора соціальних стандартів та нормативів. Нагадаємо, що він повинен був це зробити до 05. 04. 2001 р. Проте Кабінет Міністрів пішов іншим шляхом. Він підготував і передав 18. 07. 2003 р. на розгляд Верховної Ради законопроект “Про врегулювання міжбюджетних відносин на рівні районів, територіальних громад сіл, селищ, міст районного значення та їх об’єднань”. Отож і далі Бюджетний кодекс та Закон “Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії” не збігаються. Бюджети розробляються відповідно до Бюджетного кодексу після отримання контрольних цифр розрахунків бюджетного фінансування з Мінфіну, який, як правило, голосу органів місцевого самоврядування не чує. Практика показала, що, попри свою прогресивність, Бюджетний кодекс має багато недоліків і упущень. Давно назріла потреба його переглянути, внісши поправки, які дадуть можливість узгодити інтереси територіальних громад з державними та покращити бюджетний процес. Ще одна проблема при виконанні місцевих бюджетів полягає у відсутності муніципальних податкових органів і навіть координації роботи місцевих податкових адміністрацій з органами місцевого самоврядування. Останнє означає, що кожен планує і виконує “свої” бюджети. Не витримує ніякої критики бюджетна політика Кабінету Міністрів України у сфері місцевого самоврядування. Рік у рік розподіл бюджетних коштів проводиться таким чином, що створюються умови, за яких органи місцевого самоврядування стають не зацікавленими у збільшенні доходів, оскільки чим більшими будуть їх доходи, тим більшими будуть і вилучення. Окрім того, так як державні субсидії розраховуються на кількість жителів територіальних громад, то не має стимулу займатися органам місцевого самоврядування пошуком додаткових надходжень до бюджетів. Як відомо, дохідна частина місцевих бюджетів формується в основному за рахунок загальнодержавних податків і зборів. Отож для 305
фінансової самостійності місцевого самоврядування потрібно перевести окремі загальнодержавні податки і збори в розряд місцевих податків, тобто здійснити децентралізацію податків. При розробленні нових підходів до формування місцевого бюджету варто врахувати реалії аналогічного процесу в різних державах світу, які мають історичний досвід місцевого самоврядування. Ці підходи є системою поглядів на можливі способи, шляхи розвитку місцевих фінансів в Україні, а саме — визначення особливостей та забезпечення реалізації в Україні принципу розподілу влади не тільки “по вертикалі” — державна влада та місцеве самоврядування, а й “по горизонталі” — законодавча, виконавча і судова влада. Нинішня ситуація в Україні характеризується тим, що сфери повноважень, компетенції та відповідальності різних рівнів влади “по вертикалі” залишаються чітко невизначеними, нерозмежованими. У законодавчому порядку не встановлено сферу відповідальності територіальних громад, регіональної та центральної влади. Тому необхідно чітко розмежувати функції між державними органами управління та місцевим самоврядуванням. Завершити передачу комунальної власності області міським радам з передачею відповідних ресурсів для виконання ними новонабутих функцій. Має бути переглянута, раціоналізована та законодавчо закріплена система видатків місцевої влади, яка склалася на основі багаторічної практики та рішень виконавчої влади. Необхідно організаційно та юридично відокремити поточні видатки усіх місцевих бюджетів від видатків розвитку, що сприятиме пожвавленню інвестиційної активності місцевої влади. Необхідно також вирішити проблему формування дохідної бази місцевих бюджетів відповідно до завдань, що покладаються на органи самоврядування, для чого потрібно створити умови для самостійного вибору ними джерел фінансування (місцеві податки і збори, комунальні платежі, доходи від власної господарської діяльності, позики, трансферти тощо). Також потрібно стабілізувати дохідну базу місцевих бюджетів, тобто створити умови, за яких основна частина доходів була б власними доходами. Стосовно податкових надходжень місцевих бюджетів — основна їх частка має формуватися за рахунок місцевих податків та зборів, які місцева влада самостійно встановлює. Потрібно ввести і закріпити за місцевим самоврядуванням певні види податків, зокрема податку на майно (100 %). Однак на введення 306
цього податку на основі ринкової вартості майна, як вважають фахівці, піде 5–10 років. Нині багато розмов точиться стосовно реформи прибуткового податку з громадян. Розглядається низка пропозицій, які істотно різняться між собою як визначенням бази оподаткування, так і структурою ставок. Серед них є і пропозиція, яка передбачає сплату цього податку до місцевого бюджету за місцем проживання платника на відміну від сплати до місцевого бюджету за місцем походження доходу (тобто за місцем роботи платника податку). У тих країнах, де застосовується прибутковий податок з громадян у вигляді місцевого податку, він стягується саме за місцем проживання. В Україні, однак, прибутковий податок з громадян є не місцевим, а загальнодержавним податком, закріпленим за місцевими бюджетами. Пропозиції переходу до стягування податку за місцем проживання і, відповідно, зарахування надходжень від нього до місцевого бюджету адміністративно-територіальної одиниці, в якій проживає платник, ставить на порядок денний пошук відповідей на запитання: як застосування принципу стягнення цього податку за місцем проживання вплине на розподіл надходжень від нього між місцевими бюджетами? На що вплине перехід до стягнення прибуткового податку з громадян за місцем проживання, крім розподілу надходжень до місцевих бюджетів? В Україні місцеві бюджети не мають власного суттєвого джерела доходів. На сьогодні джерела доходів, на які впливають органи місцевого самоврядування, обмежується системою місцевих податків і зборів та платою за землю і не є суттєвими. Усі разом місцеві податки та збори становлять лише близько 3,6 відсотка загальної суми доходів місцевих бюджетів України. Зростанню цієї частки заважає те, що їх бази оподаткування мізерні. До того ж існують обмеження встановлення рівня ставок оподаткування місцевими радами. Обмеження існують і стосовно плати за землю, яка сьогодні становить близько восьми відсотків сукупної суми місцевих доходів. За умов, коли місцеві бюджети не мають надійного джерела зростаючих доходів, їхні видатки визначаються, головним чином, сумою трансфертів та закріплених за ними доходів (в основному — прибуткового податку з громадян). Тому органи місцевого самоврядування не мають можливості адекватно реагувати на місцевий попит, розширюючи чи звужуючи обсяги громадських послуг, підви307
щуючи чи знижуючи ставки на місцеві джерела доходів або корегуючи обсяги видатків. Таким чином, органи місцевого самоврядування України позбавлені фіскальних інструментів, які дозволяли б їм працювати ефективно. Нині вивчаються й варіанти надання органам місцевого самоврядування можливості запровадити додаткові місцеві податки на доходи громадян. У ході міжбюджетної реформи, яка відбувається у Польщі, було обрано саме цей шлях. Зрештою проект закону “Про місцеві податки і збори”, який розглядається Верховною Радою, засвідчує, що Україна рухається саме в тому напрямку. Відповідно до цього законопроекту, включеного як складова до проекту податкового кодексу, органам місцевого самоврядування (міст та районів) буде надано право встановлювати додаткові податки в розмірі від 1 до 3 відсотків від бази оподаткування прибутковим податком з громадян, визначеної центральним урядом. Які очікувані наслідки таких рішень? Аналіз показує, що збирання додаткового податку за принципом місця проживання є більш привабливим, але його запровадження може виявитися неможливим. В умовах дії Бюджетного кодексу і формульної системи трансфертів застосування принципу місця проживання при оподаткуванні доходів громадян не призведе до перерозподілу доходів місцевих бюджетів. Відбудеться лише перерозподіл доходів між державним та місцевими бюджетами. Місцеві бюджети не постраждають ні у випадку коли Міністерство фінансів правильно спрогнозує доходи від прибуткового податку з громадян, ні коли помилиться. В іншому випадку деякі місцеві бюджети одержать незаплановане збільшення доходів від прибуткового податку з громадян, які не буде враховано формулою. Коли споживання громадських послуг тісніше пов’язано з тим, де люди мешкають, ніж з тим, де вони працюють, то найвідповіднішим принципом стягнення додаткових податків на доходи громадян є принцип місця проживання. При сплаті місцевих прибуткових податків до бюджетів за місцем проживання утворюється важливий зв’язок між одержанням громадських послуг і видатками на їх надання. Завдяки цьому зв’язку поінформованість платників податків про ресурси, необхідні для надання громадських послуг, посилюється, а підзвітність органів місцевого самоврядування перед своїми платниками податків — споживачами послуг покращується, що дозволяє 308
гнучкіше вирішувати питання про обсяги та типи послуг, яких потребують місцеві жителі. Оскільки додатковий податок на доходи громадян є місцевим податком, то він не підпадає під дію формули (не враховуватиметься при визначенні трансфертів), таким чином надходження з цього джерела залишатимуться у розпорядженні органів місцевого самоврядування. Зазначимо, що застосування принципу місця проживання до справляння додаткових податків з доходів громадян, а принципу надходження — до справляння звичайного прибуткового податку з громадян посилить уже існуючу нелогічність, яка полягає в тому, що прибутковий податок з громадян збирається за принципом походження, а відшкодування надміру сплачених сум здійснюється за принципом місця проживання. Отож органи місцевого самоврядування мають усі підстави для незадоволення: їм доводиться відшкодовувати податки, яких вони не отримували. На нашу думку, для гармонізації системи оподаткування доходів громадян потрібно послідовно застосовувати або принцип походження, або ж принцип місця проживання як до основного прибуткового податку з громадян, так і до будь-яких прибуткових податків. Якщо людина живе і працює в одному населеному пункті, проблем не має. Проте виникає питання, як бути з тими, хто проживає в одному місці, а працює — в іншому. З одного боку, ці особи споживають громадські послуги в місцевості, де працюють, і повинні частково покривати видатки на ці послуги, а з другого — зрозуміло, що в цьому разі населений пункт, де вони працюють, одержує можливість перекладати значну частину свого податкового тягаря на нерезидентів. Зазначимо, що навколо питання про величину податків порівняно з видатками, пов’язаними з наданням послуг працівникам, які проживають в інших населених пунктах, точаться політичні дискусії в багатьох країнах. В Україні відповідником таких нарахувань на зарплату є податок на комунальні послуги. За допомогою цього податку особи, які доїжджають на роботу з інших населених пунктів, покривають частину видатків, пов’язаних з послугами, що надаються їм у містах, де вони працюють. Якби ці міста також одержували всі надходження від справляння місцевого додаткового прибуткового податку, то, найімовірніше, вони б перекладали на плечі нерезидентів більший тягар порівняно із надаваними послугами. 309
Механізм перерозподілу державних податків варто базувати на довгострокових нормативах, що необхідно закріпити у відповідних законодавчих актах. Формування механізму одержання дотацій та позик дозволить розробляти програми вирішення місцевих проблем через визначення пріоритетів, створення відповідних цільових фондів. Має бути побудована модель бюджетної системи держави, яка забезпечить реальне відокремлення місцевих бюджетів від державного, а також бюджетів територіальних громад від обласних та районних бюджетів. Потрібно вибудувати таку систему міжбюджетних відносин, яка б гармонійно поєднала засади бюджетного унітаризму і бюджетної децентралізації. Кроки в цьому напрямі вже робляться. Так, в рамках Загальнодержавної Програми розвитку малих міст України передбачено для установ і організацій, розташованих у малих містах, фінансування з державного бюджету, а також дотації та субсидії відповідно до програм економічного і соціального розвитку. Окремої уваги заслуговує проблема фінансового вирівнювання між “бідними” і “багатими” територіями на основі європейського досвіду з використанням таких показників, як середня податкоспроможність територіальної громади, внески на трансферти. Доцільно визначитись і з порядком формування трансфертних (вирівнювальних) фондів на двох рівнях: загальнодержавному і регіональному та забезпечити фінансово реалізацію функцій місцевого самоврядування на рівні територіальних громад та функцій органів самоорганізації населення: гарантування державою фінансового забезпечення мінімального рівня управлінських та громадських послуг, надання яких населенню передбачається самоврядними повноваженнями. Також потрібно забезпечити формування системи фінансових служб місцевих органів влади, що не входять в систему органів Міністерства фінансів України. Оскільки основу економічно-фінансової автономності місцевого самоврядування складає муніципальна нерухомість, то потрібно створити систему управління ним, яка б охоплювала створення інформаційної бази з пооб’єктним обліком нерухомого майна, його оцінкою та реєстрацію окремих об’єктів і майнових прав на них; вироблення і прийняття загальноміської політики управління нерухомим майном, метою реалізації якої має бути збільшення дохідної частини бюджету, покращення стану об’єктів нерухомості і соціальної 310
інфраструктури через функціонування ринку нерухомості; становлення приватних, державних і муніципальних інституцій, які мали б реалізувати ці завдання; оформлення відповідного правового поля з ринковою орієнтацією [315, с. 33]. Зрозуміло, що перехід від галузевого (відомчого) управління нерухомим майном, яке існує нині, до пооб’єктного управління вимагає як зміни форм, так і методів управління, а це вже тягне за собою зміни організаційної структури управління. Комунальні підприємства відіграють важливу роль у забезпеченні життєдіяльності будь-якої територіальної громади, кожного міста, селища чи села. Вони не тільки утворюють його інфраструктуру, але поряд з підприємствами колективної, приватної і загальнодержавної форм власності є важливою складовою економіки та матеріальною основою існування громади. Комунальні підприємства, присутні практично в усіх галузях народного господарства, є органічною частиною економіки країни. Зрозуміло, що на перехідному етапі, який переживає країна, підприємства комунальної власності, як і вся економіка, перебувають у складному становищі. Не оминула їх і боротьба інтересів органів влади різного рівня, зацікавленість приватних підприємницьких структур. Особливістю України є те, що певний конфлікт між державною регіональною політикою та економічною автономією територіальних громад закріплений у нашій країні законодавчо. Комунальним підприємством (КП), згідно із Законом України “Про підприємства в Україні”, вважається підприємство, “засноване на власності відповідної територіальної громади”. Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” визначає, що територіальним громадам належить право комунальної власності на підприємства та частку в майні підприємств. Отже, КП є власністю громади, разом з тим Закон України “Про власність” визначає, що “до державної власності в Україні належать загальнодержавна (республіканська) власність і власність адміністративно-територіальних одиниць (комунальна власність)”. Таким чином об’єкти комунальної власності, у тому числі комунальні підприємства, визначаються як об’єкти власності адміністративно-територіальної одиниці. В цих законодавчих невідповідностях відчувається спроба перенести акцент у визначенні суб’єкта власності з територіальної громади на адміністративно-територіальну одиницю. Цей факт, в умовах унітарності, створює неоднозначність у розумінні належності і підпорядкованості комунальних 311
підприємств суб’єкту власності, формує поле для протистояння владних та бізнесових угруповань. На практиці, на жаль, для певного конфлікту інтересів існують об’єктивні підстави. Починаючи з 1994 р. вартість житлово-комунальних послуг для населення України невпинно зростає. Якщо раніше середня українська сім’я витрачала на оплату таких послуг близько 4 % свого доходу, то нині вона має сплачувати приблизно 70 %. У чому ж причина такого зростання? Можливо, підприємства житлово-комунальної сфери прагнуть збільшити свої прибутки? Навіть поверхневий аналіз показує, що це не так! Переважно фінансовий стан їх є таким, що без постійної дотаційної підтримки із місцевих бюджетів вони вже припинили б своє існування. Підвищення вартості послуг — це наслідок дії об’єктивних обставин. Сьогодні Україна змушена платити за газ і нафту набагато більше, ніж раніше: якщо 9 років тому тарифи на енергоносії відповідали 5–10 % світових цін, то тепер сягають майже 100 %. У структурі собівартості товарів та послуг комунальних підприємств енергетичні ресурси складають 50 і більше відсотків. Підвищення цін на енергоносії неминуче призводить до випереджуючого, порівняно з іншими товарами та послугами, зростання вартості житлово-комунальних послуг. Проблема нераціонального використання енергоресурсів дісталася незалежній Україні у спадок від колишнього СРСР, де енергоносії були дешевими. Щорічний ріст видобування енергоресурсів, введення нових енергетичних потужностей забезпечували низькі ціни на енергоносії не тільки на близьку, але й на віддалену перспективу. Зміна ситуації не дозволяє вирішити це питання за короткий період. Натомість розвинені країни Заходу швидше пристосовувалися до подорожчання цін на паливо: встановлювали лічильники газу, води, тепла, винаходили та впроваджували нові будівельні теплоізоляційні матеріали, нові ефективні способи виробництва енергії. Безперечним є і той факт, що нині, незважаючи на суттєве зростання тарифів, якість житлово-комунальних послуг аж ніяк не покращилася. Здебільшого все це — наслідок погіршення стану комунальних підприємств, основні засоби яких зношені (досить часто більше ніж на 50 %). Дефіцит фінансових ресурсів не дає підприємствам змоги вчасно і повністю відшкодовувати експлуатаційні витрати, реконструювати і вдосконалювати інженерні мережі, значна частина яких перебуває в аварійному стані. Через незадовільний технічний стан мереж і застарілі технології по312
над третину енергетичних та матеріальних ресурсів просто втрачається. Якість послуг не покращується ще й тому, що окремі комунальні підприємства — монополісти, і споживачі, не маючи вибору, змушені користуватися їхніми послугами. Монопольне становище не стимулює ці підприємства застосовувати ефективні методи виробництва і вдосконалювати свою роботу. Найбільшою проблемою для підприємств, що надають житловокомунальні послуги, є борги населення, сума яких перевищує $1 млрд. Не менші труднощі виникають з тими особами, які користуються пільгами. Держава не завжди маючи змогу компенсувати суми наданих пільг в повному обсязі, “перекладає” тягар сплати на непільгові категорії громадян чи місцеві бюджети, які також не володіють достатніми фінансовими ресурсами. Очевидна невідповідність засобів і намірів держави в галузі соціальної політики. Як наслідок — підвищення тарифів на послуги комунальних підприємств. Враховуючи те, що середня заробітна плата в Україні становить 329,3 грн ($ 61,7), а прожитковий мінімум складає 248,77 грн ($ 46,6), неважко зрозуміти, чому утворюються гігантські суми заборгованості населення за спожиті комунальні послуги. В багатьох підприємств заборгованість клієнтів за спожиті послуги становить від чверті до третини величини активів цих підприємств. Комунальні підприємства не отримують коштів на поновлення зношеного обладнання, повернення боргів по заробітної платні, придбання енергоносіїв. Певним відображенням дебіторської заборгованості є кредиторська заборгованість комунальних підприємств перед постачальниками. В першу чергу перед постачальниками енергоресурсів. Утворилося замкнене боргове коло. Наслідком такого стану справ є спроби вилучення комунальних підприємств із власності територіальних громад і передача їх за борги у власність державних чи приватних структур. Втрата територіальною громадою таких підприємств становить неабияку загрозу. В першу чергу це загроза переходу підприємств — природних монополістів у власність приватних осіб, що створює небезпеку швидкого і значного зростання вартості комунальних послуг чи навіть тимчасового припинення надання таких послуг. Перспектива втрати таких підприємств через борги, а також ті проблеми, які можуть виникнути в населення в результаті такої втрати, заставляє місцеві ради шукати вихід із цього складного становища. 313
Давно назріла реформа житлово-комунального господарства. Для її проведення варто визначити такі напрями: • формування законодавчих засад розвитку галузі, нормативної бази, що регулювала б встановлення економічно обґрунтованих тарифів на житлово-комунальні послуги і забезпечувала б їх впровадження; • приватизація, корпоратизація об’єктів інфраструктури житлово-комунальної сфери; • запровадження конкурсного відбору підприємств різних форм власності для надання житлово-комунальних послуг; • розроблення фінансових механізмів впровадження нової енергозберігаючої техніки і технологій; • вдосконалення процедури надання житлових субсидій як механізму соціального захисту населення. На практиці це означає, що для подолання важкого стану, що склався в комунальній сфері, необхідно: • вдосконалити законодавчу базу, яка регулює встановлення тарифів і оплату комунальних послуг. Переглянувши і вдосконаливши нормативно-правову базу, можна буде створити належні умови для реструктуризації фінансово-економічних та правових відносин у сфері комунального господарства, чітко розмежувати функції та відповідальність між центральними органами влади й органами місцевого самоврядування; • змінити систему управління комунальних підприємств. Існуючу систему управління необхідно реформувати у напрямі запровадження ринкових відносин між виробниками, надавачами і споживачами комунальних послуг; • розробити і запровадити прозору та економічно обґрунтовану систему встановлення тарифів на комунальні послуги. Обов’язковою умовою здійснення тарифної реформи має стати зміна тактики ціноутворення: від простого підвищення тарифів до їх диференціації з урахуванням якості послуг, інженерного обладнання будинків, фактичних витрат виробників і їх потреб щодо фінансування капітальних проектів. Багато що вже зроблено в цьому напряму як в Україні в цілому, так і у місті Львові зокрема. Нові тарифи мають стимулювати комунальні підприємства до енергозбереження та скорочення витрат виробництва. Разом з тим вони можуть поставити перед комунальними підприємствами проблему неможливості покриття втрат ре314
•
•
•
•
сурсів за рахунок споживачів, що буде серйозним випробовуванням керівників підприємств, профільних виконавчих органів місцевого самоврядування на здатність працювати в умовах ринку; створити умови для повного відшкодування споживачами витрат на виробництво послуг. Система фінансування галузі і тарифна політика мають забезпечити поступовий перехід на бездотаційний, самоокупний принцип роботи комунальних підприємств. Потрібно припиняти практику “висмоктування” комунальними підприємствами коштів з місцевих бюджетів на шкоду соціальним програмам; подолати проблему заборгованості населення і бюджетів усіх рівнів перед комунальними підприємствами. В першу чергу потрібно звернути увагу на дисципліну проходження субвенцій по бюджетній вертикалі зверху–вниз. Потрібно вдосконалити процедуру сплати за послуги, розробити такий механізм збору платежів, який передбачав би перехід на договірні відносини між споживачами, постачальниками та виробниками послуг, застосування штрафних санкцій, стягнень заборгованості в судовому порядку та інших методів впливу на боржників і забезпечував би вчасне надходження коштів на рахунки комунальних підприємств. На жаль, динаміка сплати населенням комунальних платежів така, що досить часто єдиним ефективним засобом вирішення цієї проблеми є стягнення боргів через суд. Цей шлях не користується популярністю, проте є єдиним цивілізованим способом врегулювання такого роду ситуацій. Потрібно відмовлятися від практики колективного відключення споживачів, що є одним із проявів вандалізму і недопустимо в країні, яка претендує на входження в Європейське співтовариство; створити правові і фінансові можливості впровадження екологічно чистих технологій. Тільки таким чином комунальні підприємства зможуть дотримуватися вимог щодо охорони довкілля; запровадити заходи щодо підвищення ефективності використання ресурсів. Перспективною метою тут повинна бути наявність у кожного споживача приладів обліку використання води, тепла, газу. За таких умов населення економно використовуватиме енергоресурси, а отже, сприятиме їх збереженню; 315
• забезпечити адресність державної соціальної допомоги. Сьогодні в Україні вартість комунальних послуг сягнула такого рівня, що їх оплата для багатьох сімей є непосильним тягарем. Саме таким родинам держава має надавати допомогу за Програмою житлових субсидій. Разом з тим потрібно шукати шляхи поступової відмови від надання таких субсидій як фактора, що в багатьох випадках не стимулює економне споживання енергоресурсів, створює умови для гарантованого фінансування за бюджетні кошти підприємств, що надають комунальні послуги, сприяє формуванню паразитичних настроїв. Альтернативним щодо субсидій шляхом є боротьба з бідністю і, зокрема, підвищення мінімальних пенсій, зарплат, стипендій, допомоги у разі безробіття та інших соціальних виплат. Здійснення перелічених заходів комунальним підприємствам мають бути створені умови для повноцінного існування в ринкових умовах. Комунальні послуги повинні стати товаром, ціна якого формуватиметься за законами ринку. Сплата за послуги відповідатиме рівню їх фактичного споживання. Збільшиться інвестиційна привабливість комунального сектора. Певною перешкодою на шляху до цього може бути небезпідставне побоювання більшості громадян що подорожчання житлово-комунальних послуг ніяк не вплине на їх якість. Впродовж останніх п’яти років, коли тарифи підвищувалися, якість послуг дедалі погіршувалася. Такий розвиток подій був наслідком низької платоспроможності одних, недисциплінованості щодо вчасної сплати за послуги інших, заборгованості місцевих бюджетів щодо перерахування сум виділених субсидій і наданих пільг (на рахунки комунальних підприємств реально надходять набагато менші кошти, ніж належить). Певним дороговказом на шляху підвищення стандартів надання комунальних послуг для України може бути закордонний досвід. Помітних успіхів у вирішенні проблем житлово-комунальної сфери досягали близькі сусіди України: Польща, Угорщина, Чехія та інші. Цих змін на краще тут домоглися завдяки роздержавленню і залученню приватного сектора, здійсненню цілеспрямованої політики щодо підтримки підприємств житлово-комунальної сфери та соціального захисту населення. Цим країнам вдалося за короткий час залучити кошти міжнародних фінансових інституцій, зокрема Світового банку і Європейського банку реконструкції та розвитку, приватних банків, 316
а також впровадити новітні технології та сучасний управлінський досвід. При цьому центральний уряд та місцеві органи влади залишали за собою право регулювати діяльність таких приватних компаній, тобто видавати сертифікати на надання житлово-комунальних послуг, проводити моніторинг їхньої роботи, регулювати ціни на послуги. Водночас органи влади зобов’язалися всіляко підтримувати ці підприємства, починаючи від надання державних гарантій за кредитами, виділеними для модернізації комунальних систем, і закінчуючи сприянням у здійсненні заходів щодо забезпечення повної оплати послуг з боку споживачів. Приємно зазначити, що для України це не тільки зарубіжний досвід. Нині це стало і нашими реаліями, потрібна тільки більша динаміка і систематичність руху в цьому напрямку. Україні варто уважно вивчити і активніше впроваджувати досвід європейських країн, насамперед досвід найближчих сусідів, аби впровадити аналогічні реформи в себе, не повторюючи чужих помилок. Реалізація цих реформ допоможе подолати як проблеми соціально-економічного характеру, так і ті політичні суперечності, що існують у взаємовідносинах органів державної влади та місцевого самоврядування. Як бачимо, означена проблема ефективного управління містом (в частині нерухомого майна) зводиться сьогодні до нагального вирішення цілого ряду конкретних завдань чи задач. Але перше, з чого потрібно почати, — це з юридичної індивідуалізації об’єктів нерухомості з відповідним технічним описом кожного з них та певними економічними характеристиками, що дозволить, виокремивши кожен об’єкт, зрештою створити кадастр нерухомого майна та інформаційно-довідкову базу (банк даних), доступну для всіх користувачів, яка б містила всі необхідні відомості про все нерухоме майно, що є у власності (або на території) міста. Зазначимо, що, спираючись на чинне законодавство, нині в Україні фактично не існує єдиної цілісної системи реєстрації прав власності на нерухоме майно, а є лише розрізнені елементи його реєстрації. На нашу думку, система оцінки нерухомого майна має охоплювати як приватні (у Львові, до речі, вони існують), так і державні (муніципальні) інститути оцінки, механізм вирішення конфліктів (можливо, через спеціальну палату господарського суду) і власне методики оцінки нерухомого майна, які визначаються ринково орієнтованою національною економічною традицією і корелюють із запровадженими державою принципами оподаткування. 317
Потребує належного законодавчого вирішення і оформлення статус органів місцевого самоврядування як суб’єктів господарських, в тому числі і зовнішньоекономічних, відносин. Нечіткість положень законодавства або неврегульованість окремих правовідносин призводить до того, що на практиці правоохоронні та контролюючі органи фактично обмежують повноваження органів місцевого самоврядування. Це стосується, зокрема, прав органів місцевого самоврядування виступати учасником фінансово-кредитних відносин, купувати акції та інші папери, створювати підприємства із змішаною формою власності тощо. Така практика обумовлена як прорахунками в законодавстві, так і низькою правовою культурою, нерозумінням суті та призначення місцевого самоврядування, виконавчі органи якого є господарюючими суб’єктами (тобто учасниками відносин), що реалізовують від імені територіальної громади повноваження власника щодо ефективного управління та використання належного їм комунального майна. Проте досі, на жаль, не визначено статус і режим об’єктів комунальної власності, не проведено диференціацію об’єктів спільної власності територіальних громад на об’єкти спільної сумісної та спільної часткової власності. Отже, органи місцевого самоврядування не можуть не володіти повноваженнями у сфері фінансово-кредитних відносин, господарської діяльності тощо, і це повинно бути чітко і недвозначно закріплено у законодавстві. Усі ці проблеми знайшли своє яскраве відображення у процесі приватизації комунального майна. Досі належно не унормований процес передачі об’єктів соціальної сфери у комунальну власність. Йдеться насамперед про визначення порядку компенсації органам місцевого самоврядування коштів на утримання об’єктів, що передаються в комунальну власність (від збанкрутілих державних підприємств, колективних сільськогосподарських підприємств, військових формувань). Це питання особливо важливе для сільських, селищних територіальних громад, які мають обмежені ресурси на утримання соціальної сфери. В результаті на початок 2003 р. до комунальної власності сіл і селищ передано до 70 % таких об’єктів. Дуже заплутана ситуація з правовою регламентацією приватизації. Законодавець досі не прийняв пакет змін і доповнень до чинного законодавства, які могли усунути виявлені практикою суперечності й різночитання. Наприклад, закони про велику й малу привати318
зацію містять положення, що не узгоджуються з рядом указів Президента України. Водночас приймаються численні поправки, які не поліпшують нормативно-правові акти, а лише заплутують їх тлумачення, а отже, й реалізацію. Як відомо, приватизація розглядалася як частина економічних реформ, покликаних демонтувати адміністративно-командну систему і сформувати основи ринкової економіки. Від самої приватизації ми сподівалися отримати конкуренцію різних форм власності, відкритість економіки та кошти на структурну перебудову економіки. Окрім того, приватизація мала породити середній клас, тобто людей, які б не тільки забезпечили незворотність реформ, але й стали б соціальною базою демократії і через підприємливість забезпечили економічний розвиток. Пунктом 1 ст. 2 Закону “Про приватизацію державного майна” визначалося, що основними пріоритетами приватизації є: підвищення ефективності виробництва та мотивації до праці, прискорення структурної перебудови і розвитку економіки України. Ці ж пріоритети зафіксовано й у п. 1 ст. 2 Закону України “Про приватизацію майна державних підприємств”. Подивимось, чи використані форми і методи приватизації дали нам можливість реалізувати цю систему цілей. Навіть поверховий аналіз статистичних даних зі звітів Фонду державного майна України дає підстави стверджувати, що поставлених цілей ми не досягли. Так, щодо структурної перебудови економіки й усунення міжгалузевих деформацій, то з 1991 по 2002 рік частка паливно-сировинних галузей у структурі промислового виробництва зросла майже втричі і сьогодні сягає п’ятдесяти п’яти відсоткової його позначки. За цей же період частка машинобудування скоротилася від 30 до 14 %, а легкої промисловості з 12,3 до 1,3 %. Ми також не забезпечили матеріально-економічну базу місцевого самоврядування. Щодо ефективності виробництва, то результати приватизації свідчать про тиражування неперспективних суб’єктів господарювання, а окрім того, збільшуючи частку матеріальних витрат і зменшуючи видатки на оплату праці у витратах на виробництво продукції, підприємства, які змінили форму власності через відпрацьовані схеми, переганяють частину коштів у тінь. До речі, з цих коштів проводять доплату у конвертах своїм працівникам, які офіційно отримують мінімальні зарплати. А розрізняючи власність і управління власністю, вважаємо некоректним висновок, що власни319
ки приватизованих підприємств неспроможні ефективно розвивати економіку. Це швидше стосується менеджерів, яких нині катастрофічно бракує. До того ж нам невідомий жоден позитивний приклад проведення всього приватизаційного циклу: аналіз–модель–реструктуризація–укрупнення–зміна моделі управління. Не вдалося нам за ці роки зростити і міцний середній клас. Величезна диференціація громадян по доходах призвела до різкого розшарування суспільства, накопичення багатства в руках небагатьох, що породило значну соціальну напругу і бажання провести реприватизацію. Які причини того, що ми не досягли поставленої мети? Їх багато. Це й те, що приватизація проводилася без узгодження з іншими складовими економічних реформ; що на підготовчому етапі не були створені умови управління недержавним сектором; не були вирішені проблеми менеджменту, а за оцінками експертів 95 % проблем приватизації — це відсутність належної системи управління виробництвом. Ми ж, фактично завершивши малу приватизацію, не виконали завдання інформаційної переорієнтації та підготовки спеціалістів з менеджменту. Таким чином, ми позбавлені можливості використати досвід, набутий менеджерами малих та середніх приватизованих підприємствах для великих підприємств. Зате маємо цілу когорту тіньових кризис-менеджерів, здатних до ефективної роботи в умовах недопущення концентрації капіталу. Ще одна причина — ми від початку не орієнтувалися на сучасні енергоощадні технології. Це призводить до того, що навіть нечисленні спроби модернізації виробництва фактично збільшують технологічне відставання. Так, якщо за статистикою за період 1991–2002 рр. енергоємність одиниці ВВП у східноєвропейських країнах по відношенню до кращих зразків техніки зменшилась у 3–4 рази, то в Україні на 25–30 %. Серйозною причиною можна також вважати фактично проїдання коштів, отриманих від приватизації, а не скерування їх на розвиток. Але першою причиною є та, що групи по інтересах переплавили наявний у них політичний капітал у власність, звівши приватизацію до юридичного переоформлення власності. Ці групи і сьогодні зацікавлені не в утвердженні економічних процесів, а в посиленні механізму політичного впливу на них. Зрозуміло, що це не є шлях до ринкової економіки і демократії. Нині обговорюється питання приватизації великих, стратегічних підприємств. На перехідному етапі ці підприємства забезпечують економічну незалежність держави. Як правило, підприємства страте320
гічної групи виходять на рівень переозброєння після позитивних наслідків структурних змін у секторі малого, середнього підприємства. В Україні поки що цей сектор не здатен забезпечити економічну стабільність за умов великої приватизації. Отож є загроза, що велика приватизація може викликати економічний провал у промисловості, особливо у її експортноорієнтованих напрямах. Окрім того, інноваційні моделі промисловості вимагають наявності нових інструментів, які у нас наразі відсутні. Насамперед це елементи венчурного впровадження та фінансування розробок, а також інноваційний консалтинг. Які ж можна зробити висновки-рекомендації? 1. Низька ефективність приватизаційних процесів в Україні є наслідком системи управління. 2. Кошти від приватизації мають витрачатися виключно на переозброєння підприємств та підготовку персоналу. 3. Враховуючи енергетичну залежність, еволюційні процеси технологічного оновлення промисловості є безперспективними. Зменшення питомої ваги енерговитрат на одиницю ВВП необхідно забезпечувати за рахунок принципових змін та застосування новітніх технологій — це має бути один із пріоритетів приватизації. 4. Головним недоліком програм приватизації є те, що вони позиційно пов’язані зі стратегією розвитку держави (регіону), а отримані кошти не стають інструментом розвитку. Окрім того, ми говоримо про потребу зміни економічної політики, а приватизація має бути її частиною. Відповідно, підсумовуючий висновок — проводити приватизацію стратегічних підприємств сьогодні передчасно. Спочатку потрібно усунути недоліки попереднього приватизаційного процесу, убезпечити себе від негативних виплодів у майбутньому і побудувати механізми досягнення задекларованої мети. Зрозуміло, що для ефективного і успішного реформування суспільних і економічних відносин, подальшого зміцнення статусу органів місцевого самоврядування і його розвитку в Україні потрібне невідкладне прийняття низки нормативних актів, внесення змін і доповнень до чинних та приведення їх у відповідність між собою. Акти, які сприятимуть зміцненню економічних основ місцевого самоврядування, зараз розглядаються. Це проект Податкового кодексу (проект на доопрацюванні з метою подання його на третє чи321
тання); Закони України “Про внесення змін до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” (на розгляді в Адміністрації Президента України та в Комітеті Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування); “Про внесення змін до Закону України “Про місцеві державні адміністрації” (на розгляді в Адміністрації Президента України та в Комітеті Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування); “Про внесення змін до Закону України “Про оренду землі” (законопроект на розгляді Верховної Ради України; реєстр. № 2606); “Про внесення змін до Закону України “Про підприємства в Україні” (законопроект на розгляді Верховної Ради України; реєстр. № 3030); “Про засади стимулювання розвитку регіонів” (законопроект на розгляді в Адміністрації Президента України); “Про кооперацію” (законопроект прийнято Верховною Радою України у першому читанні 12. 09. 2002 р.; реєстр. № 8284); “Про особисте селянське господарство” (законопроект прийнято Верховною Радою України у першому читанні 28. 11. 2002 р.; реєстр. № 1366); “Про національну сільськогосподарську дорадчу діяльність” (законопроект розглядався Верховною Радою України 26. 09. 2002 р., але не набрав необхідної кількості голосів; реєстр. № 1151); “Про державний земельний кадастр” (законопроект розглянуто Верховною Радою України і прийнято у першому читанні; реєстр. № 2613); “Про державну реєстрацію прав на нерухоме майно” (законопроект на розгляді Верховної Ради України; реєстр. № 2580 від 26. 12. 2002 р.); “Про оцінку землі” (законопроект на розгляді Верховної Ради України; реєстр. № 2609); “Про ринок земель” (законопроект на розгляді Верховної Ради України; реєстр. № 2609); “Про охорону земель” (Закон підписано Президентом України 19. 06. 2003 р., реєстр. № 962-ІV); “Про землеустрій” (Закон підписано Президентом України, 22. 05. 2003 р.; реєстр. № 858-ІV); “Про право комунальної власності та управління об’єктами права комунальної власності” (законопроект на розгляді Верховної Ради України; реєстр. № 0952); “Про режим транскордонного співробітництва” (законопроект на розгляді Кабінету Міністрів України); “Про об’єднання територіальних громад” (законопроект прийнято Верховною Радою України у першому читанні 16. 11. 2000 р. за основу. Законопроект на розгляді Кабінету Міністрів України); “Про зайнятість населення” (в стадії розробки); “Про адміністративно-територіальний устрій України” (в стадії розробки); “Про референдуми Автономної Республіки Крим, місцеві референдуми та інші форми 322
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Зміцнення економічних основ місцевого самоврядування» з дисципліни «Принципи і методи діяльності органів місцевого самоврядування»
