Перспективи розвитку місцевого самоврядування в ході адміністративної реформи в Україні
Одним із центральних питань, що постає в процесі розробки концепції адміністративної реформи та її реалізації, є питання про організацію влади на субнаціональних рівнях 46
управління - область, район, місто, район в місті, селище, село. Це питання тісно пов'язане з муніципальною реформою та подальшим розвитком місцевого самоврядування як відносно автономної форми публічної влади, в рамках якої здійснюється управління місцевими і деякими загальнодержавними (шляхом реалізації делегованих повноважень) справами. За роки розбудови незалежної Української держави використовувалося кілька принципово відмінних між собою моделей організації влади, які відображали різний ступінь децентралізації влади; починаючи від «радянської» командно-адміністративної системи прямого державного управління на місцях (до 7 грудня 1990 р.) і закінчуючи спробою запровадити щось на зразок повністю децентралізованої «англо-американської» системи (4 лютого 1994 р. -8 червня 1995 р.), за якої на всіх субнаціональних територіальних рівнях управління були ліквідовані органи державної виконавчої влади загальної компетенції, а їх функції передані виконавчим органам місцевого самоврядування. На жаль, всі ці моделі не змогли забезпечити ефективного управління, носили штучний характер і не відповідали реаліям сучасного стану суспільного та економічного життя України. Це обумовлюється такими чинниками: - по-перше, конституційне законодавство України три валий час (до прийняття Конституції України 28 червня 1996 року) характеризувалося певною нестабільністю, що призводило до перманентних змін у структурі та механізмі управління; - по-друге, нові моделі організації влади не мали належ ного фінансового, матеріального, кадрового, методичного та інформаційного забезпечення; -по-третє, на всіх територіальних рівнях управління для значної частки управлінського персоналу характерним є небажання відмовитися від командно-адміністративних стереотипів управління; - по-четверте, нові моделі управління впроваджувалися в життя шляхом копіювання зарубіжних систем без достат нього наукового розроблення та ретельного економічного обгрунтування і адаптації до умов і реалій українського суспільства. З прийняттям Конституції України 28 червня 1996 р. у створені умови для утвердження стабільного конституційного правопорядку, що, в свою чергу, дає можливість побудови в ході адміністративної реформи демократичної, 47
гнучкої та ефективної системи управління на засадах децентралізації державної влади та значного підвищення ролі місцевого самоврядування у вирішенні питань як місцевого, так і загальнодержавного значення. В концептуальному плані така система управління має розроблятися та впроваджуватися на основі: 1. Втілення у практику державного будівництва визначених Конституцією України засад територіальної організації влади, які передбачають поєднання методів прямого державного управління на регіональному рівні (область) зі здійсненням місцевого самоврядування в повному обсязі на низовому територіальному рівні (село, селище, місто), а у віддаленій перспективі - поширення місцевого самоврядування шляхом перерозподілу предметів відання та повноважень між відповідними органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування, а також і на субрегіо-нальному рівні (район). 2. Поєднання питань адміністративної та муніципальної реформ з підвищенням ефективності механізму надання громадянам державних і муніципальних послуг та покра щенням їх якості. 3. Становлення та утвердження територіальних громад (комун) як первинних суб'єктів місцевого самоврядуван ня. 4. Політико-правового, кадрового, фінансового, матері ального, організаційного та інформаційного забезпечення завдань, функцій та повноважень, які реалізуються в сфері місцевого самоврядування. 5. Чіткого законодавчого розмежування сфер компетен ції органів виконавчої влади і місцевого самоврядування та неухильного дотримання на практиці такого розмежування шляхом створення системи належних правових гарантій місцевого самоврядування, що включає становлення адмі ністративної юстиції в Україні. 6. Становлення самостійного інституту муніципальної служби (служби в органах місцевого самоврядування) та встановлення чітких взаємовідносин між різними видами публічної служби. 7. Правового і організаційного забезпечення формуван ня матеріальних та фінансових основ місцевого самовряду вання на основі чіткого визначення статусу комунальної власності, внутрішніх та зовнішніх джерел формування мі сцевих бюджетів та позабюджетних коштів місцевого са моврядування, забезпечення самостійності місцевих бю<- 48
джетів, розроблення та запровадження механізму фінансового вирівнювання для забезпечення мінімальних соціальних стандартів у межах усієї території країни. 8. Формування механізму державної підтримки розвит ку місцевого самоврядування та проведення муніципальної реформи. 9. Стимулювання локальної нормотворчості, впрова дження статутів територіальних громад. Безперечно, першочергового значення набуває проблема комуниації, тобто становлення територіальної громади (комуни) - спільноти (а не просто сукупності, як це є фактично сьогодні) людей - жителів міста, іншого населеного пункту, об'єднаних спільними проблемами, вирішення яких є їх спільною справою. Вирішення цієї проблеми, в значній мірі буде визначати перспективи розвитку місцевого самоврядування в Україні, перехід від декларування до реального втілення в життя децентралізованої демократичної системи територіальної організації влади, засади якої визначені Конституцією України. Процес комунізації вимагає розв'язання низки складних завдань. По-перше, є потреба у конкретизації територіальної основи місцевого самоврядування, що пов'язано із вдосконаленням системи адміністративно-територіального поділу України. Так, сьогодні Україна характеризується наявністю надзвичайно великої кількості суб'єктів місцевого самоврядування. За станом на 1 жовтня 1998 р. нараховувалося 446 міст (із них 2 - загальнодержавного, 165 - обласного, 279 - районного значення), 908 селищ та 28 841 сіл, тобто 30 195 населених пунктів, територіальні громади яких відповідно до Конституції України можуть самостійно реалізовувати право на місцеве самоврядування. Зрозуміло, що переважна більшість з них не мають і не можуть створити необхідної матеріальної та фінансової основи, яка б належним чином забезпечила виконання завдань та функцій, які реалізуються в системі місцевого самоврядування. Навіть враховуючи, що не всі територіальні громади самостійно реалізують право на місцеве самоврядування (всього функціонує 444 міські, 800 селищних та 10 198 сільських рад), їх кількість у порівнянні з країнами, які вже пройшли процес комунізації, досить значна. Крім того, існуюча система адміністративно-територіального поділу України передбачає входження одних населених пунктів до меж інших. Наприклад, в межах адміністративних кордонів 83 міст загальнодержавного, 49
обласного та республіканського значення (Автономна Республіка Крим) знаходяться 36 міст, 218 селищ міського типу, 91 селище та 157 сіл. У межах адміністративних кордонів міст районного значення знаходиться 249 селищ міського типу, близько 1150 селищ та сіл. При цьому значна частина населених пунктів, що входять до інших населених пунктів, має власні органи місцевого самоврядування. На жаль, Конституція України не передбачає радикальних та ефективних шляхів комунізації. Так, відповідно до Конституції цей процес може відбуватися через об'єднання територіальних громад, але за умови, що об'єднуються територіальні громади лише сіл і виключно на добровільній основі. В силу цього конституційного обмеження неможливо об'єднати територіальну громаду міста із територіальними громадами міст, селищ та сіл, які розташовані на території цього міста. Єдиний реальний шлях проведення комунізації без внесення змін до Конституції України,-це удосконалення системи адміністративно-територіального поділу, примусове об'єднання відповідних населених пунктів, ліквідація самостійного статусу населених пунктів, які включені до складу інших населених пунктів тощо, що автоматично призведе до злиття територіальних громад. По-друге, комунізація має суттєвий психологічний аспект, пов'язаний із формуванням у свідомості жителів населеного пункту їх належності до спільноти, яку утворює територіальна громада, вихованням своєрідного місцевого патріотизму. Відчуття належності до єдиного соціального організму сприятиме активному залученню членів територіальної громади до здійснення місцевого самоврядування, безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення, тобто до розвитку місцевої демократії. По-третє, сучасний стан законодавчого регулювання питань організації та функціонування місцевого самоврядування можна оцінити як вкрай незадовільний. Базовий Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», галузеві законодавчі акти, які визначають окремі повноваження органів місцевого самоврядування, виборче законодавство належним чином не врегулювали ряд важливих питань організації життя територіальних громад, формування і діяльності органів місцевого самоврядування. Зокрема, це стосується статусу комунальної власності, бюджетних відносин, організації та діяльності органів 50
самоорганізації населення, різних форм безпосередньої участі громадян у здійсненні завдань та функцій місцевого самоврядування, взаємовідносин органів та посадових осіб місцевого самоврядування з відповідними органами державної влади та їх посадовими особами, організаційних форм взаємодії різних територіальних громад, їх співробітництва з реалізації спільних проектів, статусу муніципальних службовців, їх соціального та правового захисту тощо. Неврегульованість цих питань може суттєво ускладнити хід адміністративної та муніципальної реформ. Значну їх частку доцільно регулювати на локальному рівні в рамках нормативних актів, що видаються в системі місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених Конституцією та законами України. Активізація локальної нормотворчості відповідає самій природі місцевого самоврядування і сприятиме зміцненню його правової, організаційної та фінансової автономності. Локальна нормотворчість дозволяє конкретизувати загальні конституційні і законодавчі положення стосовно окремих територіальних громад із врахуванням місцевих традицій і особливостей та ліквідувати (хоча б частково) численні прогалини в сучасній правовій регламентації питань місцевого самоврядування. Предметом локальної нормотворчості можуть бути, наприклад, питання організації роботи органів та посадових осіб місцевого самоврядування, організації місцевих референдумів, проведення зборів громадян за місцем проживання, порядок колективних та індивідуальних звернень громадян до органів і посадових осіб місцевого самоврядування, порядок проведення громадських (публічних) слухань, організація громадських робіт, а також питання формування та функціонування системи місцевого самоврядування, взаємовідносин її елементів, їх участі у формуванні муніципальної політики та здійсненні функцій місцевого самоврядування. Серед актів локальної нормотворчості особливе місце займають статути територіальних громад - своєрідні акти їх конституювання. З допомогою статутів територіальна громада в межах, визначених законом, самостійно визначає систему, структуру і порядок формування виконавчих органів місцевого самоврядування, схему організації місцевого самоврядування в населеному пункті, взаємовідносини територіальної громади з окремими територіальними колективами. На необхідність широкого за- 51
провадження статутів звернув увагу Президент України Л. Д. Кучма, виступаючи на звітно-виборчих зборах Асоціації міст України 25 січня 1997 p.: «Сьогодні значна частина питань може вирішуватися на локальному рівні, через статутне право в рамках Конституції та законів»1. Питання розроблення статутів територіальних громад набувають особливої ваги у переддень проведення адміністративної та муніципальної реформ в Україні. В умовах недостатнього законодавчого забезпечення реформ статути можуть відіграти роль своєрідних індикаторів готовності територіальних громад, органів місцевого самоврядування самостійно та під свою відповідальність вирішувати складні проблеми реформування управління. Крім того, саме статути могли б відіграти консолідуючу роль в процесі трансформації сукупності жителів населеного пункту до територіальної громади (комуни).
Ви переглядаєте статтю (реферат): «Перспективи розвитку місцевого самоврядування в ході адміністративної реформи в Україні» з дисципліни «Місцеве самоврядування в Україні, муніципальне право»
