Організаційно-функціональні принципи і методи діяльності органів місцевого самоврядування у світлі теорій та концепцій науки управління
Порівнюючи визначення змісту понять “принцип” і “функція”, можна виявити точки дотику: якщо принцип — основа дії, то функція — це сама дія. Отже, аналізуючи функції, ми тим самим визначаємо принципи, які лежать в основі цих функцій. Згідно з положеннями Конституції України (ст. 5, 19, 38 та ін.) органи місцевого самоврядування — це самостійний вид органів публічної влади, котрі не належать до системи органів державної влади. Отже, 66
можна зробити висновок, що органи місцевого самоврядування і органи державної влади — це дві відносно автономні й відносно самостійні підсистеми, які формують систему влади в Україні. При цьому наголосимо, що конституційно-правова природа місцевого самоврядування вимагає його розгляду насамперед як системної цілісності. Загальновідомо, що поняття система (від гр. systema — ціле, складене із частин) означає множину елементів, що пов’язані один з одним, створюють певну цілісність, єдність [566, с. 469]. Місцеве самоврядування як політико-правова категорія є органічним поєднанням форм безпосередньої і представницької демократії, а відтак до системи самоврядування належать як форми прямого волевиявлення населення територіальної громади, так і утворювані населенням, його представницькі органи та похідні від останніх їх виконавчі органи. Таке трактування місцевого самоврядування дає територіальним громадам змогу з урахуванням місцевих особливостей самостійно вибудовувати свою систему самоврядних органів. Як нам уявляється, будь-яка система місцевого самоврядування має бути певною цілісністю, метою якої є максимально можливе задоволення інтересів людини. Реалізуючи спільні завдання, елементи системи в цілому виконують свої особливі специфічні функції. У суспільно-політичних системах спеціалізація частин виражається в суспільному розподілі праці між ними. При цьому роль різних компонентів в системі неоднакова. Одні з них є своєрідним стрижнем системи, її основою, інші — похідними, обслуговують провідну ланку, одночасно на неї активно впливаючи. Таким чином, ми розглядатимемо органи місцевого самоврядування згідно з системним підходом, тобто як складну, відносно автономну систему, що складається з низки елементів (представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та добровільних об’єднань органів місцевого самоврядування), котра, як єдине ціле, одночасно виступає елементом системи влади в країні. Акцент на цьому зроблений нами не випадково: В. Кравченко, М. Пітцик у навчальному посібнику “Муніципальне право України” зауважують, що у вітчизняній юридичній літературі ще вживається термін “система органів місцевого самоврядування” (наприклад, система місцевих рад, система виконавчих комітетів місцевих рад тощо), що, на їх думку, є архаїзмом радянської системи влади і не відповідає самій природі місцевого самоврядування [291, с. 92]. Погоджуючись, зауважимо, що нами термін “система органів місцевого самоврядування” вживається з метою підкреслити сис67
темність об’єкта дослідження. Звичайно, система органів місцевого самоврядування є підсистемою в системі місцевого самоврядування. Представимо організаційно-функціональну структуру системи органів місцевого самоврядування у вигляді логіко-структурної схеми (рис. 1.1). Обласна рада Района рада
Сільська, селищна, міська рада
Сільский, селищний, міський голова
Виконавчий комітет
Дорадчі органи
* Районна в місті рада
Районні адміністрації
Департаменти
Комітети
Райвиконком
Відділи
Головні управління Робочі групи
Сектори
Відділи Сектори Органи самоорганізації
Рис. 1.1. Схема організаційно-функціональної структури органів місцевого самоврядування * Для міст з поділом на райони.
68
Організаційно-функціональна структура системи місцевого самоврядування — це організована відповідно до системи цілей і функціонально ув’язана сукупність структурних елементів, які разом забезпечують реалізацію функцій місцевого самоврядування. Кожна складова системи органів місцевого самоврядування, тобто кожна його ланка, має свої специфічні властивості, але кожна з них має й спільні ознаки. Організаційна структура системи органів місцевого самоврядування характеризує їх взаємодію через відносини координації, субординації і реординації. Ці зв’язки між елементами системи, як правило, змінюються відповідно до змін середовища, в якому функціонує система, і змін самих об’єктів управління. Система органів місцевого самоврядування будується під реалізацію вироблених цілей. Останні повинні координуватися з цілями надсистеми–держави, регіону. Власне під ці цілі вона визначає необхідні функції і розподіляє між різними видами публічної влади. Функції місцевого самоврядування є основним фактором, що детермінує структуру органів місцевого самоврядування. Але функції органів місцевого самоврядування не тотожні функціям місцевого самоврядування. У кожній функції закладено певні зв’язки, які разом зі змістом функції, що виражає характер управлінського впливу, обумовлюють методи діяльності органів місцевого самоврядування. Функції місцевого самоврядування розподіляються між територіальною громадою та органами місцевого самоврядування. Тому говорять про функціональну структуру системи органів місцевого самоврядування. Зазначимо, що розмежування функцій, спираючись на принцип субсидіарності, між державними органами та органами місцевого самоврядування є необхідною умовою створення ефективної системи управління. Оскільки організаційна і функціональна структури взаємозв’язані, то, як правило, аналізуючи, говорять про організаційнофункціональну структуру системи місцевого самоврядування в цілому, чи системи органів місцевого самоврядування зокрема. Ми під організаційно-функціональною структурою системи органів місцевого самоврядування будемо розуміти певним чином впорядковану (організовану) і взаємопов’язану функціонально між собою сукупність органів місцевого самоврядування (див. рис. 1.1). Ці форми взаємозв’язків визначаються політичними факторами (наприклад, державним устроєм), соціально-економічними факторами (наприклад, конкретною економічною ситуацією, що склалася в ре69
и
гіоні чи територіальній громаді), соціокультурними факторами (наприклад, національно-культурними традиціями). Зазначимо, що на сучасному трансформаційному етапі на формування організаційно-функціональної структури дуже впливають процеси демократизації суспільних відносин і розвитку ринку, які загострили функціональні неузгодженості у цій структурі. Тому, на нашу думку, нині існує велика потреба у функціональній узгодженості всієї системи публічної влади, і в першу чергу системи органів місцевого самоврядування, оскільки вони стоять найближче до споживачів управлінських і громадських послуг, а отже їх неефективність найбільш відчутна. Розкрити суть організаційно-функціональних принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування неможливо без осмислення їх цілей у контексті цілей надсистеми (держави, регіону), вивчення функцій місцевого самоврядування і дослідження їх раціонального розподілу в самій системі місцевого самоврядування, аналізу організаційно-функціональної структури системи органів місцевого самоврядування. У спільній праці В. Кравченка та Ф. Сербана окреслено найважливіші ознаки будь-якого органу публічної влади, а саме: 1) за своєю внутрішньою структурою орган публічної влади — це система різних за характером, значенням, рівнем посад, що заміщуються посадовими особами, наділеними спеціальним статусом; 2) орган публічної влади завжди має статутно-правовий характер, тобто, на відміну від інших організацій, він засновується на підставі Конституції і законів України, інших нормативних актів. При цьому визначений порядок формування органу передбачає, як правило, обрання або призначення його посадових осіб; 3) заснування будь-якого органу публічної влади обумовлено необхідністю здійснення завдань та функцій; 4) визначальною ознакою органу публічної влади є наявність у нього публічно-владних повноважень, що дозволяє відокремити його від інших державних чи комунальних установ, які також утворюються для здійснення завдань і функцій публічної влади, але, на відміну від публічних органів влади, не наділяються владними повноваженнями (наприклад, державні та комунальні заклади освіти). Публічно-владні повноваження — необхідний атрибут усіх органів публічної влади, що відображається в їх конституційному найменуванні — “органи державної влади”, “органи місцевого само70
врядування”. Публічно-владний характер повноважень органів публічної влади виявляється в тому, що: а) рішення, які приймає орган публічної влади, обов’язкові для виконання всіма громадянами, іноземцями, особами без громадянства, органами, установами й організаціями, їх посадовими особами, на яких поширюється компетенція цього органу; б) для забезпечення виконання прийнятих рішень орган публічної влади наділяється необхідними матеріальними засобами; в) виконання рішень органу публічної влади, прийнятих у межах його компетенції, забезпечується не лише застосуванням різноманітних засобів переконання, заохочення, організаційно-масової роботи тощо, але й можливістю застосування відповідних засобів примусу [292, с. 28–30]. Органи місцевого самоврядування функціонують як відособлено, так і в тісній взаємодії. У другому випадку говорять про функціональні системи. До функціональних систем можуть належати як близькі, так і віддалено розташовані структури системи управління, а також окремі підрозділи різних органів. Фактором, який визначає це об’єднання, є функція. А критерієм його ефективності чи повноцінності — результат, що отримується за функціонування системи. Взаємодія функціональних систем місцевого самоврядування відбувається на принципах мультипараметричності й багатозв’язності. Причому, якщо перший принцип визначає їх узагальнену дію, вказуючи, що результат діяльності якоїсь одної функціональної системи впливає на результати дій інших систем, то другий принцип визначає метод саморегуляції. Як відомо, результат дії будь-якої функціональної системи місцевого самоврядування можна описати системою параметрів. Принцип багатозв’язної взаємодії стверджує, що зміна одного параметра діяльності функціональної системи призводить до зміни інших параметрів. Функціонування системи місцевого самоврядування є узгоджена інтегративна взаємодія по горизонталі і вертикалі різних функціональних систем. Порушення цієї інтеграції призводить до дестабілізації системи місцевого самоврядування і її руйнації. Кожна функціональна система є до певної міри відкритою системою завдяки постійному зв’язку з периферійними органами (наприклад: управління освіти міста — районні відділи освіти), має визначений інформаційний комплекс, який породжує управлінські рішення, скеровані на виконання її функцій. Причому вхідні імпульси (звер71
нення в функціональну систему) можуть бути від різних інших органів (наприклад, рішення ради, розпорядження міського голови, місцева ініціатива, скарга мешканців тощо). Діяльність функціональних систем залежить від кількості і якості прямої і зворотної (вхідної і вихідної) інформації. Перші приводять до певної дії, другі інформують про результат цієї дії. Зрозуміло, що коли порушується стандартна функціональна взаємодія у рамках функціональної системи, то кількість прямих звернень зростає. Функціональні системи як такі, що володіють специфічними властивостями, мають певний визначений ступінь незалежності від інших таких систем та різних зв’язків у межах системи місцевого самоврядування (наприклад, містобудівельний комплекс). Відповідно вони мають схильність до саморегулювання. Кожна функціональна система володіє певними властивими тільки їй регулятивними характеристиками. Це означає, що при збої у функціонуванні якогось елемента, що входить до цієї системи, вона здатна корегувати дії інших елементів, корелювати їх функціонування. Оцінку здійснення функцій може давати керівник цього органу, вищий в загальній ієрархії орган (у тому числі міський голова) чи територіальна громада. У разі негативної оцінки розробляються і затверджуються заходи, спрямовані на відновлення належного функціонування оцінюваного органу. Дієвість і правильність вжитих заходів оцінюється після отримання зворотної інформації. Таким чином, можна говорити про те, що задіюються внутрішні компенсаційні функції для виводу органу чи системи в належний режим функціонування. Через набір функціональних систем здійснюється складна діяльність місцевого самоврядування. Ці системи динамічні і саморегульовані та містять різні органи місцевого самоврядування для забезпечення реалізації функцій місцевого самоврядування, причому одні й ті ж органи можуть належати різним функціональним системам для забезпечення специфічних результатів їх діяльності (наприклад, фінансове управління чи відділи економічного департаменту, відділ кадрів). Функціональні системи охоплюють різні сторони життєдіяльності територіальної громади. Деякі з них можуть бути еволюційно детерміновані, а деякі можуть складатися в міру формування якихось громадських потреб і відповідно до необхідності їх задоволення. 72
У системі місцевого самоврядування взаємодія різних функціональних систем відбувається на основі принципу їх ієрархії, який полягає в тому, що в кожен часовий проміжок діяльність системи місцевого самоврядування визначається домінуючою на цей час функціональною системою, по відношенню до якої всі інші функціональні системи вибудовуються залежно від значущості. Організаційно-функціональні принципи діяльності органів місцевого самоврядування визначаються як особливостями структурно-організаційної будови органів місцевого самоврядування, так і специфікою функціонування всієї системи органів місцевого самоврядування. Зазначимо, що під принципом (лат. principium — основа, начало) розуміють: 1) основне, вихідне положення будь-якої теорії, вчення тощо; керівну ідею, основне правило діяльності; 2) внутрішні переконання, погляд на речі, які визначають норму поведінки; 3) основу організації, дії будь-якого механізму, в тому числі й суспільного чи соціально-економічного [569, с. 409]. Принципи — це специфічне поняття, змістом якого є не тільки сама закономірність. Відносини і взаємозв’язки державного управління та місцевого самоврядування сьогодні досліджено та сформульовано у вигляді принципів. Практична дія принципів не залежить від них самих, а повністю визначається відношенням до них людей. Лише знати принципи не достатньо, необхідно ще хотіти і могти застосувати їх в управлінській діяльності [376, с. 47.]. Принципи соціального управління базуються на законах розвитку суспільства, його соціальних та економічних законах та законах менеджменту, відповідають цілям соціального управління, відображають основні властивості, зв’язки та відносини менеджменту, враховують часові та територіальні аспекти процесів соціального управління, мають правове оформлення, тобто є закріпленими в різних нормативних документах, оскільки кожний принцип соціального управління цілеспрямований, тобто його застосовують для вирішення конкретних організаційно-політичних і соціально-економічних завдань [ 680, c. 368]. Як відомо, принципами будь-якої галузі права є нормативно закріплені основні положення, які визначають їх зміст. Принципами місцевого самоврядування є нормативно закріплені основні положення, які забезпечують інституалізацію та функціонування (розвиток) місцевого 73
самоврядування. Ці принципи закріплені в Конституції України (ст. 3, 8, 13, 15, 19, 146, 32, 38, 41, 43, 49, 119, 144, 143), Європейській хартії місцевого самоврядування (ст. 4 п. 3, ст. 4 п. 4, 5, 6, ст. 6 п. 2, ст. 7 п. 1, ст. 9) та в Законі “Про місцеве самоврядування в Україні” (ст. 4). Специфічність принципів конституційного права полягає в тому, що вони встановлюють засади всіх інших галузей права, у тому числі й муніципального. Вони є загальними, в той час як принципи, наведені в Хартії та Законі “Про місцеве самоврядування в Україні”, є принципами тільки муніципального права, що, звичайно, не виключає можливість використання окремих з них у інших галузях права. Принципи місцевого самоврядування від інших норм, на нашу думку, можна відрізнити за такою системою критеріїв: а) нормативної закріпленості; б) загальності; в) автономності; г) спрямованості на забезпечення інституалізації та функціонування і розвитку місцевого самоврядування. Критерії а), б), в) — спільні для всіх принципів права [139, с. 75], а останній (г) ідентифікує принципи місцевого самоврядування. Критерій нормативної закріпленості означає, що кожен принцип місцевого самоврядування має бути закріплений певною нормою. Те, що жодна норма не може суперечити його принципам, стверджує критерій загальності. Критерій автономності дозволяє назвати відповідну норму принципом тільки тоді, коли вона незалежна від усіх інших принципів місцевого самоврядування. Цей принцип дає можливість сформувати певну систему принципів, тобто виділити необхідну і достатню їх кількість для забезпечення інституювання, функціонування та розвитку місцевого самоврядування. Останній критерій (г) дозволяє відмежувати наведені у конституційному праві принципи муніципального права від принципів інших галузей права. Зауважимо, що ні Конституція України, ні Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” прямо не підпорядковують принципам місцевого самоврядування інші норми муніципального права. Хоч критерій загальності засвідчує, що ці принципи є базою, на якій стоять всі інші норми галузі. Як ми уже зазначали, всі принципи місцевого самоврядування становлять певну систему. Ця система не може бути повною, оскільки значення і роль місцевого самоврядування у житті суспільства по74
стійно зростає, урізноманітнюються його функції, а це може ускладнювати саму систему принципів. При цьому не існує ієрархії принципів залежно від нормативно-правового акта, в якому вони закріплені. Принципи місцевого самоврядування закріплені і в Конституції України, і в Законі “Про місцеве самоврядування в Україні”, і в Європейській хартії місцевого самоврядування є принципами одного рівня. Їх можна класифікувати за різними ознаками чи критеріями, зводити у різні групи, але не можна вибудовувати ієрархію. Вивчаючи принципи державного управління, Г. Атаманчук сформулював вимоги, яким вони мають відповідати [24, с. 188]. На нашу думку, принципи місцевого самоврядування також повинні відповідати аналогічним вимогам, а саме: відображати лише найбільш суттєві, головні, об’єктивні закономірності, відносини і взаємозв’язки територіального самоврядування; характеризувати лише сталі закономірності, відносини і взаємозв’язки в територіальному самоврядуванні; охоплювати переважно такі закономірності, відносини і взаємозв’язки, які властиві територіальному самоврядуванню як цілісному соціальному явищу, тобто мають загальний, а не частковий характер; відображати специфіку територіального самоврядування, його відмінність від інших видів управління. Зміст поняття “принцип” та вимоги, які ставляться до них, підводять до думки, що діяльність органів місцевого самоврядування визначається системою принципів, яка складається з окремих блоків, у складі яких важливе місце посідає група організаційно-функціональних принципів. Але діяльність органів місцевого самоврядування детермінується, безумовно, принципами, які покладено в основу місцевого самоврядування. Без реалізації таких принципів місцеве самоврядування втрачає сенс. Вони окреслені Законом “Про місцеве самоврядування в Україні” у ст. 4, а саме: народовладдя, законності, гласності, колегіальності, поєднання місцевих і державних інтересів, виборності, правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування [198]. На основі вивчення принципів формування і діяльності органів місцевого самоврядування була розроблена їх класифікація (рис. 1. 2). 75
76 Рис. 1.2. Класифікація принципів формування і діяльності органу місцевого самоврядування
Принципи, що забезпечують функціонування місцевого самоврядування Принципи, що забезпечують відтворення місцевого самоврядування Принципи, що забезпечують діяльність певним чином організованого колективу людей органу управління Принципи, що забезпечують реалізацію функцій органу управління Принципи, що забезпечують зміцнення матеріальної бази Принципи, що забезпечують фінансову самостійність
Принцип вільних виборів
муніципальноправові принципи організаційнофункціональні принципи матеріальнофункціональні принципи
Принципи формування органу місцевого самоврядування
Принципи діяльності органу місцевого самоврядування
ОРГАНИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
Принципи рівного виборчого права
Принцип дотримання спеціальних умов (виборчих цензів, кваліфікаційних тощо)
Принципи таємного голосування
Принципи відповідності величини і структури органу місцевого самоврядування
Так, принцип вільних виборів передбачає добровільну, без примусу на основі самостійного рішення участь кожного виборця у місцевих виборах. Результатом реалізації принципу вільних виборів є відсутність обов’язкового вотуму (юридичного обов’язку виборців брати участь у голосуванні) та заборона будь-якого переслідування за ухиляння від участі у голосуванні (абсентеїзм), незалежно від причин, якими воно викликане. Принцип загального виборчого права, яке складається з активного (право обирати) та пасивного (право бути обраним) виборчого права, означає, що на місцевих виборах право голосу мають лише громадяни України, забороняються будь-які привілеї або обмеження виборчих прав окремих груп громадян залежно від природних властивостей громадянина України як людини та від його громадянських рис, а також забороняються обмеження, які не передбачені Конституцією України та законодавством про місцеві вибори щодо участі громадян у виборчому процесі. Принцип дотримання спеціальних умов полягає в тому, що для отримання права голосу на місцевих виборах (активного виборчого права) Законом України “Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” відповідно до положень ст. 70 Конституції України визначені спеціальні умови (виборчі цензи або кваліфікації), а саме: віковий ценз (активного і пасивного виборчого права на місцевих виборах набувають громадяни України, яким на день виборів виповнилося вісімнадцять років), ценз дієздатності (не мають права голосу громадяни, котрі визнані судом недієздатними), ценз осілості (право голосу на місцевих виборах мають громадяни України, які проживають на території відповідних сіл, селищ, міст, районів у містах). Крім того, для пасивного виборчого права на місцевих виборах передбачено ценз судимості (депутатом місцевої ради, сільським, селищним, міським головою не може бути обраний громадянин України, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена або не знята у встановленому законом порядку) [194]. Принцип рівного виборчого права передбачає однакову для кожного виборця можливість впливати на результат виборів. Принцип таємного голосування полягає у забороні зовнішнього нагляду і контролю за волевиявленням виборців у процесі голосування в будь-якій формі. Принцип відповідності величини і структури органу місцевого самоврядування передбачає формування загальної кількості пред77
ставників в органі місцевого самоврядування та їх структури згідно з діючим законодавством. Зазначимо, що в науковій літературі наводяться різні поділи принципів діяльності органів управління. Наприклад, запропоновано таку систематизацію принципів державного управління: 1) суспільно-політичні; 2) функціонально-структурні; 3) організаційно-структурні; 4) принципи державно-управлінської діяльності [24, с. 172–173], а також наступні види принципів управління: об’єктивності, демократизму, парної упорядкованості, законності, федералізму, поділу влади, публічності [24, с. 193–197]. Нами в групі принципів діяльності органу місцевого самоврядування виділені три блоки принципів: муніципально-правові, організаційно-функціональні та матеріально-фінансові. Ці три блоки принципів є структурними, і вони вивчені досить добре. Прикладом може бути розгляд груп структурних принципів державного управління В. Малиновським [376, с. 24]. Користуючись його підходом, можна аналогічно виділити такі структурно-цільові принципи в системі органів місцевого самоврядування: узгодження цілей муніципального управління за головними напрямами між собою, уникнення їх суперечностей; взаємодоповнення цілей, коли одна ціль сприяє іншій та посилює її; підпорядкованість часткових, локальних цілей загальним (стратегічним); послідовність у реалізації цілей, коли результати втілення в життя одних цілей перетворюються на джерело інших цілей; розподіл цілей відповідно до функцій управління в системі організації місцевого самоврядування, що перетворює цілі цього управління на функціональну структуру органів місцевого самоврядування. До групи структурно-функціонального виду зараховують принципи, пов’язані з організацією функціональної структури системи органів місцевого самоврядування: диференціація та фіксування функцій у формі правових норм шляхом закріплення управлінських функцій у компетенції органів місцевого самоврядування; сумісність, що передбачає однорідність управлінських функцій у межах компетенції одного органу, а також сумісність функцій цього органу з функціями інших органів у межах підсистеми або організаційної структури органів місцевого самоврядування в цілому; концентрація, тобто надання певному органу таких функцій та відповідних ресурсів, які б забезпечили здійснення цим органом організаційно-регулюючих дій відносно об’єктів управління; комбінування, спрямований на виклю78
чення дублювання і паралелізму управлінських функцій, що виходять з різних управлінських суб’єктів організації; відповідності управлінських дій реальним потребам і запитам об’єктів управління. Групу структурно-організаційних принципів, що відносяться до побудови організаційної структури місцевого самоврядування, складають: принцип єдності системи органів місцевого самоврядування, який забезпечує цілісність, узгодженість і дієвість територіального самоврядування; територіально-галузевий принцип, що обумовлює залежність організаційних структур від території, галузі комунального господарства, сфери суспільної життєдіяльності; принцип різноманітності організаційних зв’язків, що пронизують систему місцевого самоврядування вертикальними та горизонтальними організаційними взаємодіями; лінійно-функціональний принцип розкриває об’єм і зміст підпорядкованості і управлінської взаємодії в організаційній структурі місцевого самоврядування. І нарешті, четвертий структурно-процесуальний вид принципів, що здійснюють організацію управлінської діяльності виконавчих органів місцевого самоврядування, охоплює, аналогічно до державного управління, такі принципи: відповідності елементів управлінської діяльності методам (методів, форм і стадій) органів місцевого самоврядування, їх функціям і організації; конкретизації управлінської діяльності і особистої відповідальності за її результати; стимулювання раціональної і ефективної управлінської діяльності [376, с. 54–55]. Аналіз структурних принципів, сформульованих В. Малиновським і порівняння їх з принципами діяльності органу місцевого самоврядування, окреслених нами в складі трьох блоків (муніципальноправові, організаційно-функціональні та матеріально-фінансові), засвідчує, що вони перегукуються між собою. Зазначимо, що ефективне управління вимагає контролю за функціональною структурою місцевого самоврядування по всіх зрізах та вчасного розв’язання проблеми створення оптимальної функціональної структури місцевого самоврядування. Це питання набирає найбільшої гостроти у трансформаційний період. Але не менш гострою є проблема прогнозування аналогічних структур на найближчу і віддаленішу перспективу. Підсумовуючи викладене, ще раз варто наголосити на необхідності подальшого ґрунтовного дослідження функцій місцевого самоврядування, їх особливостей та структури, без чого неможливі як побудова перспективних моделей місцевого самоврядування, так і ефективна 79
діяльність органів місцевого самоврядування. Ефективність подальшого розвитку функцій місцевого самоврядування значною мірою залежить від визначення науково обґрунтованого співвідношення загальнодержавних, регіональних та місцевих (колективних, групових та особистих) інтересів за ієрархією управлінської вертикалі. Організаційно-функціональні принципи і методи, які використовують сучасні органи місцевого самоврядування у процесі свої діяльності, виокремлювалися і формувалися на основі досвіду, здобутого в науці управління загалом. Оскільки під управлінням в найширшому сенсі розуміють прийняття рішень та їх виконання у найрізноманітніших сферах життєдіяльності, то нами, враховуючи це, передбачається виявити особливості формування організаційно-функціональних принципів і методів діяльності органу управління в: а) сучасних концепціях держави; б) в сучасних концепціях місцевого самоврядування; в) в сучасних концепціях управління установами, організаціями та підприємствами. Історія побудови концепцій держави сягає давнини, і в наш час таких концепцій існує багато. Метою кожної з концепцій є дослідження “сутності й соціального призначення держави” і спроби “роз’яснити, що собою являє держава та які завдання вона покликана вирішувати у суспільстві” [589, с. 111]. Значна кількість концепцій держави, несхожість і навіть принципова протилежність їх вихідних позицій, положень і висновків об’єктивно обумовлюється, по-перше, складністю держави як соціального явища і, по-друге, історичними особливостями й рівнем розвитку тих чи інших країн, різноманітністю методологічних підходів, рівнем підготовки авторів концепції та багатьма іншими чинниками [589, с. 111]. Але, очевидно, різноманіття концепцій держави формується й іншими факторами, наприклад, відношенням до основних прав громадянина чи людини, соціальної групи. Для того щоб усвідомити важливість цього фактора, достатньо проаналізувати основні права людини. З цією метою наведемо класифікацію основних прав людини за П. Рабиновичем: фізичні (інакше кажучи, вітальні, тобто життєві) права — це можливості людини, необхідні для її фізичного існування, для задоволення її біологічних, матеріальних потреб (зокрема, права на життя; фізичну недоторканність; вибір місця проживання; безпечне природне середовище; житло; належний рівень матеріального забезпечення; власність на предмети споживання; медичне обслуговування та інші види соціаль80
ного забезпечення); особистісні права — це можливості збереження, розвитку і захисту морально-психологічної індивідуальності людини, її світогляду та духовності (зокрема, право на ім’я; честь і гідність; свободу сумління, переконань та їх прояву й поширення); культурні (гуманітарні) права — це можливості збереження і розвитку національної самобутності, доступу до духовних здобутків людства, їх засвоєння, використання та участі у подальшому вдосконаленні (зокрема, право на освіту й виховання; користування надбаннями культури і мистецтва; наукову, технічну і художню творчість; авторські права); економічні права — це можливості людини реалізовувати свої здібності, здобувати засоби для існування, беручи участь у виробництві матеріальних та інших благ (зокрема, права на власність щодо засобів виробництва; здобуття професії; вибір та здійснення трудової або іншої діяльності; сприятливі умови та справедливу оплату праці; відпочинок і дозвілля); політичні права — це можливості людини брати участь у державному і громадському житті, впливати на діяльність різноманітних державних органів, а також громадських об’єднань політичного спрямування (зокрема, право на громадянство та правосуб’єктність, участь у формуванні представницьких органів державної влади та місцевого самоврядування; участь у державному управлінні суспільством; участь у створенні й діяльності громадських об’єднань; державний захист від порушень прав і свобод людини) [527, с. 11]. У результаті порушення прав одних людей іншими виникла нерівність в суспільстві, що зумовило виникнення держави. Сучасна держава — це організація економічної, політичної, правової та ідеологічної влади в суспільстві, за допомогою якої забезпечується його цілісність і безпека, здійснюється виконання загальнолюдських та класових соціально-економічних функцій [165, с. 313]. Якщо ранні концепції держави, що виникали у класово диференційованому суспільстві, розглядали державу з класових позицій переважно як форму класового панування в суспільстві, то сучасні концепції держави, які створюються в нових, сучасних умовах, вбачають у ній специфічний механізм забезпечення цілісності суспільства та вирішення загальних справ, інструмент досягнення соціального компромісу [589, с. 111–112]. Організаційно-функціональні принципи і методи діяльності органів управління в різних концепціях держави, які, на нашу думку, можуть бути використані самоврядними органами управління України, наведено у табл. 1.3. 81
Таблиця 1.3 Організаційно-функціональні принципи діяльності органу місцевого самоврядування як відображення положень сучасних концепцій держави Основні положення концепції держави Найважливіші Організаційноорганізаційнофункціональні принципи функціональні принципи і методи, які можуть та методи діяльності бути використані органу управління самоврядними органами управління 2 3 Формування народом органу влади (самоврядування) і контроль за його діяльністю Безпосередня участь народу у створенні права Принцип розподілу влади Принцип заборони органам управління та їх посадовим особам всього, за винятком того, що прямо дозволяється законом
1
Концепція правової Відсутність монополізації влади окремою особою, держави: правлячою елітою чи В її основі – народний суверенітет, панування соціальним прошарком, права у процесі взає- чітке розмежування влади модії держави з індиві- на законодавчу, виконавчу та судову (за дами та іншими суб’єверховенства законоктами права, правова рівність, організаційно- давчої), здійснення дієвого конституційного та правове забезпечення прав та свобод особис- правового контролю за діяльністю усіх гілок тості влади
Концепція держави загального благоденства базується на звуженні сфери державного примусу, нівелізації класового характеру і функціонуванні на благо всіх членів суспільства
Розширення соціально- Принцип пріоритетності економічних функцій соціально-економічних органів управління: функцій органу управдержавне регулювання ління, надання соціальекономіки, надання них послуг населенню соціальних послуг населенню (охорона здоров’я, пенсійне забезпечення тощо), культурно-освітньої функції тощо
82
Продовження табл. 1.3 1 2 3
Концепція елітарної Працівники органу Принцип освіченості, держави управління — політична, порядності, гуманності ґрунтується на ідеї економічна та інтелекту- працівників самоврядних нездатності основної альна еліта, яка форорганів маси населення управмується людьми, котрі ляти державою, з чого мають належний рівень випливає необхідність освіти чи досягнули керівництва державою успіхів у своїй проелітою фесійній діяльності Концепція фашистської держави її головною ідеєю є боротьба “культурної” раси з неповноцінними “дикими” расами Концепція національної держави будується на ідеї необхідності створення найсприятливіших умов для існування та розвитку певної нації Наявність насильницьких структур у складі органу управління та спеціального апарату управління і примусу Забезпечення органами управління задоволення життєвих потреб народу країни, здатність до саморозвитку і прогресу, ефективного протистояння зовнішнім і внутрішнім загрозам Принцип визнання авторитету працівника органу управління і поваги до нього
Принцип усвідомлення працівниками самоврядних органів національних цілей, цінностей та інтересів, закріплення цих цілей, цінностей та інтересів в організації їх діяльності, принцип забезпечення прав людини
Наявність спеціального Принцип обов’язковості рішень органів самоапарату управління і врядування примусу, здатність базується на обґрунтунадавати рішенням ванні необхідності органів управління максимального втрузагальнообов’язкового чання держави у життя характеру і максимально суспільства і кожної обмежувати самоврядуконкретної особи аж до вання населення найінтимніших сімейних відносин Етатична концепція держави
83
Закінчення табл. 1.3 1 Анархістська концепція держави ґрунтується на максимальному обмеженні втручання держави у повсякденне життя суспільства і особи при максимальному підвищенні ролі населення в управлінні суспільним розвитком 2 Діяльність органів управління має бути спрямована на забезпечення оборони країни від збройних нападів зовні та розвиток міжнародних зв’язків, а також на прийняття конституції та законів і забезпечення їх реалізації 3 Принцип узгодженості прийняття самоврядним органом важливих рішень з населенням території: вирішення важливих внутрішніх питань жителів населеного пункту, регіону чи всієї держави безпосередньо (шляхом сходів, зборів, референдумів, виборів) чи органами місцевого самоврядування (радами), котрі обираються населенням відповідних територій
Організаційно-функціональні принципи і методи діяльності органів управління знайшли відображення і в сучасних концепціях місцевого самоврядування. Вони перегукуються з організаційно-функціональними принципами і методами діяльності органів державного управління. Пояснення цьому явищу спробував дати Б. Андресюк, який зазначає, що і системне управління, яке спирається на владні інститути і місцеве самоуправління мають спільну соціальну мету — найбільш ефективне керування публічними справами. При цьому він підкреслює, що різниця полягає лише в методах керування цими процесами: якщо державне управління, незалежно від характеру політичної влади і типу правління, будується за схемою субординації, підпорядкованості нижчого рівня вищому, то самоуправління ґрунтується на безпосередньому представництві інтересів місцевої громади та території і в цьому аспекті підпорядковане самій громаді [16, с. 14]. Зазначимо, що спільними для всіх сучасних концепцій та уявлень про державу є ідеї оптимальності та ефективності керування економікою, раціональної організації системи управління. Саме тому низка організаційно-функціональних принципів і методів діяльності само84
врядного органу, яка висвітлюється в цих концепціях, використовується в сучасних умовах місцевим самоврядуванням. У табл. 1. 4. наведено такі найголовніші організаційно-функціональні принципи і методи. Таблиця 1.4 Організаційно-функціональні принципи діяльності органу місцевого самоврядування як відображення положень концепцій місцевого самоврядування Концепції місцевого самоврядування Організаційно-функціональні принципи і методи концепцій місцевого самоврядування, які можуть бути використані самоврядними органами України Принцип максимально можливого невтручання держави у справи громади і в діяльність органу місцевого самоврядування, якщо вона здійснюється згідно із законодавством Принцип відсутності нагляду держави над господарськими справами місцевого значення, які є у віданні місцевого самоврядування Принцип виборності членів органів самоврядування Принцип розмежування повноважень державних органів влади і органів місцевого самоврядування Принцип самостійності самоврядних територій
Теорія вільної громади
Господарська теорія
Юридична теорія, або теорія самоврядних одиниць як юридичних осіб Політична теорія Державна теорія
Як бачимо, названі в табл. 1. 4. сучасні теорії місцевого самоврядування в силу своїх генетичних особливостей дозволяють запозичити окремі організаційно-функціональні принципи і методи, які можуть бути використані самоврядними органами України в наш час. До цих принципів можна додати принцип добровільності делегованих повноважень, згідно з яким органи місцевого самоврядування мають право як погоджуватись на передачу їм повноважень органів державної влади, так і відмовлятись від будь-якого з делегованих повноважень органів виконавчої влади. 85
І нарешті, окремі організаційно-функціональних принципи і методи діяльності органу місцевого самоврядування можуть знайти підґрунтя в сучасних концепціях управління установами, організаціями та підприємствами. Управління є невід’ємною складовою підприємства чи організації, адже без управління неможливо організувати та контролювати діяльність підприємства чи організації, а значить без управління неможливе функціонування будь-якого підприємства чи організації. Досвід показує, що особливості управління тісно пов’язані зі структурою підприємства. Крім того, вони залежать від регламентованих державою принципів організації та діяльності підприємств. Г. Файол — автор однієї з перших теорій управління підприємствами та організаціями — поділив операції, що їх виконують підприємства, на шість груп: 1) технічні (виробництво, переробка); 2) торговельні (купівля, продаж, обмін); 3) фінансові (пошук капіталів та управління ними); 4) захисту (захист товарів і осіб); 5) обліку (інвентаризація, баланс, собівартість, статистика); 6) адміністративні (планування, організація, керування, координація і контроль) [540, с. 25]. Кожна з цих груп вимагає застосування спеціальних методів в управлінні. Інші вчені, наприклад, Баранже, Хельфер, Ля Брюслері, Орсоні, Перетті, обґрунтували розподіл підприємств за такими функціями, як управління, маркетинг, виробництво, облік і контроль управління, фінанси, кадри, кожна з яких пов’язана з певною галуззю управління. Отже, вивчення структури підприємства — це перший крок до вивчення природи управління ним [540, с. 25]. Вивчення теорії управління підприємствами і організаціями важливе ще й тому, що ефективність методів, застосовуваних підприємствами, постійно зростає. Усвідомлення важливості вивчення теорії управління підприємствами і організаціями з метою застосування отриманого досвіду в подальшому дослідженні організаційно-функціональних принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування зумовлює дослідження тенденцій світового менеджменту, розвиток якого відбувався в рамках чотирьох шкіл: школи наукового управління Ф. Тейлора, адміністративної школи, засновником якої вважають Г. Файола, школи людської психології (започаткована внаслідок проведення експерименту у Хотторні під керівництвом Мейо), школи науки управління, або кількісної школи [389]. У результаті цього дослідження зроблено висновок, що, застосувавши здобутки цих шкіл на основі 86
системного підходу до органів місцевої влади, розглядаючи останні як організації (соціальні об’єкти), можна отримати нове теоретичне знання про природу їх функціонування та відшукати можливі напрями застосування такого знання в практичній діяльності органів місцевого самоврядування. Про універсальні принципи управління будь-якою організацією вже багато відомо — це цілепокладання та зворотний зв’язок за результатами діяльності (які є фундаментальними поняттями кібернетики). Значення цих універсальних принципів важко переоцінити, якщо мати на увазі наступне: за їх реалізації може бути задіяний третій принцип високоефективного управління будь-яким соціальним об’єктом — цілеорієнтована мотивація праці працівників. Універсальне цільове управління організацією, що допускає обов’язкове відстеження кінцевої мети може становити надзвичайний інтерес для формування наукової концепції реформування адміністративно-державного управління в країні [129, с. 21]. Сказаного достатньо, аби зрозуміти, що в подальшому дослідженні організаційно-функціональних принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування необхідно сконцентрувати зусилля на вивченні його функцій, структури, виявити, наскільки вона відповідає будові керованої системи — територіальної громади, дослідити результати діяльності органів місцевого самоврядування в результаті застосування тих чи інших методів тощо. Підсумовуючи зазначене, наголосимо, що сучасні концепції держави, сучасні концепції місцевого самоврядування та сучасні концепції управління установами, організаціями та підприємствами дають можливість не тільки зрозуміти природу організаційно-функціональних принципів і методів, які використовують сучасні органи місцевого самоврядування в процесі своєї діяльності, але й дозволяють окреслити напрями подальшого дослідження з метою пошуку шляхів підвищення їх дієвості, ефективності та результативності. Отже, принципи місцевого самоврядування — це обумовлені природою місцевого самоврядування основоположні витоки та ідеї, які лежать в основі організації та діяльності територіальної громади, органів, що формуються громадами. Принципи місцевого самоврядування відображають вимоги об’єктивної закономірності та тенденції розвитку місцевої влади і мають такі характерні ознаки: 87
• зумовлюють побудову та функціонування муніципальної влади. Оскільки вони є теоретичною основою муніципального розвитку, то їх вивчення сприяє виясненню конституційноправової суті місцевого самоврядування, його специфічних рис та ознак; • виступають в якості критерію оцінки діючої системи місцевого самоврядування: наскільки вона відповідає началам та ідеям, що виражені в принципах місцевого самоврядування; • відображаючи суть та основні риси місцевого самоврядування, сприяють збереженню правонаступності та розвитку інститутів місцевого самоврядування; • закріплені в Європейській хартії місцевого самоврядування, яка виступає правовою базою для муніципального законодавства держав — членів Ради Європи. Потрібно зазначити, що реалізація принципів місцевого самоврядування забезпечується не лише їх правовим закріпленням у законодавстві, статутах територіальних громад, але є самою суттю конституційного ладу Української держави. Наголосимо, що наведене засвідчує надзвичайно тісне переплетення функцій органів місцевого самоврядування, в основі яких лежать блоки принципів (див. рис. 1. 2). Виділення таких блоків є доволі умовним, але воно допомагає поглибити відомі й отримати нові знання про природу діяльності органів місцевого самоврядування. Зазначимо, що дотримання працівниками органів місцевого самоврядування у процесі діяльності принципів, розроблених в рамках місцевого самоврядування, вимагає удосконалення територіальної організації суспільства України, в тому числі й територіальної організації влади. З’ясування змісту та ролі функцій самоврядування неможливе без усвідомлення суті не тільки організаційно-функціональних принципів, але й методів діяльності органів місцевого самоврядування.
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Організаційно-функціональні принципи і методи діяльності органів місцевого самоврядування у світлі теорій та концепцій науки управління» з дисципліни «Принципи і методи діяльності органів місцевого самоврядування»
